Imposition of cumulative administrative penalty: technical-legal defects and law enforcement problems in the sphere of forest conservation

Korepina Anna Viktorovna PhD in Law Associate professor, Head of the department of Administrative and Financial Law, Northwest Institute of Kutafin Moscow State Law University 160021, Russia, Vologodskaya oblast', g. Vologda, ul. 5-Ya sadovaya, 28 anna.corepina@yandex.ru Other publications by this author

Леса относятся к одному из ключевых факторов социально-экономического развития страны, выполняют многочисленные средообразующие функции, обеспечивают сохранение благоприятной окружающей среды и повышение благосостояния граждан, а также обладают особой культурной и эстетической ценностью ^[43]. Значимость лесного комплекса подчеркнута Президентом РФ на состоявшемся 29 сентября 2020 года совещании по вопросам развития и декриминализации лесного комплекса: «Лесной комплекс – это не только одна из важнейших, традиционных отраслей нашей страны, но и в полном смысле этого слова наше природное достояние, имеющее глобальное экологическое значение» ^{[24; 38]}.

Одной из стратегических задач социально-экономического развития Российской Федерации является сохранение лесов ^[46]. В рамках ее осуществления реализуется федеральный проект «Сохранение лесов», основной целью которого определено достижение баланса выбытия и воспроизводства лесов в соотношении 100% к 2024 году ^[23]. Обеспечение решения данной задачи возможно с помощью целого комплекса организационно-правовых мер, среди которых важное место занимает предупреждение и пресечение нарушений законодательства в сфере лесных отношений, а также привлечение к административной ответственности виновных лиц.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ ^[16] (далее – КоАП РФ) закрепляет 45 составов административных правонарушений в сфере лесного комплекса. Родовым объектом здесь выступают общественные отношения, связанные с рациональным использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесных ресурсов. В юридической литературе при определении объекта такого рода противоправных деяний отмечается экологический аспект охраняемых общественных отношений ^[3]. Указывается на то, что особенностью правонарушений в сфере охраны и использования лесов, какая бы форма ответственности ни была установлена, является, прежде всего, то, что при этом причиняется вред всей экологической системе лесного участка, а не отдельно взятым деревьям ^[18]. В научных исследованиях проводятся классификация и анализ административных правонарушений в сфере лесного комплекса ^{[1; 4]}, изучена специфика юридического состава лесонарушений ^[7], вполне обоснованно поднимается проблема разграничения противоправных деяний в сфере лесопользования ^{[2; 21]}.

Основным федеральным нормативным правовым актом, регламентирующим отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, лесоразведения (лесные отношения), является Лесной кодекс Российской Федерации ^[20]. Лесное законодательство также представлено другими федеральными законами ^{[5; 48; 49]}, указами Президента Российской Федерации ^[47], постановлениями Правительства Российской Федерации ^{[33; 34; 35; 37]}, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти ^{[39; 40; 41]}. Стоит отметить, что подзаконное нормотворчество в сфере лесных отношений за последний год претерпело значительные изменения. Это напрямую связано с проводимой в Российской Федерации реформой контрольно-надзорной деятельности. С 1 января 2021 года вступили в силу новые обязательные требования, соблюдение которых оценивается в рамках федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) и федерального государственного пожарного надзора в лесах, а также привлечения к административной ответственности, взамен тех, которые были отменены в рамках «регуляторной гильотины» ^[36].

Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации ^[17] лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии с конституционной нормой в ст. 2 Лесного кодекса Российской Федерации закреплено, что субъекты Российской Федерации вправе принимать законы ^{[9; 10; 11]} и иные нормативные правовые акты ^{[25; 26; 31; 32]}, регулирующие лесные отношения, не противоречащие федеральному лесному законодательству.

Вместе с тем, субъекты Российской Федерации вопросы административной ответственности в данной сфере регламентировать не вправе. Это следует из положений абз. 3 ч. 1 ст. 1.3. КоАП РФ, определяющего, что к ведению Российской Федерации относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение. Принципиальной в определении предмета федеральных полномочий Российской Федерации в области установления административной ответственности за нарушение лесного законодательства выступает корреспондирующая ст. 1.3. КоАП РФ норма статьи 99 Лесного кодекса Российской Федерации, которая закрепляет положение о том, что лица, виновные в нарушении лесного законодательства, несут административную ответственность в порядке, установленном федеральным законодательством.

Общефедеральное значение лесного комплекса находит отражение и в правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, который в своих решениях неоднократно указывал на то, что «лесной фонд - ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения ею соответствующих международных обязательств), а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов - представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим» ^{[22; 27; 28; 29]}.

Видовое разнообразие нарушений лесного законодательства порождает проблемы не только в квалификации административных правонарушений в данной сфере, но и в определении размера административного наказания за их совершение.

Одним из актуальных вопросов, вызывающих споры среди правоприменителей, является назначение административного наказания за совершение лесонарушений по совокупности противоправных деяний. В некоторых регионах сложилась неоднозначная практика по поводу объединения судами вынесенных государственными лесничествами, осуществляющими лесной надзор, постановлений о назначении административных наказаний на основании статьи 4.4 КоАП РФ. В частности, такая ситуация имеет быть место в Вологодской области, которая занимает одну из ведущих позиций среди субъектов Российской Федерации по наличию лесосырьевых ресурсов (лесные ресурсы Вологодской области занимают площадь 11,7 млн.га, что составляет 81% территории области, а запас древесины превышает 1,6 млрд. куб.м. ^[32]). Подтверждением тому служат решения судов Вологодской области по делам об обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности за лесонарушения.

Так, Бабушкинский районный суд Вологодской области, руководствуясь ч. 2 ст. 4.4. КоАП РФ, объединил два дела об административных правонарушениях, совершенных по ч. 1 ст. 8.25 КоАП РФ и по ч. 1 ст. 8.32 КоАП РФ, а также вынесенные Бабушкинским территориальным отделом - государственным лесничеством два постановления о назначении административного наказания в отношении арендатора лесного участка в виде штрафа в размере 60000 рублей каждое и назначил одно наказание в виде штрафа в размере 60000 рублей. Несмотря на то, что правонарушения были выявлены в ходе осмотра одной и той же лесосеки в один день, имело место совершение разных правонарушений, так как их событие наступило в разное время.

Верховажский районный суд Вологодской области, руководствуясь ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ объединил в одно дело шесть постановлений о назначении административных наказаний, вынесенных Верховажским территориальным отделом - государственным лесничеством в отношении арендатора лесного участка по ч. 1 ст. 8.32 КоАП РФ в виде штрафов в размере 60000 рублей по каждому постановлению, и назначил одно наказание в виде штрафа в размере 60000 рублей. Несмотря на то, что административные правонарушения были выявлены в один день в ходе проведения патрулирования участков лесного фонда, были они совершены на шести разных объектах (лесосеках).

Харовский районный суд Вологодской области объединил в одно дело два постановления, вынесенные Харовским территориальным отделом - государственным лесничеством в отношении организации по ст. 8.27 КоАП РФ в виде административных штрафов 201 000 рублей по каждому, за невыполнение арендатором мероприятий по лесовосстановлению на лесных участках, переданных в аренду по двум разным договорам аренды. Суд назначил административное наказание в виде штрафа в размере 100 000 рублей (по материалам, представленным автору статьи Департаментом лесного комплекса Вологодской области).

Причины возникновения такой неоднозначной судебной практики автору статьи видятся в следующем:

во-первых, отсутствие концептуальных научных разработок в целом по вопросу назначения административных наказаний и, в частности, - при «множественности административных правонарушений» и «совокупности административных правонарушений»;

во-вторых, упрощенный подход к правовой регламентации некоторых институтов административной ответственности (в отличие от уголовной), порождающий пробелы в законодательстве об административной ответственности, которые приходится восполнять судебной и правоприменительной практикой;

в-третьих, неверное толкование норм статьи 4.4. КоАП РФ правоприменительными, в частности, судебными органами.

Проблема правовой регламентации назначения административного наказания за совершение нескольких административных правонарушений состоит в следующем. КоАП РФ закрепляет только два вида множественности административных правонарушений: повторность и совокупность. В отличие от уголовного, административное законодательство не выделяет такой вид множественности как рецидив, хотя в научной литературе предпринимались попытки обоснования концепции рецидива административных правонарушений ^[6].

Устанавливая особенности назначения административных наказаний за совершение нескольких административных правонарушений, КоАП РФ не дает нормативного определения понятия «совокупность». Отметим, что такой пробел имеет быть место в законах об административных правонарушениях государств постсоциалистического пространства ^{[8; 12; 13; 15]}, за исключением некоторых из них. Так, в ч. 3 ст. 2.4. Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях от 6 января 2021 г. № 91-З совокупностью административных правонарушений признается «совершение двух или более правонарушений, предусмотренных различными статьями либо частями статьи (когда статья состоит из частей) Особенной части настоящего Кодекса, ни за одно из которых физическое или юридическое лицо не было привлечено к административной ответственности» ^[14].

В Российской Федерации пока не наблюдается тенденции по совершенствованию законодательства в этой части. В разработанном Минюстом России проекте нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ^[42] понятие «совокупность административных правонарушений» не сформулировано.

Действующий КоАП РФ определяет лишь правила назначения административных наказаний при совершении нескольких административных правонарушений, устанавливая, что при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение (ст. 4.4.). Никаких исключений для однородных административных правонарушений, дела о которых возбуждаются должностными лицами одного контрольно-надзорного органа даже по одной статьей КоАП РФ, это положение не содержит.

В юридической литературе правильно указывается на то, что для реальной совокупности специфичным является то, что она образуется при совершении нескольких разновременных самостоятельных деяний, а для идеальной – совершение одним действием, то есть одновременно, нескольких правонарушений. Для идеальной совокупности не присуще повторное совершение правонарушений в отличие от реальной совокупности. Однако и для идеальной, и для реальной, совокупностей общим является совершение одним и тем же лицом двух или более административных правонарушений, квалифицируемых по различным статьям КоАП РФ ^[19].

КоАП РФ не содержит правил назначения административных наказаний по совокупности самостоятельных, отделенных друг от друга, противоправных действий (бездействия), образующих объективную сторону соответствующих административных правонарушений и совершенных одним и тем же лицом не единовременно, а в разное время. Это подтверждает Верховный суд РФ, который указывает на то, что «в случае совершения лицом двух и более административных правонарушений за каждое из них в силу части 1 статьи 4.4 КоАП РФ назначается наказание, предусмотренное санкцией соответствующей статьи КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации, даже если дела об этих правонарушениях рассматриваются судьей одновременно» ^[30]. Таким образом, и законодателем, и высшим судом предписано виновное лицо за совершение двух и более самостоятельных административных правонарушений привлекать к административной ответственности за каждое административное правонарушение.

КоАП РФ не предусматривает возможность объединения и рассмотрения дел об административных правонарушениях в одном производстве с вынесением одного постановления при реальной их совокупности (поглощение менее строгого наказания более строгим либо путем частичного или полного сложения назначенных наказаний). Верховный суд РФ разъясняет: «В случае, когда при подготовке дела к судебному разбирательству будет установлено, что в материалах одного дела об административном правонарушении, переданного на рассмотрение судье, имеется несколько протоколов об административных правонарушениях, совершенных одним и тем же лицом, каждый протокол надлежит принимать для рассмотрения в отдельном производстве с вынесением постановления по каждому совершенному правонарушению в соответствии с частью 1 статьи 4.4 КоАП РФ» ^[30].

На сегодняшний день, институт назначения наказаний по реальной совокупности объективно предусмотрен только уголовно-правовыми нормами ^[45]. При этом в Уголовном кодексе РФ не предусмотрено назначение одной меры уголовно-правового характера (судебного штрафа) при освобождении от ответственности за совершение нескольких преступлений. Однако в практике встречаются случаи, когда суды, освобождая от уголовной ответственности по нескольким статьям Уголовного кодекса РФ, то есть при совокупности преступлений, применяют одну меру уголовно-правового характера. В уголовно-правовой науке такая позиция признается не основанной на законе ^[44].

КоАП РФ также не регламентирует порядок объединения и рассмотрения дел об административных правонарушениях в одном производстве при идеальной их совокупности, что несомненно затрудняет работу судов в этой части. В этой связи Верховный суд РФ разъяснил, что «если из протоколов об административных правонарушениях усматривается наличие оснований для назначения административного наказания по правилам части 2 статьи 4.4 КоАП РФ, то следует вынести определение об объединении таких материалов и рассмотреть их в одном производстве с вынесением одного постановления» ^[30].

Для определения наличия идеальной совокупности, необходимо установление того обстоятельства, что виновным лицом было совершено одно действие (бездействие), содержащее составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) КоАП РФ и рассмотрение дел о которых подведомственно одному и тому же судье, органу, должностному лицу. Только в этом случае возможно вынесение определения об объединении материалов дела об административных правонарушениях и рассмотрение их в одном производстве с вынесением одного постановления и назначение административного наказания в пределах санкции более строгого административного наказания.

Таким образом, на сегодняшний день недостаточно урегулированным остается вопрос об индивидуализации мер административной ответственности при их назначении по совокупности административных правонарушений. Действующие нормы КоАП РФ носят общий и лаконичный характер, и нуждаются в более четком и стройном правовом регулировании. Возможность индивидуализации мер административной ответственности не исключается, а правила их применения должны быть аналогичны правилам назначения уголовного наказания. Это обусловлено тем, что совершение одним лицом нескольких правонарушений свидетельствует о его устойчивом противоправном поведении, влекущем причинение большего вреда охраняемым законом интересам, чем совершение единичных противоправных посягательств.

В этой связи автор статьи предлагает следующие дополнения в КоАП РФ в этой части:

1) сформулировать понятие совокупности административных правонарушений следующим образом: «Совокупностью административных правонарушений признается совершение двух или более административных правонарушений, ни за одно из которых лицо не было освобождено от административной ответственности, и не считается подвергавшимся административному наказанию»;

2) с учетом реализации основных направлений государственной политики, направленной на поддержку и развитие предпринимательской деятельности, определить основания и возможность назначения одного административного наказания при наличии реальной совокупности;

3) определить процедуру объединения дел при реализации положений о назначении наказаний по совокупности. Закрепить статус определения об объединении таких материалов.