Digitalization of state administration in the Russian Federation: advantages and risks

В процессе формирования и становления постиндустриального общества все большую роль играют научные достижения, связанные с возможностью удаленно решать любую проблему. Не случайно на сегодняшний день одним из самых важных направлений социально-экономического развития большинства стран мира является цифровизация различных сфер общества.

Согласно результатам исследования, проведенного международной консалтинговой компанией BCG в 2019 году, Россия вошла в число десяти ведущих стран мира по уровню использования цифровых государственных услуг и заняла третье место по темпам роста их использования, почти в три раза опередив среднемировой уровень (42 % и 15 % соответственно) ^[1]. Подобный результат объясняется тем, что в цифровизации заинтересованы как граждане, так и само государство, которое стремится к ней для повышения эффективности государственного управления. При этом согласно классификации, предложенной Департаментом по экономическим и социальным вопросам Организации Объединенных Наций (ООН), можно выделить четыре основные сферы применения цифровых технологий в системе государственного управления: между различными органами государственной власти, между органами государственной власти и госслужащими, между органами государственной власти и гражданами, между органами государственной власти и бизнесом ^[2].

Если обратиться к самому понятию «цифровизация», то стоит отметить, что в юридической литературе нет единого подхода к его определению. Отчасти это объясняется тем, что цифровизация как процесс является научно-техническим термином, не связанным с юридической наукой ^[3]. Вместе с тем мы согласны с мнением, что данное понятие целесообразно трактовать как «процесс внедрения информационно-коммуникационных и цифровых технологий в деятельность граждан, организаций и органов государственной власти, результатом которого является принципиальное изменение в практике получения, обработки и обмена информацией» ^[4]. Под указанными технологиями мы понимаем «искусственный интеллект», «базы данных», «интернет вещей», «облачные вычисления» и т. п.

Представляется, что рассматриваемое направление совершенствования системы государственного управления перспективно и будет только развиваться с каждым годом все быстрее и быстрее, а учитывая события, происходящие во всем мире, связанные с пандемией, мы можем с уверенностью говорить о том, что данный процесс ускоряется семимильными шагами. Однако нужно учитывать не только преимущества, но и риски цифровизации, что требует тщательной проработки организационно-правовых аспектов ее осуществления.

В Российской Федерации стартом процесса цифровизации государственного управления можно считать Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 1 декабря 2016 г., когда цифровизация экономики была включена в число приоритетов государственной политики. Важной вехой на этом пути стал Указ Президента РФ от 9 мая 2017 года № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы», в котором неоднократно упоминается термин «государственное управление». Также в указанной Стратегии говорится о том, что «целью развития информационной и коммуникационной инфраструктуры Российской Федерации (далее – информационная инфраструктура Российской Федерации) является обеспечение свободного доступа граждан и организаций, органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления к информации на всех этапах ее создания и распространения». Впоследствии была разработана и утверждена распоряжением Правительства РФ от 28 июля 2017 г. № 1632-р программа «Цифровая экономика Российской Федерации». Далее на ее базе был создан национальный проект «Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации», утвержденный президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам (протокол от 4 июня 2019 г. № 7). В структуру указанного национального проекта входит федеральный проект «Цифровое государственное управление».

Анализ рассматриваемых документов показывает, что цифровизация призвана обеспечить выход государственного управления на качественно новый уровень эффективности, но при этом она заставит серьезно пересмотреть компетенции всех государственных органов. В связи с этим, произойдет трансформация функций каждого государственного органа, наделяемого новыми полномочиями, которые связаны с созданием и обеспечением функционирования различных государственных информационных ресурсов. К указанным ресурсам, в частности, относятся информационные системы и порталы, обеспечивающие предоставление государственных услуг. На данный момент яркими примерами решений такого типа являются: единый портал многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (единый портал МФЦ), единый портал государственных услуг (ЕПГУ), единая информационная система в сфере закупок (ЕИС) и т. д. ^[5].

Рассматриваемая трансформация направлена на создание единого государственного информационного поля, которое связано не только со своевременным предоставлением населению информации, государственных услуг, но и с переходом полностью в виртуальное пространство. В конечном счете, системно проводимые преобразования приведут к изменению административно-правового статуса государственных органов, обусловленному переходом системы государственного управления на следующую стадию развития – от «электронного правительства» к «цифровому правительству» ^[6].

В связи с этим, необходимо упомянуть о Распоряжении Правительства РФ от 3 июня 2019 года №1189-р «Об утверждении Концепции создания и функционирования национальной системы управления данными и плана мероприятий («дорожной карты») по созданию национальной системы управления данными на 2019-2021 гг.». В указанном Распоряжении можно встретить такие понятия и их определения, как: «национальная система управления данными», «модель государственных данных», «оператор данных» и др. Цели, поставленные Правительством РФ, включают: доступность государственных данных, их полноту, а также обеспечение информационной безопасности. Получается, что данным Распоряжением затрагиваются и новые права и обязанности органов государственной власти, и вопросы, связанные с решением задач информационной безопасности, информационно-технологического обеспечения, а также ставится задача создания единой системы, которая могла бы функционировать без сбоев и с соблюдением единых для всех требований.

Несомненно, цифровизация государственного управления несет немало преимуществ, в числе которых представляется важным выделить следующие основные аспекты.

1. Внедрение новых технологий позволит уменьшить число госслужащих, и это означает сокращение статьи расходов на содержание государственного аппарата, которая в структуре расходов государственного бюджета, запланированного на 2020 год, заняла 6,6%, или 1,455 трлн. рублей, что является весьма внушительной суммой ^[7].

2. Значительно снизится нагрузка государственных органов, должны будут минимизироваться коррупциогенные факторы, так как многие процессы станут полностью автоматизированы и не будет нужна в таком объеме бумажная волокита.

3. Перспективы внедрения цифровых технологий в государственное управление связаны с решением следующих основных проблем:

· обеспечение более точного выявления проблемных сфер жизни общества на современном этапе и на этой основе – достижение совершенно нового уровня стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации;

· оптимизация деятельности контрольно-надзорных структур, в том числе за счет существенного расширения применения риск-ориентированного подхода в государственном контроле (надзоре), который должен пронизывать всю систему контроля (надзора), а не только влиять на частоту проведения плановых проверок ^[8];

· недопущение искажения статистических и иных отчетных данных, характеризующих деятельность государственных органов, так как к ним будет постоянно предоставляться доступ в сети Интернет, что, с одной стороны, создаст условия для более объективной оценки эффективности деятельности со стороны вышестоящих органов, а с другой стороны, – повысит открытость данных для граждан.

Вместе с тем, наряду с рассмотренными выше преимуществами цифровизации государственного управления, налицо серьезные, возможно, даже критические риски, которые заставляют задуматься о каждом последующем шаге.

Мы предлагаем выделить следующие группы рисков, возникающих в процессе цифровизации государственного управления:

1. Организационно-управленческие:

· Нельзя исключать возможность утраты контроля в системе государственного управления, особенно в ключевые моменты решения срочных проблем.

· Необходимо учесть вероятность возникновения ситуации, когда из-за формализма цифровых технологий государственный орган станет предъявлять некие требования, ущемляющие права и свободы человека и гражданина. Ведь программа не обладает человеческими качествами, а искусственный интеллект на данный момент находится только на стадии своего формирования в тот конечный вид, которого хотят добиться его создатели.

· Процессы цифровизации государственного управления осуществляются в различных государственных органах. Специфика деятельности и отраслевая направленность каждого органа государственного управления формируют свои возможности и подходы для достижения целей цифровой трансформации. Поэтому типового решения, которое могло бы быть унифицировано и распространено на деятельность различных министерств и ведомств, нет. В связи с этим, в настоящее время они действуют в этой области относительно автономно и ищут оптимальные организационные решения, которые позволят проводить цифровую трансформацию максимально результативно. Для этого в каждом органе государственной власти созданы специализированные подразделения, отвечающие за разработку и внедрение цифровых технологий. Подобная автономность и недостаточно скоординированные действия снижают эффективность процессов цифровизации государственного управления в целом, препятствуя достижению поставленных целей в обозначенные сроки.

· Особо тщательной проработки требует участие негосударственных организаций. Не получится ли, что государственные органы потеряют контроль над управлением данными процессами и наоборот, не будет ли чрезмерного вмешательства со стороны государственного органа. Это довольно сложная грань, взвешенное решение для которой найти будет очень непросто. Привлечение негосударственных организаций может существенно ускорить реализацию тех проектов, на которые нацелено государство. Однако нужно понимать, что здесь имеются свои положительные и отрицательные моменты. Как отмечается авторами доклада «Цифровое будущее государственного управления по результатам», чтобы минимизировать риски, связанные с возможностью продвижения негосударственных услуг, необходимо обеспечить открытость платформ для неограниченного числа участников с одновременной защитой персональных данных граждан и коммерческой информации организаций; сохранить многоканальность взаимодействия, имея в виду, что платформы не всегда будут являться доминирующим каналом взаимодействия государства с гражданами и бизнесом, в том числе при оказании государственных услуг; обеспечить развитие единой среды доверия, сводящей к минимуму использование услуг «цифровых посредников» ^[9].

2. Экономические:

· Процессы цифровизации должны основываться на оценке потенциала использования цифровых технологий в государственном управлении. Если говорить о результативности, то мы должны понимать, целесообразно ли вводить ту или иную технологию, необходима ли она сейчас, или следует подождать ее усовершенствования, так как нужно, чтобы каждая технология значительно повышала качество работы в государственном управлении. Экономическая целесообразность, безусловно, должна говорить нам о том, стоит ли данная технология того, чтобы тратить на нее немалые средства, может быть, необходимо рассмотреть иные варианты, так как в любой сфере используется одно из важнейших правил экономики: рациональное использование ресурсов и достижение наибольшей отдачи. К сожалению, нельзя сказать, что данная проблема успешно решается на современном этапе. Если обратиться к научной литературе по данной проблематике, то в ней приводятся данные исследований, свидетельствующие о том, что в системе государственного управления сохраняются высокие трудозатраты на сбор и размещение данных, в то время как востребованность показателей, размещенных в открытом доступе, остается на крайне низком уровне ^[10].

3. Информационные:

· Цифровизация государственного управления в значительной мере связана с вопросами обеспечения безопасности, а вернее в данном случае сказать – кибербезопасности. Особую тревогу вызывает тот факт, что в последнее время регулярными стали случаи несанкционированного доступа к конфиденциальной информации в виртуальном пространстве вследствие кибератак, о которых довольно часто можно услышать из уст политических деятелей разных государств. В качестве одного из путей решения данной проблемы в настоящее время рассматривается переход государственных структур на российское программное обеспечение, однако здесь возникает еще одна сложность, обусловленная необходимостью импортозамещения в области информационных технологий, к которому пока не готовы в должной мере ни разработчики программного обеспечения, ни специалисты, занимающиеся сопровождением таких систем и решений ^[11].

4. Правовые:

· Нужно понимать, насколько действующее законодательство будет сочетаться с вновь принимаемыми нормативными правовыми актами, не получится ли так, что возникнут коллизии правовых норм. Иначе говоря, не сложится ли ситуация, когда одна норма будет противоречить другой из-за новшеств, которые заставят пересмотреть различные отрасли права и даже, возможно, немало базовых понятий.

Анализ действующих нормативных актов показывает, что в них присутствуют явные пробелы, связанные с отсутствием базовой терминологии, в том плане, что она должна быть не в одном или нескольких, а во всех юридических документах, для того чтобы не возникало каких-либо ограничений, коллизий и антиномий в законодательстве. Например, в Постановлении Правительства РФ от 5 мая 2016 г. №392 (ред. от 10.10.2020) «О приоритетных направлениях использования и развития информационно-коммуникационных технологий в федеральных органах государственной власти и органах управления государственными внебюджетными фондами и о внесении некоторых изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» мы можем увидеть результаты, к которым должны прийти после выполнения поставленных задач. Однако возникает вопрос, почему в данном Постановлении говорится об информационно-коммуникационных технологиях, но не приводятся понятия «интернет вещей», «большие данные», «искусственный интеллект». То есть выходит, что данный нормативный правовой акт не проработан в достаточной мере. Получается, что те термины, которые приводятся в Указе Президента РФ №203 «О стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы», не отражены во всех нормативных актах, связанных с данной сферой. Кроме того, в данном нормативном акте нет упоминания об ожидаемых результатах цифровизации (например, «Единая информационная система управления кадровым составом государственной гражданской службы Российской Федерации» (ЕИСУКС) или Цифровая платформа «Государственная система правовой информации» (ГСПИ)), понятия которых даются в Приказе Минкомсвязи России от 01.08.2018 г. № 428 «Об утверждении Разъяснений (методических рекомендаций) по разработке региональных проектов в рамках федеральных проектов национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации». На наш взгляд, это может привести к неэффективности выполнения тех задач, которые ставятся перед уполномоченными органами.

· Необходимо учитывать, что принятые нормативные правовые акты обладают разной юридической силой. И здесь мы согласны с мнением С. М. Зубарева, что данная ситуация несет немалые правовые риски ^[12]. Так, например, постановление Правительства РФ, разумеется, находится по юридической силе ниже федерального закона, его положения не могут противоречить другим нормативным правовым актам более высокой юридической силы. Выходит, что если закон еще не успели изменить, то и работа государственных органов может застопориться в данном направлении из-за невозможности выполнить поставленные задачи.

Представляется, что снижению правовых рисков, связанных с реализацией программ цифровизации государственного управления, будет способствовать совершенствование нормативной правовой базы, в том числе мы предлагаем:

· добавить основные понятия и термины, связанные с цифровизацией (например, «интернет вещей», «технологии искусственного интеллекта» и др.), во все действующие нормативные правовые акты по данному направлению. Так, в ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», в ст. 2 Федерального закона от 27.07.2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» необходимо включить понятия, которые содержатся в Указе Президента РФ №203, Приказе Минкомсвязи России №428;

· более четко формулировать ожидаемые результаты, так как порой формулировки являются довольно размытыми, из-за чего те цели и задачи, которые были поставлены, могут быть либо решены неэффективно, либо вообще не решены;

· проводить более тщательный анализ на предмет возможных противоречий, связанных с тем, что не все действующие законы и подзаконные акты могут состыковываться с идеями цифровизации, поскольку устаревают ввиду быстрого развития информационных технологий и преобразования общественных отношений, которые все больше интегрируются в сеть Интернет.

В заключение хотелось бы отметить, что цифровизация – это одно из самых важных направлений развития системы государственного управления на современном этапе развития общества. Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на все очевидные преимущества цифровизации государственного управления, ее эффективность в значительной мере зависит от того, в какой мере будут учтены и устранены разного рода риски. В связи с этим, в процессе исследования разработана авторская классификация рисков, возникающих в процессе цифровизации государственного управления. Также сделан вывод, что необходимо обратить особое внимание на устранение имеющихся недоработок в законодательных и подзаконных актах, и предложены соответствующие рекомендации. Представляется, что их внедрение будет способствовать более эффективному решению поставленных задач цифровизации государственного управления в России.