Legal assistance in cases of administrative offences and other types of legal assistance

Nesterova Anastasia Vladimirovna Postgraduate student, the department of Prosecutorial Supervision and Prosecutor's Participation in Consideration of Criminal, Civil, and Arbtiration Cases, Saint Petersburg Law Institute (Branch) of the University of Prosecutor's Office of the Russian Federation 19720, Russia, Leningradskaya oblast', g. Saint Petersburg, ul. Kostyushko, 3/2, kv. 1 ANesterova.prm@gmail.ru Other publications by this author

В Кодексе об административных правонарушениях РФ в главе 29.1 закреплен порядок оказания правовой помощи по делам об административных правонарушениях, регулирующий взаимодействие уполномоченных органов власти РФ с органами власти иностранных государств в рамках производства по делам об административных правонарушениях.

Результаты изучения главы 29.1 КоАП РФ показывают ее структурную схожесть с главой 53 УПК РФ, регулирующей взаимодействие судов, прокуроров, следователей и органов дознания с соответствующими компетентными органами и должностными лицами иностранных государств и международных сообществ ^[1]. Институт оказания правовой помощи по уголовным делам, закрепленный в главе 53 УПК РФ близок по содержанию к институту оказания правовой помощи по делам об административных правонарушениях. Объединяет эти институты тождественная правовая природа административного и уголовного преследования ^[2], их историческая общность, и похожий порядок реализации норм об оказании правовой помощи.

Идея об объединении или сравнении разных видов правовой помощи основана на практике заключения государствами международных договоров, регулирующих вопросы оказания правовой помощи по разным категориям дел. Например, подписание 22.01.1993 в г. Минск представителями государств- участников Содружества независимых государств (далее - СНГ) «Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам» ^[3] послужило основанием для многосторонних и двусторонних договоров о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам. До этого договора РФ и СССР также практиковалось заключение договоров о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, однако такие договоры заключались преимущественно с социалистическими странами.

В целом такие договоры закрепляют общий порядок взаимодействия участников правовой помощи и особенности реализации положений отдельных ее видов.

Нормы права о международной правовой помощи, относящиеся к различным отраслям права (гражданскому процессуальному, арбитражному процессуальному, уголовному процессуальному, административному, международному частному) и отражающие основные начала международного права по мнению некоторых ученых составляют самостоятельный комплекс норм.

Д.Д. Аверин исследуя процессуальные вопросы сотрудничества органов юстиции по договорам о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам указывал, что ее оказывают на основании закона или международного договора или соглашения органы юстиции и другие учреждения государств путем выполнения отдельных процессуальных действий. По мнению ученого, в широком смысле это правовая защита, которой пользуются граждане договаривающихся государств ^[4]. Договоры о правовой помощи чаще всего регулируют две основные группы отношений – по гражданским, семейным, трудовым делам и по уголовным делам, каждой из которых присущи различные процедуры реализации ^[5].

Марышева Н.И. ^[6] выявляла сходства и различия в источниках и способах регулирования разных видов международной правовой помощи (общий порядок пересылки просьб о правовой помощи и др.), общую тенденцию к расширению оказания международной правовой помощи на договорной основе и т.д. В качестве одного из возможных вариантов совершенствования положений о международной правовой помощи на национальном уровне автор предлагала рассмотреть вопрос о принятии соответствующего законодательного акта. В нем могли быть представлены общие понятия, принципы правовой помощи, раскрыты ее отдельные виды. Как показывает практика, эта идея не была реализована, нормы о разных видах правовой помощи закреплены в кодексах разных отраслей права, их исследование происходит во взаимосвязи с отраслью права частью которого они является.

В то же время, комплексное изучение правовой помощи как отдельного правового института позволяет выявить положительные и отрицательные стороны разных видов правовой помощи, найти способы их совершенствования. Кроме того, оно способствует определению места и роли отдельных органов государственной власти в оказании правовой помощи, наиболее эффективных механизмов реализации этими органами полномочий в сфере оказания правовой помощи.

Однако, видится целесообразным сравнение видов правовой помощи отдельно публично-правового и частно-правового характера, то есть правовой помощи по уголовным делам и делам об административных правонарушениях и правовой помощи по гражданским, семейным, трудовым делам.

Основным процессуальным документом процедуры оказания правовой помощи по уголовным делам и делам об административных правонарушениях является запрос об оказании правовой помощи. Результаты сравнительного анализа положений ст. ст. 29.1.1, 29.1.2 и ст. ст. 453, 454 УПК РФ, позволяют говорить о похожем порядке оформления такого запроса. Также, похожей является процедура признания доказательств, полученных на территории иностранного государства его должностными лицами в ходе исполнения запроса о правовой помощи (ст. 29.1.3 КоАП РФ и ст. 455 УПК РФ). Аналогичным является перечень участников процедуры оказания правовой помощи, их полномочия, определение прокурора как одного из основных участников оказания правовой помощи (ст. 29.1.1 КоАП РФ и ст. 453 УПК РФ). Основанием оказания правовой помощи по делам об административных правонарушениях и по уголовным делам может быть международный договор или принцип взаимности (ст. 29.1.1 КоАП РФ и ст. 453 УПК РФ).

Общая правовая природа правовой помощи по уголовным делам и по делам об административных правонарушениях способствует тому, что ее границы могут стираться. Это происходит, если речь идет о преюдициальном составе преступления или правонарушения, или если правовая помощь необходима по декриминализованным статьям, например по ст. 14.7 КоАП РФ или по ст. 14.3 КоАП РФ.

Отдельно необходимо остановиться на ситуации, когда правовая помощь предполагается по составам, которые в РФ признаются административными правонарушениями, а в других государствах они относятся к иным категориям правонарушений. Именно в этом случае, происходит объединение двух институтов.

Р. Давид и К. Жоффре-Спинози выделяли как минимум 6 правовых систем современности: романо-германская правовая семья, общее право, мусульманское право, право Индии, правовые системы Дальнего Востока, правовые системы Африки и Мадагаскара, социалистическое право ^[7].

Согласно другой классификации, в современном мире существует минимум четыре системы права: континентальное право, англосаксонское право, мусульманское право и обычное право ^[8].

В каждой есть свое представление об уголовных преступлениях, проступках и административных правонарушениях. Различие в национальных законодательствах, когда конкретное деяние в юрисдикции одного государства признается преступлением, а в другом, напротив, не признается, может стать серьезной проблемой на пути взаимодействия государств ^[9].

В большинстве государств мира уголовные кодексы дифференцируют уголовно-правовые деяния на две или три категории, где самые малозначительные определяются как «уголовные проступки». В качестве решающего критерия дифференциации общественно опасных деяний на преступления и проступки рассматривается «общественная опасность». Категория уголовных проступков закреплена в уголовных кодексах Германии, Великобритании, Швейцарии, Франции, Польши, Австрии, Италии, Голландии, Норвегии, Чехии, Албании, Литвы, Латвии, Венгрии, Турции и других ^[10].

Например, параграф 12 Уголовного кодекса Германии разделяет преступления и проступки в зависимости от размера наказания ^[11].

Кроме того, отдельные правонарушения в Германии устанавливаются подзаконными актами. Подавляющее большинство мелких правонарушений можно найти в законодательстве, регулирующем дорожное движение или экологическую безопасность ^[12].

Уголовное право западноевропейских стран, в том числе в его истолковании Европейским судом по правам человека (далее - ЕСПЧ), включает в себя преступления, проступки и мелкие правонарушения, которые в современной России именуются административными ^[13].

По этому поводу ЕСПЧ указал, что независимо от того является ли деяние уголовным правонарушением (Франция), мелким правонарушением (Германия) или административным правонарушением (Россия), в любом случае оно относится к «criminal matter» (уголовная сфера) с точки зрения обязанности государства обеспечивать лицо надлежащими процессуальными гарантиями при предъявлении обвинения, установленными Конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г. ^[14].

В Постановлении по делу «Энгель против Нидерландов» 1976 года ^[15] ЕСПЧ указал, что государствам в целях охраны общественных интересов на основе принципа суверенитета предоставлена свобода разграничения уголовных преступлений и административных правонарушений и свобода определять границы между ними. Однако, для ЕСПЧ речь в любом случае будет идти о «criminal matter» с точки зрения обязанности государства обеспечивать лицо надлежащими процессуальными гарантиями, установленными Конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г., при предъявлении любого уголовного обвинения ^[16].

В Постановлении по делу «Менешева против Российской Федерации» от 09.03.2006, суд проверяя законность административного ареста заявителя сроком на пять дней, отметил следующее. «Цель назначенного заявительнице наказания была исключительно карательной. Указанных соображений достаточно для установления того, что правонарушение, в совершении которого была обвинена заявитель, могло быть квалифицировано как уголовное для целей Конвенции» ^[17].

Концепция «criminal matter» охватывает российское право не только в теоретической, но и в практической плоскости. ЕСПЧ, характеризуя эту концепцию, не стремится разрушить технические границы национального уголовного права, суверенно устанавливаемые государством, которое вправе самостоятельно определять границы своих уголовных кодексов, выводить за их пределы разного рода мелкие правонарушения, определять критерии разграничения уголовных преступлений и мелких правонарушений, уголовных и неуголовных санкций и т.п. ^[18].

Если следовать тому, что «criminal matter» в понимании международного сообщества объединяет преступления и правонарушения, то реализации положений об оказании правовой помощи по делам об административных правонарушениях может происходить по с тем стандартам, которые действуют при оказании правовой помощи по уголовным делам.

Развитие отношений между государствами в уголовно-правовой сфере идет по пути гармонизации и унификации законодательства. Повсеместно принято взаимодействие на основании двух- и многосторонних договоров. Заключение государствами - членами Европейского союза Договора о функционировании Европейского союза (в ред. Лиссабонского договора 2007 г.) позволило обеспечить тесное международное сотрудничество европейских стран в борьбе с преступностью, быстрое и эффективное производство по уголовным делам (единый ордер на арест, объединенные следственные группы, единая Европейская прокуратура, Евроюст), а также создание универсальных (единых) механизмов защиты прав человека и гражданина в сфере уголовного судопроизводства ^[19]. Например, Российская Федерация является участницей более 300 многосторонних и двухсторонних договоров о международном сотрудничестве. На их основании Генеральной прокуратурой РФ, которая занимает ключевое место в оказании правовой помощи по уголовным делам, заключено более 40 соглашений о сотрудничестве с прокуратурами зарубежных государств ^[20].

Представляется целесообразным разделять участие РФ в оказании правовой помощи по делам об административных правонарушениях с государствами, в зависимости от того, каким образом в них классифицируются преступления и правонарушения.

Первая группа государств – те, в которых категория «административные правонарушения» относится к преступлениям. К этой группе принадлежит большинство стран мира.

Вторая группа – это государства, в которых существует категория «административное правонарушение» соответствующая, закрепленной в КоАП РФ. К ней относятся государства СНГ и Прибалтики, Китайская народная республика, законодательством которой предусмотрены административные правонарушения и ответственность за их совершение ^[21]. Примечательно, что большинство из этих государств граничат с Российской Федерацией.

С государствами, принадлежащими к первой группе, видится необходимым развивать сотрудничество на основе договоров, предметом которых будут определенная категория правонарушений (коррупционные правонарушения и преступления, правонарушения и преступления в сфере миграции и др.). До заключения подобного договора, возможно использовать нормы действующих договоров в сфере оказания правовой помощи по уголовным делам или принцип взаимности.

Если отношения по оказанию правовой помощи возникают между РФ и государством, относящимся ко второй группе, то целесообразно их строить на договорах, регулирующих порядок оказания правовой помощи по делам об административных правонарушениях в целом или по отдельным видам административных правонарушений.

Заключение договоров об оказании правовой помощи по делам об административных правонарушениях на постсоветском пространстве может осуществляться на основе положений Устава Содружества Независимых Государств от 22 января 1993 г. (далее – Устав СНГ).

В ст. 20 Устава СНГ предусмотрено, что государства-члены осуществляют сотрудничество в области права, в частности путем заключения многосторонних и двусторонних договоров об оказании правовой помощи, и способствуют сближению национального законодательства. В случае противоречий между нормами национального законодательства государств-членов, регулирующими отношения в сферах совместной деятельности, государства-члены проводят консультации и переговоры с целью выработки предложений для устранения этих противоречий.

Примером такого сотрудничества можно считать заключение 05.07.2010 Российской Федерацией, республиками Беларусь и Казахстан, с дальнейшим присоединением к ним Республики Армения и Кыргызской Республики Соглашения о правовой помощи и взаимодействии таможенных органов государств-членов таможенного союза по уголовным делам и делам об административных правонарушениях ^[22], а также принятие государствами – участниками СНГ Конвенции о взаимном признании и исполнении решений по делам об административных нарушениях правил дорожного движения 28.03.1997 ^[23].

Поскольку указанные правовые акты касаются только некоторых категорий правоотношений и деятельности отдельных органов административной юрисдикции вопрос о дальнейшей разработке способов взаимодействия в сфере оказания правовой помощи по делам об административных правонарушениях остается актуальным.