State regulation of taxes and fees by the governments of the Generals A. I. Denikin and P. N. Wrangel during the Russian Civil War

Medvedev Valentin Grigor'evich Doctor of Law Professor, the department of Theory and History of State and Law, Togliatti State University 445017, Russia, Samarskaya oblast', g. Tol'yatti, ul. Mira, 96, kv. 143 medved.valentin@rambler.ru Other publications by this author

Введение

В ходе гражданской войны в России на ее южных окраинах образовалось антисоветское государственное образование с населением около 50 млн. человек. Перед его правительством стояло множество проблем политического экономического, социального и военного характера ^{[1, с. 7]}. Их решение требовало денег, а, следовательно, и налаживания эффективной работы налоговых органов. Но в условиях галопировавшей инфляции и финансового хаоса, когда в стране в обращении находилось огромное количество различных денежных знаков и суррогатов, организовать наполняемость казны за счет налогов было чрезвычайно трудно.

К лету 1919 г. на огромной территории Вооруженных сил Юга России (ВСЮР) обращалась масса разнообразных дензнаков – царские «николаевские» или «романовские», «керенки» Временного правительства, немецкие оккупационные марки, карбованцы и гривны правительств самостийной Украины, а также множество «местных рублей» (денежные знаки одесских, крымских и донских властей) ^{[2, с. 73]}.Финансовый хаос усугублялся тем, что советское правительство в огромных объемах печатало ничем не обеспеченные и имевшие хождение по обе стороны фронта «керенки». К началу 1919 г. из всех находившихся в обороте «керенок» (на сумму, примерно, в 61 млрд. руб.) две трети были выпущены в советской России, что привело к более чем в 100 раз скачку цен ^{[3, с. 212]} и катастрофически сказалось на финансах и налогах южнорусского государственного образования «белой» России. Острейший дефицит бюджетных средств обусловливался еще и тем, что при отступлении советская администрация, как правило, успевала вывезти основную массу наличности из банков.

Для закупок вооружения у западных стран нужна была валюта, но правительства «Антанты» не спешили с открытием кредитов для Добровольческой армии. По словам А. Деникина, «От союзников, вопреки установившемуся мнению, мы не получили ни копейки» ^{[4, с. 112]}. В Советской энциклопедии, на которую в своей статье ссылается М.В. Владимирский, говорится, что генералу Деникину английский кабинет министров предоставил кредит в размере 15 млн фт. ст., генералу Врангелю английское и французское правительства выделили 14.5 млн фт. ст. и 150 млн франков соответственно. ^{[5, с. 37]}. Эти данные представляются весьма сомнительными, поскольку союзники оказывали помощь ВСЮР в основном поставками оставшихся с мировой войны и хранившихся на складах военной техники, снаряжения и обмундирования в долг ^{[6, с. 54]}. У. Черчиль в связи с этим писал, что Деникину были предоставлены средства для вооружения и снаряжения его армий на «…100 млн. фунтов стерлингов, но эта цифра абсурдна. В действительности расходы … не превышали и десятой доли этой суммы. Военное снаряжение… составляло часть расходов Великой войны…. Если бы это снаряжение осталось у нас на руках …, мы бы только терпели лишние расходы по хранению». По его сведениям, французское министерство финансов оценивало военную помощь ВСЮР в 30–40 млн. франков ^{[7, с. 311, 329]}.Но к концу 1919 г. и эти поставки прекратились, союзники требовали их оплаты наличной валютой, которой у правительства генерала Деникина не было, за исключением небольших сумм, предоставленных Омским Советом министров.

Таким образом, в связи с нехваткой денежных средств проблема налогов и сборов в южнорусском государственном образовании «белой» России приобрела чрезвычайно важное значение. Вместе с тем, она до сих пор не нашла своего должного освещения в отечественной и зарубежной историко-правовой науке, несмотря на значительное количество работ, посвященных белому движению. Имеющиеся публикации не дают полного представления о законодательстве и административной практике белых правительств в области налогообложения. В связи с этим целью данной статьи является исследование вопросов государственного регулирования налогов и сборов на территории Вооруженных сил Юга России, от чего во многом зависела жизнеспособность данного государственного образования.

Методика проведения исследования

При написании статьи применялисьдиалектический, формально-логический и функциональный методы исследования, а также специально-юридические методы: сравнительно-правовой, формально-юридический, герменевтический. Диалектический метод позволил выявить основные взаимосвязи законодательства и администрирования правительства в условиях нараставших противоречий гражданской войны и непрерывного развития социальной напряженности в обществе. На основе формально-логического метода автор строил логические умозаключения и обоснования разных суждений, касающихся вопросов государственного регулирования налоговой сферы. С помощью функционального метода осуществлялось выяснение функций государства и права в процессе налогообложения. Сравнительно-правовой метод позволил провести сопоставление законодательства царского и Временного правительств, и правительства генералов Деникина и Врангеля в области налогов и сборов. Применяя традиционный для юридической науки формально-юридический метод, автор проводил толкование содержания правовых предписаний деникинского правительства.При этомс помощью юридической герменевтики осуществлялась интерпретация правовых документов и выявлялось их подлинное содержание.

Результаты исследования

Законодательство и администрирование в сфере прямого налогообложения

Для выхода из создавшегося положения и наполнения бюджета имелось два пути: слабо поддающаяся контролю эмиссия денежных знаков, раскручивавшая инфляцию и опустошавшая казну, и сбор налогов. Начальник Управления финансов Особого совещания при Главкоме ВСЮР М.В. Бернацкий и подчиненное ему ведомство в своей деятельности, как, впрочем, и все белые правительства, руководствовались дореволюционным налоговым законодательством. Между тем, хозяйственная разруха внесла значительные коррективы в структуру государственных доходов и налоговую систему в целом. На фоне ухудшения материального положения населения возросли ставки прямых налогов, но их собираемость в связи с расстройством налогового аппарата, уходом значительного количества мужчин на фронт и возросшего правового нигилизма в обществе в силу слабости власти и неясности обстановки резко упала. Тем не менее, Управление финансов пыталось активно применять принятые в 1916 г. законы царского правительства о прогрессивном подоходном налоге и налоге на прирост прибылей с учетом поправок, внесенных Постановлением Министерства финансов от 16.06.1917 о повышении налоговых ставок (Закон о государственном подоходном налоге // Собр. Узак. и Расп. Правит. 1916. № 106, ст. 838; Закон 13 мая 1916 г. о налоге на прирост прибылей // Практическое правоведение. 1916, с. 60.; О повышении налоговых ставок // Вестник Временного правительства, 1917. № 81).

В целом структура прямых налогов (окладных сборов) не претерпела изменений.Она включала в себя подоходный, промысловый, поземельный налог и налог с недвижимости. В соответствии со Сводом Устава о Земских Повинностях правительство дополнительно пытались взимать государственные и губернские земские повинности на содержание полиции и государственной стражи, а также судебных, административных и земских учреждений (Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). Т. IV. Книга II. Свод Устава о Земских Повинностях, ст. 509, 510).

По мнению Ф.Ф. Ханафеева, поскольку генерал А.И. Деникин, надеясь на быструю победу над большевиками, не уделял должного внимания государственному регулированию экономики, основные надежды на наполнение бюджета правительство связывало с добровольными пожертвованиями владельцев торгово-промышленных предприятий. Эти пожертвования рассматривались в качестве разовых прямых чрезвычайных налогов, вызванных условиями военного времени ^{[8, с. 168]}.

Однако добровольные пожертвования представителей предпринимательских кругов не могли обеспечить наполняемость бюджета, потому что, с одной стороны, не так много было добровольцев жертвовать своими средствами, с другой, по словам П. Врангеля, деньги не передавались в казначейства, а сразу направлялись в отделы снабжения войск, при этом частично оседая в карманах нечистых на руку интендантов ^{[9, с. 211–212]}. Кроме того, в связи с неудачами на фронте и усилением хозяйственной разрухи патриотические настроения буржуазии быстро угасли. В такой ситуации губернаторы и главноначальствующие областей, не говоря уже о воинских начальниках, стали в принудительном порядке изымать необходимые средства и продовольствие у населения. Таким образом чрезвычайный разовый прямой налог превратился в ничем не прикрытые и зачастую повторяющиеся контрибуции, которые стали основным источником обеспечения войск.

По свидетельству генерала Деникина, начальник Управления финансов М.В. Бернацкий видел выход из создавшегося положения в стабилизации финансовой системы. По его мнению, для этого необходимо было оздоровить рубль и сократить находившуюся в обращении денежную массу за счет наполнения бюджета путем введения дополнительных, а также повышения ставок уже действовавших налогов. Кроме того, он считал необходимым ужесточить взыскание и контроль налоговых поступлений ^{[4, с. 228]}. В интервью корреспонденту газеты «Приазовский край» он говорил о повышении ставок поземельного, подоходного, промыслового и наследственного налогов и введении новых прямых налогов – подворного, подомного, с прироста прибылей, с торгового оборота (Приазовский край. 1919. 20 окт.). Прямое налогообложение, по его мнению, главным образом должно было затронуть имущие слои населения. Однако, по словам Деникина, такие налоги собирались с большим трудом, к августу 1919 г. «по причине общего оскудения, малой законопослушности населения и расстройства налогового аппарата» они принесли в казну ничтожную сумму в 212 млн. руб. ^{[4, с. 227–228; 327]}.

Экономисты «белого» Юга, ссылаясь на опыт Германии и Англии и учитывая оживление торговых операций с товарами и недвижимостью, предлагали ввести достаточно выгодные для казны налоги на прибыль с оборота и на прирост недвижимости ^{[10, с. 113; 11, с. 119–120]}. Так, например, профессор П.П. Гензель говорил, что необходимо брать налог с разницы в инфляционной цене недвижимого имущества и той цены, по которой оно изначально было приобретено. По его мнению, это отвечало принципу социальной справедливости, поскольку те, кто вложил свои средства в собственность, терпели меньше убытков, чем те, которые хранили деньги в банках или дома ^{[12, с. 12–13]}. Однако это слишком сильно затрагивало оборотный капитал крупных предпринимателей, поэтому Управление финансов не пошло на этот шаг. Правительство отдавало себе отчет в опасности усиления налогового гнета на экономику, поэтому не стремилось увеличивать налоговую нагрузку на торговые и промышленные организации.

Компенсировать данный пробел планировалось за счет обложения средних и малоимущих, в основном крестьянства, слоев населения 100-рублевым подомным и подворным сбором, о чем широко извещалось в газетах (О подомных и подворных сборах // Приазовский край, 1919, 4 авг.). Кроме того, определенные надежды правительство возлагало на взыскание недоимок за два прошедших года. Однако управляющий финансовым ведомством М.В. Бернацкий сомневался в эффективности данных мер, поскольку инфляция обесценивала налоговые поступления, а самое главное – население, видя нестабильность власти, всячески уклонялось от их уплаты. К тому же работа налогового аппарата оставляла желать лучшего, отчасти из-за его несовершенства (по причине кадрового голода должности в нем зачастую занимали некомпетентные лица), отчасти из-за взяточничества чиновников, о чем также писалось в газетах (Взяточники в государственных структурах // Приазовский край, 1919, 10 авг.).

Крайне негативное влияние на собираемость прямых налогов оказывал тот факт, что на территориях, занимаемых повстанческой армией «батьки Махно», налоговые органы не работали и никакие сборы, налоги и недоимки не собирались ^{[13, с. 168]}. Аналогично обстояли дела и на территориях казачьих войск. Из-за казачьего сепаратизма налоговая деятельность деникинского правительства, несмотря на неоднократные попытки урегулирования данного вопроса, не распространялась на эти области ^{[14, с. 126, 211, 215]}. Войсковые власти Дона и Кубани, на словах соглашаясь с требованиями Особого совещания по централизации налогов, на деле проводили политику, по которой все налоговые поступления от населения казачьих областей поступали в местные бюджеты (Документы о взаимоотношениях ВСЮР с казачьими правительствами // Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ). Ф. 446. Оп.2. Д. 2. ЛЛ. 2–3, 7–8,10; Д. 3. ЛЛ. 3–5).

В целом на Юге России прямые налоги не играли существенной роли в наполнении бюджета. На их долю приходилось менее 10%, из них поземельный налог составлял около 15%. Более значительными были сборы с торгово-промышленной деятельности, на которые приходилось около 20% налоговых поступлений ^{[15, 117–118]}.

Государственное регулирование косвенных налогов

Исходя из сложившегося положения основное внимание Управление финансов ВСЮР с осени 1919 г. сосредоточило на собираемости косвенных налогов на продукты и товары широкого потребления. Также Акцизно-монопольный отдел ввел казенные монополии на производство и продажу товаров, не являвшиеся предметами первой необходимости: на алкоголь, сахар, уголь и нефтяные продукты, что было негативно встречено в предпринимательских кругах (О монополиях // Приазовский край, 1919, 1 окт.). Резко стали увеличиваться акцизы на предметы повседневного обихода. Такими мерами замышлялось в достаточной степени наполнить государственный бюджет и создать гибкий механизм регулирования торговли и снабжения. Однако, как показала практика, собираемость таких налогов значительно отставала от инфляции, вызванной безудержной эмиссией денежных знаков.

Не приносили достаточных доходов в казну и таможенные сборы от экспортно-импортных операций. Ввиду острой нехватки предметов первой необходимости, пошлина на их импорт не превышала 10%, что было практически в два раза ниже довоенного значения. Таким образом, стимулирование правительством «полезного импорта» лишало казну значительной части дохода ^{[16, с. 115]}.

В целом предпринятые правительством меры по налаживанию налоговой сферы ощутимых результатов не дали, и, по мнению С.В. Карпенко, ВСЮР в 1919 г. жили без рассчитанного бюджета. Вообще, говорить что-либо с достаточной степенью достоверности о бюджете южнорусского государственного образования не приходится ввиду того, что значительная часть документов утеряна. Сохранился лишь проект бюджета ВСЮР на 1920 г., в котором доходная часть представлена 1млрд. руб. от поступлений прямых налогов, 0,5 морд. руб. – от таможенных пошлин и 18 млрд. руб. – от сборов косвенных налогов ^{[10, с. 117]}. Это говорит о том, что правительство планировало наполнять казну в основном за счет косвенных налогов, однако доходы от них могли поступить лишь в следующем 1920 г., что было нереально, поскольку территория ВСЮР к этому времени сократилась до пределов Таврической губернии.

Налоговая политика правительства генерала Врангеля

Правительство генерала П.Н. Врангеля из-за резкого обострения социальной напряженности в обществе вынуждено было отказаться от взыскания с населения накопившихся за предыдущие годы недоимок и попыток «догнать» инфляцию за счет повышения ставок прямых налогов. Вместе с тем, они были повышены в 10 раз, хотя и не покрывали инфляцию. При этом, дабы стимулировать промышленное производство, налог с юридических лиц, взимаемый с реализованного прироста капитала и процентный сбор с прибыли предприятий и личных промысловых занятий, был увеличен всего лишь в два раза ^{[16, с. 116–117]}. Несмотря на это, представители торгово-промышленных кругов находили различные пути и способы, включая взятки чиновникам, влачившим жалкое существование из-за низкого денежного содержания, платить неполные суммы налоговых начислений. Остальное население, значительную часть которого составляли беженцы, из-за несовершенства фискальных органов зачастую просто не улавливалось налоговым аппаратом, но по большей части, пользуясь неразберихой между правительственными ведомствами, всячески пыталось ускользнуть от внимания податных инспекторов и полиции [17 с. 63–64].

Таким образом, прямое налогообложение не оправдало себя, в связи с чем основное внимание правительство сосредоточило на повышении ставок и собираемости косвенных налогов. Регулярно повышались ставки акцизов на кофе, чай, алкогольную продукцию, сахар, табачные изделия и т.д. Также увеличивалась стоимость патентов на производство и торговлю. В целом ставки акцизов достигали не менее трети стоимости товаров и по сравнению с дореволюционным периодом увеличились почти в 400 раз ^{[18, с. 175–180]}.

Однако это кардинально не изменило ситуацию со сбором налогов, поскольку покупательная способность населения оказалась на очень низком уровне. Денежное довольствие офицеров и чиновников не покрывало и четверти необходимого прожиточного минимума их семей, не говоря уже о малообеспеченных слоях населения, которые не могли себе позволить приобретать сахар, кофе и тому подобные продукты ^{[19, с. 85, 151–152]}.Таможенные сборы принесли казне менее 1 млрд. руб., потому что правительство, остро нуждаясь в импорте, держало ставки таможенных пошлин на чрезвычайно низком, менее 4% стоимости ввозимых товаров, уровне ^{[16, с. 117]}.

В целом от взимания прямых и косвенных налогов в казну ежемесячно поступало около 1 млрд. руб., что в условиях инфляции едва хватало на субсидирование необыкновенно разбухшего (несмотря на неоднократные сокращения штатов, проводившихся по указаниям генерала Врангеля) государственного аппарата, силовых ведомств и промышленных предприятий ^{[9, с. 120]}. В такой ситуации содержание армии могла обеспечить только постоянно увеличивавшаяся эмиссия денежных знаков, в результате чего в 1920 г. Феодосийским отделением Госбанка в обращение было выпущено около 177 млрд руб., что покрыло дефицит бюджета только на две трети и не могло удовлетворить растущие потребности увеличивавшейся армии ^{[18, с. 119]}. В связи с этим воинские начальники вынуждены были заниматься самоснабжением своих частей и подразделений и проводить похожие на грабеж контрибуции и реквизиции, как бы добирая государственные налоги в натуральной форме, что крайне негативно сказывалось на отношении населения к власти ^{[20, с. 231]}.

Основные результаты и выводы

Правительство антисоветского южнорусского государственного образования в регулировании налогов и сборов основывалось на законодательстве царского и Временного правительств, внося в него необходимые коррективы по увеличению налоговых ставок и изменению их структуры. Прямые и косвенные налоги на территории ВСЮР не обеспечивали в условиях финансового хаоса и галопировавшей инфляции поступления в казну необходимых для снабжения армии и налаживания экономической и социальной жизни общества средств. Их собираемость была крайне низкой. В обстановке гражданского междоусобия и слабости власти население сопротивлялось налоговой деятельности правительства. Торговые и промышленные круги старались вывезти свои капиталы за границу и, пользуясь коррупционностью налогового аппарата, всячески уклонялись от уплаты налогов. Основным источником пополнения государственного бюджета стала безудержная эмиссия денежных знаков, которая разгоняла инфляцию и становилась, таким образом, одним из способов всеобщего принудительного налогообложения, однако в силу инфляции она опустошала государственную казну. В условиях нехватки денежных средств для обеспечения армии воинские начальники, в нарушении закона, вынуждены были проводить реквизиции товаров и продуктов у населения, которые практически олицетворяли собой натуральное налогообложение. Наряду с военными поражениями это явилось одной из причин краха антисоветского государственного образования Юга России.