The balance between centralization and decentralization of anti-corruption legal regulation with regards to public officials

Andreechev Igor' Sergeevich Deputy Head of the Administration, Chief Legal Officer, Administration of the Governor of the Arkhangelsk Region and the Government of the Arkhangelsk Region 163004, Russia, Arkhangel'skaya oblast', g. Arkhangel'sk, pr. Troitskii, 49 andreechev@dvinaland.ru Other publications by this author

Множественность нормативных правовых актов как черта законодательства о противодействии коррупции

В юридической литературе при анализе законодательства о противодействии коррупции констатируется множественность образующих его актов. Отмечается, что перечислить все правовые акты, в той или иной степени направленные на противодействие коррупции, довольно сложно; Россия в таком подходе не одинока, антикоррупционное законодательство многих государств характеризуется множественностью актов ^[25]. Такая черта законодательства отдельных исследователей позволяет критически его оценивать. С.Н. Шевердяев отмечает, что законодательство в вопросе о противодействии политической коррупции не имеет пока черт системности; скорее правильнее говорить о наличии некоторой совокупности норм, разбросанных в законодательстве ^[22].

В науке обоснованно поднимается вопрос о перепроизводстве антикоррупционных норм, которые являются принадлежностью не только федерального законодательства, но и регионального и местного уровня. Е.Ю. Киреева приводит в пример Рязанскую область, где по состоянию на 2016 г. принято 360 нормативных правовых актов, касающихся противодействия коррупции. Такой всплеск правотворческой активности, по ее мнению, совершенно не нужен и избыточен ^{[23, с. 15]}.

Т.Я. Хабриева, Н.Н. Черногор и Ю.В. Трунцевский к недостаткам антикоррупционного законодательства относят множественность образующих его нормативных актов разной юридической силы и отраслевой принадлежности, разнонаправленность этих актов (публичная и частная сферы), отсутствие единства принципов законодательного регулирования в публичной и частной сферах, низкий уровень систематизации ^{[20, с. 10; 18, с. 50]}.

Одной из основных причин такого состояния законодательства о противодействии коррупции является его динамичное формирование и развитие, начиная с конца 2008 г. в связи с принятием Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – Закон № 273-ФЗ). Развитие законодательства о противодействии коррупции идет по пути внедрения новых антикоррупционных инструментов, как правило в отношении государственных и муниципальных служащих, и их последующего применения к более широкому кругу публичных должностных лиц.

В юридической литературе, как правило, осуществляется констатация большого массива правовых актов в сфере противодействия коррупции без анализа причин его формирования и оценки эффективности такого механизма правового регулирования. В ряде исследований ставилась задача качественного анализа состава законодательства. Т.Я. Хабриева, Л.В. Андриченко и А.М. Цирин отмечают, что ключ решения основных проблем не в гонке за количеством принимаемых актов, а в обеспечении правильного соотношения федеральных и региональных актов, правового регулирования с помощью региональных законов и подзаконных актов субъектов РФ ^{[19, с. 60]}. Также Т.Я. Хабриева и Н.Н. Черногор указывают, что законодательство о противодействии коррупции не лишено недостатков, выявление и осмысление которых позволяет наметить вектор дальнейшей работы над этим нормативным массивом ^{[20, с. 10]}.

При оценке такого нормативного массива отмечается проблема многочисленного тираживания нормативных актов или дублирования нормативного правового содержания актов более высокой юридической силы в актах меньшей юридической силы. Особенно такая черта отмечается применительно к региональному и муниципальному правотворчеству.

Т.Я. Хабриева, Л.В. Андриченко и А.М. Цирин отмечают, что распространенной ошибкой регионального законодателя является дублирование федеральных норм. Практика буквального воспроизведения в региональном законодательстве федеральных положений при отсутствии специфических региональных норм порочна; воспроизведение федеральных норм без учета региональной специфики, а также объема и содержания компетенции региональных органов не является эффективным ^{[19, с. 60]}. Также такую особенность отмечает О.С. Ростова, анализируя антикоррупционную правовую политику на региональном уровне ^{[16, с. 67]}.

Такие выводы делаются также при исследовании тенденций развития законодательства в целом и отдельных его отраслей. К примеру, А.П. Мазуренко делает вывод, что практика дублирования нормативных правовых актов вышла за всякие разумные пределы и стала «бичом» регионального законодательства ^[12]. Более справедливым считаем мнение С.В. Никитина, который отмечает такое дублирование не только на региональном, но и на федеральном уровне. Так, он указывает, что в нормативно-правовой системе достаточно распространенным явлением стало дублирование содержания нормативных правовых актов большей юридической силы в нормативных актах более низкого уровня; наибольшее распространение дублирование норм получило в актах субъектов РФ, а также в актах федеральных органов исполнительной власти ^{[14, с. 79]}.

Очевидно, что констатации такого явления недостаточно, необходим анализ причин такой множественности актов, а также оценка эффективности такого механизма правового регулирования в сфере противодействия коррупции. Применительно к данной сфере такой анализ необходим и в том понимании, что множественность нормативных актов и их дублирование традиционно расцениваются как факторы, способствующие коррупционным правонарушениям. Неслучайно данные факторы рассматриваются как негативные и являющиеся проявлением нестабильности законодательства ^{[9, с. 16]}. Заслуживает внимание и мнение О.Н. Мигущенко, что совершенствование законодательства в форме принятия множества нормативных актов выступает фактором, не способствующим противодействию преступности ^[13].

Основные используемые понятия

Под антикоррупционным регулированием в отношении публичных должностных лиц предлагаем рассматривать введение ограничений, запретов, требований и обязанностей, устанавливаемых в целях противодействия коррупции (далее – антикоррупционные ограничения), определение мер ответственности за нарушение антикоррупционных ограничений и условий их применения, а также утверждение порядка исполнения антикоррупционных ограничений и обеспечения соблюдения публичными должностными лицами антикоррупционных ограничений, проведения антикоррупционных проверок, контроля за соответствием доходов расходам и применения мер ответственности за коррупционные правонарушения ^{[3, с. 50–51]}.

Вопросы антикоррупционного регулирования решаются в отношении публичных должностных лиц в значительном числе федеральных государственных органов – Совете Федерации и Государственной Думе, включая их аппараты, Администрации Президента РФ, Правительстве РФ и Аппарате Правительства РФ, федеральных органах исполнительной власти, Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палате РФ, Центральном банке РФ, Генеральной прокуроры Российской Федерации и иных органах прокуратуры, системе Следственного комитета РФ, аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Судебном департаменте при Верховном Суде РФ, Верховном Суде РФ и Конституционном Суде РФ, федеральных судах общей юрисдикции и арбитражных судах и т.д. На региональном уровне – это законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ и иные исполнительные органы государственной власти субъекта РФ, избирательная комиссия субъекта РФ (в отдельных случаях также территориальные избирательные комиссии, наделенные правами юридического лица), контрольно-счетный орган субъекта РФ, уполномоченный по правам человека в субъекте РФ и т.д. На муниципальном уровне – это представительный орган муниципального образования, местная администрация, избирательная комиссия муниципального образования, контрольно-счетный орган муниципального образования. На федеральном уровне применение антикоррупционных стандартов также предусмотрено в Пенсионном фонде РФ, Фонде социального страхования РФ, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, государственных корпорациях, публично-правовых компаниях, иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, а на региональном и муниципальном уровне – в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед государственными органами субъектов РФ и органами местного самоуправления (в статье применительно к правовому регулированию в данных организациях используется понятие «объектовый уровень»).

Под публичными должностными лицами мы предлагаем понимать лиц, в отношении которых законодательством о противодействии коррупции исходя из целей антикоррупционного регулирования установлены антикоррупционные ограничения: 1) лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальные должности; 2) государственные и муниципальные служащие; 3) члены Совета директоров и служащие в Центральном Банке РФ; 4) руководители государственных (муниципальных) учреждений; 5) работники, замещающие отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами; 6) работники, замещающие должности в государственных корпорациях, публично-правовых компаниях, Пенсионном фонде РФ, Фонде социального страхования РФ, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами; 7) уполномоченный по правам потребителей финансовых услуг, руководитель службы обеспечения его деятельности ^{[3, с. 48]}. Состав каждой из указанных категорий неоднороден, что обуславливает децентрализацию и дифференциацию антикоррупционного регулирования.

Вопросы соотношения централизации и децентрализации правового регулирования являются предметом как общеправовых, так и отраслевых научных исследований ^{[2, 17, 24]}. Ключевую роль по-прежнему играет поиск оптимального сочетания децентрализации и централизации при разграничении компетенции между разными уровнями власти, а также поиск меры централизации и децентрализации ^{[24, с. 68]}.

В теории права децентрализация рассматривается как способ распределения нормотворческих полномочий между уровнями публичного управления; децентрализация означает делегирование на уровень публичных органов власти и управления полномочий, позволяющих конфигурировать собственное правовое регулирование, при одновременном сохранении высшими органами власти возможности регламентации наиболее важных из них ^[6]. Соответственно на основе децентрализации антикоррупционное правовое регулирование осуществляется органами публичной власти и управления федерального, регионального, муниципального и объектового уровня в отношении соответствующих категорий публичных должностных лиц. В теории права отмечается, что централизация подразумевает, что конкретные объекты и уровни, в том числе нижестоящие, публичной власти не способны выполнить те или иные задачи эффективнее, чем вышестоящие структуры ^[6]. В данном случае применительно к антикоррупционному правовому регулированию такая централизация означала бы его осуществление на основе федеральных законов и актов высших органов государственной власти, имеющих прямое действие (прежде всего указов Президента РФ) в отношении всех категорий публичных должностных лиц (без принятия актов нормативного характера в соответствующих органах публичной власти и управления).

Основа децентрализации в антикоррупционном регулировании

Антикоррупционное правовое регулирование осуществляется на основе децентрализованной модели, что обусловливается неоднородностью или множественностью объектов и субъектов публичного управления. При таком регулировании внедрение установленных федеральными законами антикоррупционных ограничений и механизмов их реализации обеспечивается принятием на соответствующих уровнях публичного управления необходимых актов на федеральном, региональном, муниципальном и объектовом уровне.

Модель децентрализованного правового регулирования заложена в концепции Закона № 273-ФЗ, использующем в п. 3 ст. 1 понятие «нормативный правовой акт Российской Федерации», под которым понимаются не только федеральные нормативные правовые акты (федеральные конституционные и федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных органов) (п.п. «а»), но и законы, иные нормативные правовые акты субъектов РФ (п.п. «б») и муниципальные правовые акты (п.п. «в»). В данном законоположении применен не только не традиционный способ определения понятия, являющегося приемом законодательной техники. Дефиниция традиционно рассматривается как краткое определение какого-либо понятия, отражающее существенные (качественные) признаки явления, предмета ^{[8, с. 182]}, а законодательная дефиниция – определение правового понятия, выраженное в совокупности существенных признаков, обладающее специфической нормативностью, закрепленное субъектами правотворчества в источнике права с целью придания ему повышенной информативности ^{[21, с. 13]}.

Закон № 273-ФЗ предусматривает многочисленные отсылки к «нормативным правовым актам Российской Федерации», которые свидетельствуют о праве соответствующих органов публичной власти и управления их принимать. Этот подход применительно к основанию регионального и муниципального правотворчества подтверждается правовой позицией Конституционного Суда РФ (определение от 2.10.2019 № 2661-О) и судебной практикой (например, определение Верховного Суда РФ от 22.09.2010 № 55-Г10-5). Такое разграничение полномочий в целом характерно для федеральных законов, регулирующих статус лиц, замещающих государственные (муниципальные) должности и должности государственной (муниципальной) службы.

Рассматриваемый подход воспринят не во всех федеральных законах, составляющих законодательство о противодействии коррупции. К примеру, Федеральный закон от 3.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» (далее – Закон № 230-ФЗ) в ч. 2 ст. 2, ч. 2 ст. 3, ч. 6 ст. 5, ч. 3 ст. 6, ч. 4 ст. 8 содержит отсылки к конкретным правовым актам, принимаемым в целях раскрытия механизмов контроля за соответствием доходов расходам на определенных уровнях публичного управления.

Приведем отдельные примеры децентрализованного антикоррупционного регулирования. Указ Президента РФ от 22.12.2015 № 650, определивший порядок сообщения о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, предусматривает принятие нормативных правовых актов по вопросам конфликта интересов в соответствующих федеральных государственных органах, палатах Федерального Собрания РФ, органах государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления.

Постановлением Правительства РФ от 9.01.2014 № 10 утверждено Типовое положение о сообщении отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, участие в которых связано с исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдаче и оценке подарка, реализации (выкупе) и зачислении средств, вырученных от его реализации (далее – типовое положение п подаркам). Его действие распространено на лиц, замещающих государственные (муниципальные) должности, государственных (муниципальных) служащих, служащих Центрального банка РФ, работников Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, иных организаций, созданных РФ на основании федеральных законов, а также организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральными органами. Самим постановлением органам публичной власти и управления рекомендовано определить на основании типового положения порядок сообщения о получении таких подарков, их сдачи, оценки и реализации.

Принимаемые на федеральном, региональном, муниципальном или объектовом уровне правовые акты основываются на указанных правовых актах, которые выступают в качестве их прототипа. В приведенных примерах такую роль играют Указ Президента РФ от 22.12.2015 № 650 и постановление Правительства РФ от 9.01.2014 № 10. Аналогичным образом решаются вопросы принятия актов в федеральных и региональных государственных органах, муниципальных органах, касающиеся следующих вопросов антикоррупционного регулирования:

порядок представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (далее – сведения о доходах) (на основе Указов Президента РФ от 18.05.2009 № 558 и от 18.05.2009 № 559, постановлений Правительства РФ от 13.03.2013 № 208 и от 22.07.2013 № 613);

положение о проверке достоверности и полноты сведений о доходах, соблюдения антикоррупционных ограничений (на основе указов Президента РФ от 21.09.2009 № 1065 и от 21.09.2009 № 1066, постановления Правительства РФ от 13.03.2013 № 207);

порядок размещения сведений о доходах на официальном сайте и предоставления этих сведений средствам массовой информации (на основе Указа Президента РФ от 8.07.2013 № 613 и приказа Минтруда России от 7.10.2013 № 530н);

порядок принятия решений об осуществлении контроля за расходами (на основе Указа Президента РФ от 2.04.2013 № 310);

порядок получения разрешения или порядок предварительного уведомления на участие на безвозмездной основе в управлении некоммерческой организацией (на основе Указа Президента РФ от 29.05.2020 № 342 и постановления Правительства РФ от 5.10.2020 № 1602);

порядок представления ходатайства о разрешении на принятие наградного оружия или уведомления об отказе от получения наградного оружия и выдачи разрешения на принятие наградного оружия или отказа в разрешении на принятие наградного оружия (на основе Указа Президента РФ от 30.01.2020 № 79);

порядок принятия лицами почетных и специальных званий, наград и иных знаков отличия иностранных государств, международных организаций, политических партий, иных общественных объединений и других организаций (на основе Указа Президента РФ от 10.10.2015 № 506);

положение о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов (на основе Указа Президента РФ от 1.07.2010 № 821), актах об иных совещательных органах, выполняющих функции таких комиссий (на основе Указа Президента РФ от 25.02.2011 № 233);

кодекс этики и служебного поведения (на основе Указа Президента РФ от 12.08.2002 № 885 и Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23.12.2010));

требования к размещению и наполнению подразделов, посвященных вопросам противодействия коррупции, официальных сайтов (приказ Минтруда России от 7.10.2013 № 530н).

Показательным является тиражирование правовых актов, рассчитанных на временное действие (применение). Например, Указом Президента РФ от 17.04.2020 № 272 продлен до 1.08.2020 включительно срок предоставления сведений о доходах за 2019 г., срок подачи которых предусмотрен нормативными правовыми актами Президента РФ. Аналогичные правовые акты поручено принять Правительству РФ, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления. Другим таким примером служит Указ Президента РФ от 10.12.2020 № 778, который определил меры по реализации отдельных положений Федерального закона о цифровых финансовых активах, цифровой валюте в отношении граждан, претендующих на замещение государственных должностей Российской Федерации или должностей федеральной государственной службы, а также федеральных государственных служащих. Данным указом утверждена форма уведомления о принадлежащих цифровых финансовых активах, цифровых правах, включающих одновременно цифровые финансовые активы и иные цифровые права, утилитарных цифровых правах и цифровой валюте. Указ содержит рекомендацию федеральным государственным органам, Центральному банку РФ, органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, государственным внебюджетным фондам, а также государственным корпорациям (компаниям) руководствоваться данным указом при реализации полномочий, касающихся определения порядка представления сведений о доходах. Основные положения Указа Президента РФ от 10.12.2020 № 778 (кроме, например, уточнения формы справки о доходах) рассчитаны на применение с 1 января по 30 июня 2021 г.

Каждый из приведенных примеров создает множественность регулирования в сфере противодействия коррупции на федеральном, региональном, муниципальном и объектовом уровне. Такая множественность может возникнуть и при отсутствии соответствующего правового акта – прототипа. Например, внедрение механизма уведомления о фактах обращения в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений предусматривает принятие соответствующих нормативных правовых актов в каждом государственном (муниципальном) органе. Необходимость принятия таких порядков предусмотрена федеральными законами (например, ч. 5 ст. 9 Закона № 273-ФЗ). Учитывая отсутствие единого акта – прототипа, такое регулирование в органах публичной власти и управления носит дифференцированный характер, включая и форму уведомления о фактах обращения в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений. Такое регулирование не может быть поддержано, так как трудно объяснить, почему в органах публичной власти и управления применяются разные формы уведомлений и правила их регулирования. Аналогичным примером служит утверждение порядков применения взысканий за несоблюдение антикоррупционных ограничений.

Другим частным случаем создания множественности регулирования является принятие правовых актов в случаях, прямо не предусмотренных федеральными законами. Такая ситуация возникает при моделировании правовых актов, а также в ходе их последующего применения. Примерами служат следующие акты об утверждении:

порядка уведомлении представителя нанимателя о намерении выполнять иную оплачиваемую работу;

порядка поступления заявления о невозможности по объективным причинам представить сведения о доходах;

порядка поступления письменного обращения о даче согласия на замещение на условиях трудового договора должности в организации и (или) на выполнение в данной организации работ (оказывать ей услуги) на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров), если отдельные функции управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности лица в течение двух лет со дня увольнения;

порядка поступления заявления о невозможности выполнить требования Федерального закона от 7.05.2013 № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» в связи с арестом, запретом распоряжения, наложенными компетентными органами иностранного государства, на территории которого находятся счета (вклады), осуществляется хранение наличных денежных средств и ценностей в иностранном банке и (или) имеются иностранные финансовые инструменты, или в связи с иными обстоятельствами, не зависящими от воли лица или воли его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

В отдельных случаях существует объективная необходимость принятия акта органом публичной власти и управления по вопросам противодействия коррупции, когда указанное дублирование (тиражирование) отсутствует. Примерами таких актов является, например, утверждение:

перечня должностей, при замещении которых лица обязаны представлять сведения о доходах (на основе Указа Президента РФ от 18.05.2009 № 557 и постановления Правительства РФ от 22.07.2013 № 613);

перечня должностей, которые в течение двух лет после увольнения имеют право замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работы (оказывать ей услуги) на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров), если отдельные функции управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности, с согласия комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов (на основе Указа Президента РФ от 21.07.2010 № 925);

перечня должностей, при замещении которых запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории России, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами (на основе Указа Президента РФ от 8.03.2015 № 120).

Обеспечение согласованности антикоррупционного регулирования

При кажущейся децентрализации антикоррупционное правовое регулирование носит в высокой степени унифицированный характер. Тем самым особую актуальность приобретает определение факторов, которые обеспечивают согласованность регулирования. К таким факторам мы относим:

принцип единой государственной политики в области противодействия коррупции, закреплённый в п. 1 ст. 7 Закона № 273-ФЗ;

принцип единства ограничений и основных требований при прохождении государственной гражданской службы и муниципальной службы (п. 2 ст. 7 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Закон № 79-ФЗ) и п. 2 ст. 5 Федерального закона от 2.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Закон № 25-ФЗ));

требование унификации прав государственных и муниципальных служащих, лиц, замещающих государственные должности РФ, субъектов РФ, муниципальные должности, а также устанавливаемых для указанных служащих и лиц ограничений, запретов и обязанностей (п. 6 ст. 7 Закона № 273-ФЗ, п.п. «т» п. 8 Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента РФ от 13.04.2010 № 460);

указы Президента РФ в сфере противодействия коррупции, регулирующие применение антикоррупционных стандартов к федеральным государственным служащим, лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, которые носят рекомендательный характер для иных уровней публичного управления;

постановления Правительства РФ в сфере противодействии коррупции, регулирующие отдельные антикоррупционные стандарты (например, в сфере принятия подарков) или их применение к определенной категории публичных должностных лиц (например, руководители федеральных государственных учреждений), носящие рекомендательный характер для иных уровней публичного управления.

Многие из указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и иных актов федерального уровня в сфере противодействия коррупции содержат поручения по принятию соответствующих нормативных правовых актов на различных уровнях публичного управления с рекомендацией руководствоваться данными актами (например, п. 3 Указа Президента РФ от 18.05.2009 № 557, п. 4 Указа Президента РФ от 18.05.2009 № 558, п. 3 Указа Президента РФ от 18.05.2009 № 559, п. 6 Указа Президента РФ от 21.09.2009 № 1065, п. 3 Указа Президента РФ от 21.09.2009 № 1066, п.п. 7 и 8 Указа Президента РФ от 1.07.2010 № 821, п. 4 Указа Президента РФ от 21.07.2010 № 925, п.п. «б» п. 2 Указа Президента РФ от 15.07.2015 № 364, п.п. 5 и 8 Указа Президента РФ от 22.12.2015 № 650, п.п. 2 и 3 Указа Президента РФ от 17.04.2020 № 272, п.п. 2 и 3 Указа Президента РФ от 10.12.2020 № 778, п. 2 постановления Правительства РФ от 13.03.2013 № 207, п.п. 5 и 6 постановления Правительства РФ от 9.01.2014 № 10, п. 2.1 приказа Минтруда России от 7.10.2013 № 530н).

Отдельные из федеральных актов не содержат таких поручений (рекомендаций). Таким примером служит Указ Президента РФ от 8.07.2013 № 613, которым определен порядок размещения сведений о доходах на официальном сайте и их предоставления средствам массовой информации. Это не означает, что органы публичной власти и управления самостоятельны в определении таких порядков на своем уровне. Но такая ситуация создает на практике примеры дифференцированного регулирования. Например, отдельные правовые акты регионального и муниципального предусматривают возможность публикации сведений о доходе с разбивкой по видам и (или) источникам дохода (по письменному заявлению лица). Федеральные акты и судебная практика исходят из того, что форма размещения сведений предусматривает проставление в соответствующей графе размера декларированного дохода безотносительно его разделения на способ или источник получения (определение Верховного суда Республики Карелия от 25.08.2016 № 33а-3431/2016).

Еще одним способом обеспечения согласованности регулирования является принятие типовых актов. Таким примером служит Указ Президента РФ от 15.07.2015 № 364, которым утверждены три типовые положения: о комиссии по координации работы по противодействию коррупции в субъекте Российской Федерации; о подразделении федерального государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений; об органе субъекта Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений. Другой пример – типовое положение по подаркам, утвержденное постановлением Правительства РФ от 9.01.2014 № 10, которым должны руководствоваться органы публичной власти и управления при принятии своих порядков по вопросу получения подарков в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями. Закон № 273-ФЗ не предусматривает принятия типового положения, в самом постановлении нет ссылки на нормы федеральных законов, в развитие которых оно принято. Выбор формы акта и органа, его издавшего, вызывает вопросы с точки зрения разграничения полномочий между высшими органами власти в сфере противодействия коррупции, так как действие типового положения распространено на лиц, замещающих государственные (муниципальные) должности, государственных (муниципальных) служащих. В данном случае традиционно такое регулирование осуществляется указами Президента РФ.

Практика принятия типовых положений имеется и на региональном (муниципальном) уровне, чтобы, например, исключить тиражирование актов в каждом исполнительном органе государственной власти субъекта РФ (например, в Москве по вопросу получения разрешения представителя нанимателя на участие на безвозмездной основе в управлении некоммерческой организацией; в Республике Саха (Якутия) и Чукотском автономном округе по вопросу уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений). Распространено принятие типовых положений об урегулировании конфликта интересов в подведомственных учреждениях.

В рамках децентрализованной модели антикоррупционного регулирования на основе указов Президента РФ на региональном и муниципальном уровне принимаются соответствующие правовые акты. Верховный Суд РФ отступление от указов Президента РФ в региональных и муниципальных актах расценивает как самоустранение органов публичной власти от проведения единой государственной политики в области противодействия коррупции и снижение эффективности установленных антикоррупционных мер. Соглашаясь по существу с данной позицией, следует критически осмыслить аргументацию судебных решений, так как рекомендательным нормам не может быть придан обязательный характер. По нашему мнению, достаточными были бы ссылки на закрепленный в Законе № 273-ФЗ принцип единой государственной политики в области противодействия коррупции, нормативное содержание которого следовало бы раскрыть в Законе № 273-ФЗ в целях установления единых требований к организации мер по противодействию коррупции.

В целях обеспечения единства правового пространства прокуратура и территориальные органы юстиции проводят проверку региональных актов на соответствие федеральным, добиваясь единообразного дублирования (тиражирования) федеральных актов. Такой же подход применяют уполномоченные исполнительные органы государственной власти субъектов РФ при правовой экспертизе муниципальных нормативных правовых актов, вносимых в регистр таких актов. Например, прокуратура Приморского края оспаривала регулирование, при котором комиссия регионального парламента публикует больший объем информации, представляемой депутатами, чем предусмотрено федеральным законом. Позиция прокуратуры заключалась в том, что субъекту РФ не делегированы полномочия по нормативному регулированию порядка размещения в средствах массовой информации в отношении депутатов иных сведений в связи с противодействием коррупции, в частности о несоблюдении ими ограничений, нарушении запретов и непредставлении сведений о доходах. Отказывая в удовлетворении требований, суд указал, что это не может служить основанием для признания норм противоречащими федеральному законодательству, поскольку характер правоотношений не предполагает ограничительного, императивного федерального регулирования, установления закрытого, исчерпывающего перечня информации о деятельности органов государственной власти, в том числе о соблюдении законодательства депутатами как лицами, замещающими государственные должности, которая может быть опубликована, размещена на сайте или иным образом обнародована (определение Верховного Суда РФ от 17.11.2010 № 56-Г10-23).

Указанное судебное решение является исключением, так как в основном судебная практика направлена на формирование единых антикоррупционных стандартов. И, безусловно, такие случаи касаются в первую очередь примеров снижения антикоррупционных стандартов на региональном и муниципальном уровне. Рассмотрим такие примеры в подтверждение данной тенденции. Например, судом признан недействующим муниципальный акт об утверждении перечня должностей муниципальной службы, в течение двух лет со дня увольнения с которых гражданин обязан соблюдать обязанности и ограничения, предусмотренные ст. 12 Закона № 273-ФЗ, так как акт установил такие ограничения только для одной группы должностей (высшей) и не охватывал иные категории должностей, замещение которых связано с коррупционными рисками, утвержденными Указом Президента РФ от 18.05.2009 № 557, на которые распространено действие Указа Президента РФ от 21.07.2010 № 925, и ограничения, установленные для государственных гражданских служащих и муниципальных служащих; суд отклонил доводы о рекомендательном характере п. 4 Указа Президента РФ от 21.07.2010 № 925 (определение Приморского краевого суда от 11.07.2013 № 33-5514).

Судом признано недействующим постановление губернатора области, которым утверждена форма справки о доходах, в части, предусматривающей, что не указываются доходы от процентов, размер которых не превышает 0,5 процента годовых, уплачиваемых кредитной организацией за пользование денежными средствами, находящимися на счетах в кредитных организациях, используемых исключительно для перечисления заработной платы, пенсий и стипендий; не указываются счета, используемые исключительно для перечисления заработной платы, пенсий и стипендий, а также остатки на данных счетах. Судом установлено, что федеральный законодатель, включая нормативные правовые акты субъектов РФ в систему законодательства противодействия коррупции, одновременно определил пределы и объемы нормотворческих полномочий субъекта РФ; полномочий субъекту РФ изменять их содержание не предоставлено (определение Верховного Суда РФ от 24.08.2011 № 46-Г11-20).

Порядки проверки достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения лицами, замещающими государственные должности РФ, федеральными государственными служащими требований к служебному поведению, утвержденные указами Президента РФ от 21.09.2009 № 1065 и № 1066 (далее соответственно – Порядки № 1065 и 1066), в качестве оснований для осуществления проверки предусматривают достаточную информацию, представленную в письменном виде, в том числе Общественной палатой РФ и общероссийскими средствами массовой информации (п.п. «в» и «г» п. 10 Порядка № 1065 и п.п. «в» и «г» п. 4 Порядка № 1066). Субъектам РФ и органам местного самоуправления рекомендовано руководствоваться Указами № 1065 и 1066. В этой связи региональные и муниципальные акты не могут снижать требования к проведению проверок, чем это предусмотрено Порядками № 1065 и № 1066. К примеру, судом признано недействующим постановление губернатора края, которым сужен перечень субъектов, которые могут представить указанную информацию (не включена Общественная палата РФ). В определении Верховного Суда РФ от 29.08.2012 № 56-АПГ12-11 указано, что такое регулирование означает самоустранение органов государственной власти субъектов РФ от проведения единой государственной политики в области противодействия коррупции. Суд оценивает данные нормы как отказ от взаимодействия с институтами гражданского общества в области противодействия коррупции и снижение эффективности установленных антикоррупционных мер. Такие же доводы изложены в отношении порядка проведения антикоррупционных проверок в отношении депутатов регионального парламента (решение Верховного Суда Республики Мордовия от 31.10.2011 № 3-6/2011).

Судом признано недействующим распоряжение местной администрации об утверждении положения о комиссии по урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе, так как включение в ее состав только уполномоченных представителей нанимателя противоречит целям создания комиссии, не позволяет достичь мер, направленных на предупреждение коррупции; отсутствие в муниципальном акте порядка принятия решений тайным голосованием противоречит федеральному законодательству и не позволяет достичь мер, направленных на предупреждение коррупции (определение Самарского областного суда от 31.01.2012 № 33-857/12).

В другом деле суд указал, что включение в состав комиссии по урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе главы района, депутата думы района и председателя контрольно-счетной палаты района не позволяет достичь мер, направленных на предупреждение коррупции; доводы о том, что Указ Президента РФ от 1.07.2010 № 821 о формировании комиссий носит рекомендательный характер, является необоснованным. Положение о такой комиссии не должно противоречить принципам организации по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих; это вытекает из принципа взаимосвязи государственной и муниципальной службы (определение Приморского краевого суда от 30.08.2012 № 33-7749/2012).

Указанный принцип часто используется при аргументации в судебных решениях. Так, суд обязал местную администрацию разместить сведения о доходах муниципальных служащих на официальном сайте в сети «Интернет» при отсутствии муниципального акта (определение Мурманского областного суда от 03.10.2012 № 33-2591/2012). В другом деле суд указал, что непринятие правового акта о порядке размещения на официальном сайте органа местного самоуправления в сети «Интернет» и предоставления для опубликования средствам массовой информации сведений о доходах лиц, замещающих должности муниципальной службы местной администрации, не является основанием для освобождения от предусмотренной Законом № 273-ФЗ обязанности (постановление Президиума суда Еврейской автономной области от 19.07.2013 № 44-Г-105/2013).

Такая правоприменительная и судебная практика приводит к тотальному дублированию федеральных актов – прототипов в региональном и муниципальном правотворчестве. Т.Я. Хабриева, Л.В. Андриченко и А.М. Цирин отмечают, что задача региональных правотворческих органов состоит не в дублировании положений федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а в развитии и конкретизации их в собственных правовых актах ^{[19, с. 60]}. Анализ региональных и муниципальных актов свидетельствует, что такая конкретизация осуществляется крайне редко даже при наличии к тому правовых оснований. Продемонстрируем это примерами.

Федеральным законом от 26.07.2019 № 251-ФЗ депутаты представительных органов сельских поселений, осуществляющих свои полномочия на непостоянной основе, частично освобождены от обязанности предоставлять сведения о доходах. Такая обязанность исполняется ими в течение четырех месяцев со дня избрания депутатом, передачи вакантного депутатского мандата или прекращения осуществления им полномочий на постоянной основе, а также в случае совершения в течение отчетного периода сделок, подлежащих контролю по Закону № 230-ФЗ. В случае, если такие сделки не совершались, они сообщают об этом высшему должностному лицу субъекта РФ. Форма такого заявления не утверждена федеральным законом. Только в отдельных субъектах РФ утверждена форма заявления о несовершении в отчетном периоде сделок, предусмотренных ч. 1 ст. 3 Закона № 230-ФЗ. Форма такого заявления (уведомления) утверждена как законами субъектов РФ (например, Архангельская и Липецкая области, Чукотский автономный округ, Еврейская автономная область), так и иными актами субъектов РФ (Республика Тыва, Владимирская, Нижегородская и Тульская области, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра).

Как мы уже отмечали Порядки № 1065 и 1066 в качестве оснований для осуществления антикоррупционной проверки предусматривают достаточную информацию, представленную в письменном виде, в том числе Общественной палатой РФ и общероссийскими средствами массовой информации. Такой же подход применен в постановлениях Правительства РФ от 13.03.2013 № 207 и от 22.07.2013 № 613 в отношении процедур проверок в отношении руководителей федеральных государственных учреждений, работников организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед Правительством РФ.

В тоже время в круг субъектов, достаточная информация от которых, является основанием проведения поверок в отношении депутатов законодательного органа субъекта РФ, также включены общественная палата субъекта РФ, региональные средства массовой информации (п.п. «в» и «г» п. 3.4 ст. 12 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 184-ФЗ). Это свидетельствует о возможности расширения данного круга субъектов в региональных и муниципальных актах. При регулировании оснований для осуществления проверки в отношении государственных гражданских служащих субъектов РФ и муниципальных служащих, лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ и муниципальные должности, встречаются следующие подходы: как правило, это дословное воспроизведение в данной части Порядков № 1065 и 1066 (информация Общественной палаты РФ и общероссийских средств массовой информации) (например, Хабаровский край, Московская и Ленинградская область, Москва); расширение перечня субъектов в самых различных вариациях. Например, в Архангельской области по проверкам в отношении: лиц, замещающих государственные должности, государственных гражданских служащих, руководителей государственных учреждений Архангельской области, – это достаточная информация, представленная Общественной палатой РФ и общественной палатой Архангельской области, общероссийскими и региональными средствами массовой информации; лиц, замещающих муниципальные должности, муниципальных служащих, руководителей муниципальных учреждений, – это достаточная информация, представленная Общественной палатой РФ, общественной палатой Архангельской области и общественной палатой (советом) муниципального образования, общероссийскими, региональными и местными средствами массовой информации.

Аналогичные вопросы возникают при регулировании порядка предоставления сведений о доходах средствам массовой информации. Указ Президента РФ от 8.07.2013 № 613 говорит только об общероссийских средствах массовой информации. В Законе № 184-ФЗ применительно к депутатам говорится о любых средствах массовой информации (п. 3.8 ст. 12), а сведения о доходах временно исполняющих обязанности высших должностных лиц субъектов РФ представляются общероссийским средствам массовой информации (п. 10.5 ст. 19). На региональном и муниципальном уровне регулирование данных отношений также дифференцировано.

Другая ситуация возникает по процедурам контроля за соответствием доходов расходам (п.п. 3 и 4 ч. 1 ст. 4 Закона № 230-ФЗ). Информация от Общественной палаты РФ и общероссийских средств массовой информации предусмотрена в качестве основания для принятия решения об осуществлении контроля за соответствием доходов расходам лиц, замещающих любую из должностей, на которую распространяется такой контроль. Тем самым данная процедура касается процедур контроля всех публичных должностных лиц регионального и муниципального уровня, включая и депутатов законодательного органа субъекта РФ, и не может быть изменена на региональном и муниципальном уровне.

Приведенные примеры дифференциации правового регулирования требуют единообразного разрешения на федеральном уровне.

Примеры централизации антикоррупционного правового регулирования

По мере развития антикоррупционных инструментов происходит определенная унификация и централизация правового регулирования. Например, введение Указом Президента РФ от 23.06.2014 № 460 единой формы справки о доходах привело к отсутствию необходимости ее утверждения федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления. Такая практика существовала до принятия единой формы справки. При этом отдельные органы публичной власти по-прежнему утверждают такую форму справки о доходах (например, постановление Совета Федерации от 28.03.2012 № 63-СФ).

Примером централизации регулирования является формирование на региональном уровне единых правил применения антикоррупционных стандартов в отношении муниципальных служащих и лиц, замещающих муниципальные должности. Например, проверка достоверности и полноты сведений о доходах, соблюдения муниципальными служащими антикоррупционных ограничений осуществляется в порядке, определяемом нормативными актами субъекта РФ (ч. 6 ст. 15 Закона № 25-ФЗ). До принятия указанной нормы (вступила в силу 3.12.2011) каждое муниципальное образование самостоятельно утверждало данный порядок, руководствуясь Указом Президента РФ от 21.09.2009 № 1065, которым им рекомендовано руководствоваться. Вместе с тем значительное число муниципальных образований не признали такие акты утратившими силу, и они по-прежнему продолжают действовать (например, городские округа Улан-Удэ Республики, Хабаровск Хабаровского края, Ставрополь Ставропольского Химки и Мытищи Московской области, и т.д.).

В рамках реализации п.п. «б» п. 3 ч. 1 ст. 14 Закона № 25-ФЗ разрешение представителя нанимателя на участие муниципального служащего на безвозмездной основе в управлении некоммерческой организацией представляется в порядке, установленном законом субъекта РФ. До внесения изменений в Закон № 25-ФЗ Федеральным законом от 16.12.2019 № 432-ФЗ указанный порядок определялся муниципальными правовыми актами. Такие акты по-прежнему действуют в муниципальных образованиях.

Указанные процессы подтверждает мнение Ю.А. Тихомирова, который отмечает, что в иерархической системе источников права постоянно происходит перемещение правовых актов снизу вверх и сверху вниз; изменение их формы и сферы действия связано с поиском меры наиболее удачного соотношения аспектов централизации и децентрализации в управлении делами государства и общества ^{[2, с. 145]}.

Процесс централизации не носит системный анализ даже применительно к муниципальному уровню. При наличии положений о принятии нормативных актов субъектов РФ в Законе № 25-ФЗ сохраняются ссылки на муниципальные акты в части утверждения порядка:

осуществления контроля за соответствием расходов (ч. 1.2 ст. 15), учитывая, что указанный контроль в отношении муниципальных служащих (как и лиц, замещающих муниципальные должности) централизованно осуществляется уполномоченными органами субъектов РФ. К примеру, указом Губернатора Архангельской области утвержден порядок осуществления контроля за расходами лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы. Данная несогласованность регулирования справедливо отмечается О.И. Баженовой ^{[5, с. 41; 14]};

применения представителем нанимателя (работодателем) взысканий за совершение коррупционных нарушений (ч. 3 ст. 27.1). К примеру, указом Губернатора Архангельской области утвержден порядок применения к муниципальным служащим взысканий за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции; необходимость принятия дополнительно муниципальных актов по данному вопросу отсутствует;

порядка образования комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликтов интересов (ч. 4 ст. 14.1). В данном случае правовое регулирование основывается на Указе Президента РФ от 1.04.2010 № 821, нормы которого рекомендованы для применения на региональном и муниципальном уровне. К примеру, указом Губернатора Архангельской области утверждено положение о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования. При этом закон Архангельской области предусматривает, что положение о комиссии муниципальным актом не утверждается.

Указанные нормы Закона № 25-ФЗ создают децентрализованное регулирование применения антикоррупционных стандартов на муниципальном уровне, существенно увеличивая массив нормативных актов.

Также можно проследить определенную централизацию антикоррупционного регулирования на региональном уровне в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, что обусловлено передачей субъектам РФ нормотворческих полномочий по применению антикоррупционных требований. Так, Федеральный закон от 3.04.2017 № 64-ФЗ централизовал такие процедуры в отношении сведений о доходах. Им внесены изменения в Закон № 273-ФЗ, согласно которым лица, замещающие муниципальные должности, представляют сведения о доходах высшему должностному лицу субъекта РФ, а проверка их достоверности и полноты проводится по решению высшего должностного лица субъекта РФ в порядке, установленном законом субъекта РФ. До внесения изменений вопросы предоставления лицами, замещающими муниципальные должности, сведений о доходах, проверки их полноты и достоверности регулировались муниципальными актами. В ходе рассмотрения указанного проекта федерального закона № 56083-7 Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления указывал, что подобная унификация на федеральном уровне позволит выработать единообразные подходы к порядку представления сведений о доходах и их проверки в масштабах страны и значительно упростит процедуру их подачи и проверки. Высшее должностное лицо субъекта РФ также принимает решение об осуществлении контроля за соответствием расходов лиц, замещающих муниципальные должности (ч. 3 ст. 5 Закона № 230-ФЗ).

С 27.12.2019 законодатель предусмотрел, что лица, замещающие муниципальные должности на постоянной основе, имеют право на участие на безвозмездной основе в управлении НКО с предварительным уведомлением об этом высшего должностного лица субъекта РФ в порядке, установленном законом субъекта РФ (п. 3.5 ст. 12.1 Закона № 273-ФЗ и п.п. «б» п. 2 ч. 7 ст. 40 Закона № 131-ФЗ).

В части иных антикоррупционных стандартов в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, в том числе в части конфликта интересов такое регулирование носит незавершенный характер ^{[3, 4]}. Данный вопрос обоснованно нашел отражение в п.п. «г» п. 13 Национального плана противодействия коррупции на 2021 – 2024 годы, утвержденного Указом Президента РФ от 16.08.2021 № 478 (далее – Национальный план на 2021 – 2024 годы), которым Минтруду с участием Минюста России поручено до 15.11.2022 представить предложения, касающиеся проведения по решению высшего должностного лица субъекта РФ в порядке, установленном законом субъекта РФ, антикоррупционных проверок в полном объеме в отношении лиц, замещающих муниципальные должности.

Еще один пример централизации – перераспределение от сельских поселений муниципальным районам полномочий по осуществлению мер по противодействию коррупции в границах поселения (в рамках реализации Федерального закона от 27.05.2014 № 136-ФЗ), что призвано исключить сельские поселения из нормативного правового регулирования вопросов противодействия коррупции.

Централизация или децентрализация антикоррупционного правового регулирования: выбор механизма регулирования?

В теории права подчеркивается, что главным при решении вопроса о том, какой вид правового регулирования выбрать, должен быть критерий значимости регулируемых вопросов ^[6]. С точки зрения данного критерия антикоррупционное регулирование должно быть единообразным и централизованным. Введение на федеральном уровне нормативного регулирования прямого действия в отношении всех категорий публичных должностных лиц позволило бы исключить последующее его тиражирование (дублирование) на федеральном, региональном, муниципальном и объектовом уровне.

Такой подход сейчас в полной мере соотносится с поправками к Конституции РФ, которыми установление ограничений для замещения государственных и муниципальных должностей, должностей государственной и муниципальной службы отнесено к ведению Российской Федерации (п. «т» ст. 71). Это означает возможность их регулирования исключительно федеральными конституционными и федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Данное конституционное предписание следует применять в равной мере как к материально-правовому, так и процессуально-правовому антикоррупционному регулированию, которые необходимо рассматривать в единстве.

Децентрализация власти, то есть передача полномочий вышестоящих органов государства нижестоящим, важна и необходима с точки зрения эффективности государственного управления ^[6]. С этой точки зрения заслуживает внимание мнение, высказанное О.И. Баженовой применительно к порядку осуществления контроля имущественного положения. По ее мнению, закрепленное за субъектами РФ и муниципальными образованиями право самостоятельного закрепления такого порядка не столь необходимо; процедура контроля требует не разнообразия, а универсальности, четкости и строгой формализованности; принимаемые региональные и местные нормативные правовые акты дублируют положения законов и указов Президента РФ о порядке контроля различных категорий должностных лиц, не проявляя нормотворческого разнообразия; существующие в этих актах «особенности» или «отличия» сомнительны с точки зрения своей обоснованности ^[5].

Ю.А. Тихомиров одним из признаков децентрализации называет гарантированную самостоятельность решений и действий органов публичной власти ^{[17, с. 103; 24, с. 68]}. Учитывая принцип единой государственной политики в области противодействия коррупции и иные рассмотренные нами способы обеспечения согласованности правового регулирования такой признак не характерен для антикоррупционного регулирования.

Нельзя не согласиться с мнением С.В. Кабышева, что тиражирование норм в региональных законах и ведомственных нормативных актах создает иллюзию реальности права и ведет к инфляции права ^[7]. Данное мнение можно подтвердить следующими данными. В справочной правовой системе «Консультант-Плюс» по состоянию на 1.09.2021 по тематике «Противодействие коррупции» в базу «Российское законодательство» внесено практически 4,2 тыс. актов (из них более 3,3 тыс. актов являются действующими) и в базу «Региональное законодательство» практически 80 тыс. актов (из них 63 тыс. действующих актов). Данная статистика учитывает изменяющие акты, но при этом в базу «Региональное законодательство» включены далеко не все принятые муниципальные акты. С другой стороны, например, в базе «Российское законодательство» («Региональное законодательство») насчитывается 206 (6198) актов, касающихся предоставления сведений о доходах, 72 (2321) акта, в наименовании которых упоминается порядок проверки достоверности сведений о доходах и соблюдения антикоррупционных ограничений; 59 (2488) актов, в наименовании которых упоминается размещение сведений о доходах на официальном сайте и их предоставления средствам массовой информации. Аналогичная ситуация по каждому антикоррупционному инструменту, который нами был рассмотрен. Приведенные данные не демонстрируют достоверные данные о количестве действующих в России актов по тому или иному вопросу антикоррупционного регулирования, но они с очевидностью показывают степень тиражирования и дублирования нормативного массива. Оценивая такой массив нормативного материала, нельзя не согласиться с мнением, что ошибочной является общепринятая позиция рассматривать сам факт издания нормативного правового акта как решение проблемы ^{[10, с. 17–18, 22, 35]}. С такой позицией солидарен О.Н. Мигущенко, отмечая, что «совершенствование законодательства» и, как следствие, наличие множества нормативных правовых актов не являются панацеей в борьбе с коррупцией; необходимо стремиться не к количеству, но к качеству антикоррупционного законодательства ^[13].

По нашему мнению, формирование системы антикоррупционного законодательства должно основываться на принципе правовой экономии. А.И. Абрамова выражение принципа правовой экономии видит в сокращении количества принимаемых законодательных актов посредством их укрупнения, разрастании нормативного материала прямого действия, не предполагающего издания конкретизирующих его нормативных предписаний ^[1]. Еще в послании Президента России Федеральному Собранию 24.02.1994 отмечалось, что правовая реформа должна базироваться на принципе правовой экономии (принятие меньшего числа нормативных актов, использование методов кодификации правовых актов и т.д.).

По итогам проведенного исследования вносятся следующие предложения.

1. Необходима систематизация законодательства о противодействии коррупции с централизацией актикоррупционного правового регулирования в отношении публичных должностных лиц в целях введения актов прямого действия, сокращения массива нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции (чрезмерного дублирования и тиражирования) и снижения уровня дифференциации антикоррупционного регулирования.

Такие предложения уже звучали в науке. В частности, О.И. Баженова отмечала, что создание эффективной процедуры контроля имущественного положения невозможно без систематизации законодательства, в том числе устранения многочисленных ведомственных нормативных актов, дублирующих положения актов вышестоящего уровня, отказа от необоснованного регионального и муниципального право(нормо)творчества в данной сфере, унификации ^[9]. Е.И. Спектор и А.М. Цирин рассматривают консолидацию как одно из приоритетных направлений упорядочения и совершенствования российского законодательства, направленное на сведение в единый акт десятков разрозненных нормативных предписаний, позволит решить задачу систематизации антикоррупционного законодательства ^{[15, с. 110]}.

Задача систематизации и актуализации нормативной правовой базы, устранение пробелов и противоречий в правовом регулировании в области противодействия коррупции ставилась как Национальным планом противодействия коррупции на 2018 – 2020 годы, утвержденным Указом Президента РФ от 29 июня 2018 г. № 378 (п.п. «в» п. 37), так и Национальным планом на 2021 – 2024 годы (п. 49). Если в первом случае такая задача ставилась Правительству РФ с участием Администрации Президента РФ, Генеральной прокуратуры РФ и иных заинтересованных федеральных государственных органов, а во втором случае – Минюсту России с участием Минтруда России.

Такая систематизация и актуализация необходимы с точки зрения углубления антикоррупционного регулирования, так как ключевые Указы Президента РФ в сфере противодействия коррупции приняты в 2009 – 2015 годах и требуют единообразной детализации, учитывая накопленный опыт их правоприменения.

2. Необходимо отказаться от определения понятия «нормативный правовой акт Российской Федерации» в п. 3 ст. 1 Закона № 273-ФЗ, четко предусмотрев случаи принятия нормативных правовых актов федеральными органами, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Данный подход должен быть согласован с отраслевыми федеральными законами, определяющими статус отдельных категорий публичных должностных лиц.

3. В целях установления единых требований к организации мер по противодействию коррупции предлагается раскрыть в Законе № 273-ФЗ принцип единой государственной политики в области противодействия коррупции, который в том числе обеспечивается посредством:

1) соотносительности ограничений, запретов, требований и обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции;

2) единства порядка предоставления сведений о доходах;

3) единства порядка исполнения и обеспечения соблюдения публичными должностными лицами ограничений, запретов, требований и обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции;

4) единства порядка проверки достоверности и полноты сведений о доходах, соблюдения ограничений, запретов, требований и исполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции;

5) единства порядка осуществления контроля за соответствием расходов;

6) единства порядка деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, а также иных совещательных органов, выполняющих функции таких комиссий;

7) единства применения мер ответственности за совершение коррупционных правонарушений.