Legal framework of Azerbaijan's foreign policy with the CIS countries

Abdullayev Nazim Nizami Postgraduate student, the department of European Law, Moscow State Institute of International Relations of the Ministry of Foreign Affairs of Russia 119454, Russia, g. Moscow, ul. Prospekt Vernadskogo, 76 abdullayev.n.n@outlook.com Other publications by this author

Изучение внешней политики Азербайджана в российской научной литературе, как правило, проводится в рамках политологических исследований, в которых нормативные акты республики и международные договоры упоминаются лишь в контексте политических событий или процессов. ^{[10; 13; 15; 30]} В данной статье автор делает попытку рассмотреть нормативно-правовую базу отношений Азербайджана со странами СНГ с целью выявления правовых особенностей внешней политики Азербайджана. Азербайджан за короткий срок независимости успел столкнуться с периодом оккупации и деоккупации земель, экономического кризиса и последующего развития за счет прибыли от нефти, а также выстроил своеобразную внешнюю политику, характеризующуюся партнерскими отношениями со всеми глобальными и региональными державами, основывающимися на экономическом сотрудничестве.

После объявления независимости Азербайджан столкнулся с серьезными вызовами как во внутренней, так и внешней политике. Основными проблемами были военный конфликт с Арменией из-за Нагорного Карабаха и слабые государственные институты. В декабре 1991 г. в Верховном Совете Азербайджана было принято решение не вступать в СНГ. В решении №32 от 20 декабря отмечалось, что присоединение Азербайджана к СНГ не считается целесообразным, и одновременно с этим президенту страны, на тот момент Аязу Муталибову, предлагалось участвовать на встрече в Алма-Ате 21 декабря для проведения переговоров с российской стороной о выводе советских войск с территории Азербайджана. ^[2] Несмотря на это, А. Муталибов подписал Алма-Атинскую декларацию о создании СНГ и прекращении существования СССР. ^[11] Причиной этому является тот факт, что в этот период начиналась военная фаза конфликта с Арменией из-за Нагорного Карабаха, и на этом фоне А. Муталибов, вступая в новую организацию, пытался заручиться поддержкой Москвы. Однако после событий в Ходжалы А. Муталибов был смещен, и исполнительная власть в стране перешла к представителям Народного фронта.

В период нахождения у власти Абульфаза Эльчибея, лидера Национального фронта Азербайджана (НФА), внешняя политика страны была направлена на развитие отношений, в первую очередь, с Турцией, а также с ЕС и США. ^[6] Алма-Атинская декларация не была ратифицирована в период нахождения у власти НФА. ^[9] Скептическое отношение властей к России и СНГ привело к ухудшению российско-азербайджанских отношений. За полтора года А. Эльчибея были подписаны всего несколько договоров, касающихся таможенных и транспортных вопросов с Грузией и свободной торговли с Россией.

Постсоветское направление внешней политики Азербайджана изменилось с приходом к власти Гейдара Алиева, который начал проводить более сбалансированную внешнюю политику. ^[7] В первоначальный период в азербайджанском обществе все еще доминировал скептицизм в отношении СНГ, что потребовало от властей осторожного подхода к развитию отношений с Россией и СНГ. В сентябре 1993 г. в парламенте страны обсуждалось вступление Азербайджана в организацию, а 20 сентября по этому вопросу было принято положительное решение. ^[5] 24 сентября Г. Алиев подписал в Москве Устав СНГ от 22 января 1993 г. и Решение о вступлении Азербайджанской Республики в Содружество Независимых Государств. ^{[19; 29]} С тех пор Азербайджан является полноценным членом СНГ.

С подписанием Устава завершился процесс институционализации Содружества. Данный документ состоит преамбулы, 45 статей, объединенных в девять разделов, и оговорок Республики Молдова и Республики Беларусь. Согласно ст. 2 целями организации являются развитие сотрудничества между странами-членами, всестороннее и сбалансированное развитие участниц, обеспечение прав и свобод человека, сотрудничество государств-членов в обеспечении международного мира и безопасности, содействие в свободном общении, контактах и передвижении граждан и мирное разрешение споров и конфликтов между государствами Содружества. В ст. 3 перечислены принципы взаимодействия между государствами-членами, которые включают уважение территориальной целостности и суверенитета государств, права на самоопределение народов без вмешательства извне, неприменение силы или угрозы силой, разрешение споров мирными способами, верховенство международного права, невмешательство во внутренние дела государств, обеспечение прав и свобод человека, добросовестное выполнение принятых в рамках Содружества обязательств, учет интересов друг друга и Содружества в целом, развитие экономического и научно-технического сотрудничества, расширение интеграционных процессов и духовное единение народов. В ст.4 перечислены сферы совместной деятельности государств-членов:

- обеспечение прав и основных свобод человека;

- координация внешнеполитической деятельности;

- сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков, таможенной политики;

- сотрудничество в развитии систем транспорта, связи;

- охрана здоровья и окружающей среды;

- вопросы социальной и миграционной политики;

- борьба с организованной преступностью;

- сотрудничество в области оборонной политики и охраны внешних границ.

При этом, следует отметить, что в ст.1 отмечается, что «Содружество не является государством и не обладает наднациональными полномочиями.»

Участие Азербайджана в СНГ в первоначальный период было нацелено на решение первоочередной задачи – прекращения войны с Арменией и развития внешнеполитических связей республики. В ходе визита в Москву сентябре 1993 г. Г. Алиев подписал Договор о коллективной безопасности (ДКБ) в попытке разрешить армяно-азербайджанский конфликт в его рамках. Однако, в рамках СНГ, в частности, ДКБ не существовало механизмов прекращения войны. Наоборот, начиная с октября 1993 г., военные действия активизировались и прекратились лишь с подписанием 4-5 мая 1994 г. Бишкекского протокола ^[12] и 9-10 мая Соглашения о бессрочном прекращении огня ^[22] при активном участии российской стороны.

ДКБ был подписан на пять лет и уже в 1999 г. Азербайджан отказался от его пролонгации. В мае 2002 г. страны-члены ДКБ договорились о создании Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), а 7 октября того же года были подписаны Устав и Соглашение о правовом статусе Организации договора о коллективной безопасности. ^{[24; 28]} Причиной выхода Азербайджана из ДКБ и невступления в ОДКБ была неэффективность организации в решении нагорно-карабахского конфликта и позиция Азербайджана не участвовать в одной военно-политической организации вместе с Арменией. ^[8]

Азербайджан также развивал военно-политическое сотрудничество со странами СНГ в двустороннем формате. 3 июля 1997 г. был подписан Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной безопасности между Азербайджанской Республикой и Российской Федерацией. ^[14] В ст. 7 Договора указано, что «Каждая из Высоких Договаривающихся Сторон признает и уважает право другой Стороны самостоятельно определять и осуществлять комплекс мер, направленных на защиту своего суверенитета, территориальной целостности, неприкосновенности границ и обороноспособности.» Далее в ст. 8 данного Договора отмечается: «Высокие Договаривающиеся Стороны, самостоятельно решая вопросы обеспечения национальной безопасности и оборонного строительства, будут осуществлять в этих целях тесное сотрудничество и практическое взаимодействие».

Также Азербайджан заключил договоры о дружбе и сотрудничестве с Казахстаном, Беларусью, Кыргызстаном и Таджикистаном, которые укрепили партнерские отношения со странами-членами ОДКБ. ^[27]

24 мая 2005 г. был подписан Договор о стратегическом партнерстве и союзнических отношениях между Азербайджанской Республикой и Республикой Казахстан, состоящий из преамбулы и 26 статей. ^[3] Данным договором была заложена новая правовая база двусторонних отношений между Азербайджаном и Казахстаном. В ст. 2 Договора говорится об обязательствах договаривающихся сторон воздерживаться от применения или угрозы применения силы в межгосударственных отношениях и воздерживаться от присоединения к военным союзам или участия в любой группировке государств, а также в операциях против другой стороны. Другие статьи развивают основы сотрудничества стран в правовой, экономической, финансовой, энергетической, транспортной, информационной, гуманитарной, научно-исследовательской, экологической сферах.

2 мая 2007 г. в Баку был подписан Договор о дружбе и сотрудничестве между Азербайджанской Республикой и Республикой Беларусь. Договор состоит из преамбулы и 23 статей. В ст. 2 Договора отмечается: «Каждая Договаривающаяся Высокая Сторона будет воздерживаться от участия или поддержки любой деятельности или мер, направленных против суверенитета, независимости и территориальной целостности другой Высокой Договаривающейся Стороны, и не позволит использовать свою территорию в ущерб интересам безопасности другой Высокой Договаривающейся Стороны». ^[2]

Схожим образом Азербайджан строил свою внешнюю политику в экономической сфере. Азербайджан подписал в числе других стран Соглашение о создании зоны свободной торговли от 15 апреля 1994 г. ^[26] Из-за того, что данная ЗСТ не была создана вплоть до 2011 г., Азербайджан параллельно с процессом ее обсуждения договаривался со странами СНГ о двусторонних соглашениях о ЗСТ. Таким образом, к 2007 г. Азербайджан подписал эти соглашения со всеми странами СНГ, кроме Армении, с которой по причине конфликта из-за Нагорного Карабаха не развивались какие-либо отношения. ^[27] 18 октября 2011 г. Азербайджан не подписал в Санкт-Петербурге Договор о зоне свободной торговли СНГ по причине отсутствия в нем необходимости.

Другим важным направлением внешней политики Азербайджанской Республики на постсоветском пространстве является сотрудничество в транспортной и энергетической сферах. В рамках СНГ было подписано немало соглашений, касающихся сотрудничества стран-членов в данных сферах. ^{[18; 21; 23; 25 и др.]} С начала 2000-х гг. подход Азербайджана к данному направлению изменился и все коллективные документы принимались с оговорками о неприменении Азербайджаном данных соглашений в отношении Армении до решения Нагорно-Карабахского конфликта и о применении соглашений только в том случае, если это не противоречит государственным интересам и национальной безопасности Азербайджанской Республики. Таким образом, в тексте принимаемых международных соглашений азербайджанская сторона косвенно указывала на примат внутреннего законодательства над правовыми документами, подписываемыми в рамках СНГ. Например, в Решении о Концепции согласованной транспортной политики государств – участников СНГ на период до 2010 года от 15 сентября 2004 г. п.1 особого мнения Азербайджанской Республики гласит: «Азербайджанская Республика участвует в реализации Концепции согласованной транспортной политики государств – участников СНГ на период до 2010 года в соответствии с национальным законодательством и в рамках, не противоречащих интересам государства.» ^[20]

Параллельно с этим Азербайджан заключил следующие двусторонние соглашения в данной сфере со странами СНГ, регламентирующими сотрудничество стран в области автомобильного, железнодорожного, воздушного, морского и трубопроводного транспорта и развития отношений в сфере энергетики. ^[27] Основной целью данного направления сотрудничества являлось развитие энергетического комплекса страны и развитие экспортных маршрутов нефтегазовой продукции. Стратегической целью Азербайджана является превращение страны в малый региональный транспортный хаб между странами Каспийского бассейна и Европой. ^[17] Наиболее значимыми для внешнеэкономического развития Азербайджана представляются следующие соглашения:

- Соглашение между Правительством Азербайджанской Республикой и Правительством Республикой Казахстан об основных принципах взаимоотношений в области транспорта от 24 февраля 1993 года;

- Соглашение между Правительством Азербайджанской Республики и Правительством Республики Казахстан о сотрудничестве в области нефтегазовой промышленности от 16 сентября 1996 года;

- Меморандум между Азербайджанской Республикой и Республикой Казахстан о сотрудничестве в транспортировке нефти на международные рынки от 10 июня 1997 года;

- Договор между Азербайджанской Республикой и Республикой Казахстан по поддержке и содействию транспортировке нефти из Республики Казахстан через Каспийское море и территорию Азербайджанской Республики на международные рынки посредством системы Баку – Тбилиси – Джейхан от 16 июня 2006 года;

- Договор между Азербайджанской Республикой и Российской Федерацией о транзите азербайджанской нефти через территорию России от 18 января 1996 года;

Таким образом, можно отметить, что отношения Азербайджана с СНГ и ее государствами-членами можно разделить на три этапа. В течение первого, с конца 1991 г. до середины 1993 г. внешняя политика Азербайджана отличалась пассивностью в отношении постсоветского пространства. После прихода к власти Г. Алиева Азербайджан начал развивать многостороннее участие, присоединившись к СНГ и ДКБ. Однако, на фоне неэффективности данных форматов в решении Нагорно-Карабахского конфликта, с начала нового официальный Баку начал развивать свои отношения со странами СНГ на двусторонней основе, постепенно ограничивая свое активное участие в многосторонних институтах. Это является характерной чертой азербайджанской внешней политики, которая заключается во вступлении в те международные организации, которые не накладывают на страну какие-либо ограничения, а служат, в первую очередь, площадкой для обмена мнений и развития отношений. Приоритет двустороннего развития отношений с членами СНГ на многосторонним также указан в п. 4.1.4 Концепции национальной безопасности Азербайджанской Республики от 23 мая 2007 г. ^[4] Несмотря на то, что этот документ уже постепенно теряет свою актуальность в виду изменения внешнеполитических условий, следует отметить, что тенденция развития двусторонних отношений со странами СНГ до сих превалирует во внешнеполитическом планировании Азербайджана.

В экономической сфере первоначально Азербайджан подписал Соглашение о создании зоны свободной торговли от 15 апреля 1994 г., однако в последствии заключил подобные двусторонние соглашения со своими экономическими партнерами среди стран СНГ. Тем самым, при создании Зоны свободной торговли СНГ в 2011 г. Азербайджан за отсутствием необходимости, не присоединился к соглашению.

Схожим образом Азербайджан оформлял правовую основу своего военно-политического сотрудничества со странами бывшего СССР. Присоединившись в 1994 г. к ДКБ с целью решить Нагорно-Карабахский конфликт, Баку отказался подписывать Протокол о продлении Договора о коллективной безопасности в 1999 г. Вместо этого, он заключил двусторонние договоры о дружбе, партнерстве и безопасности со странами ОДКБ. Это позволило ему выстроить полноценные партнерские и союзнические отношения со странами организации, которые нивелируют роль ОДКБ на нынешнем этапе армяно-азербайджанского конфликта, связанным с вопросами делимитации и демаркации границы между двумя странами.

Одно из наиболее важных направлений внешней политики Азербайджана – сотрудничество со странами СНГ в транспортной и энергетической сферах также имеет развитую правовую базу, состоящую из двусторонних соглашений и договоров со всеми странами постсоветского пространства. Будучи экспортером нефти и природного газа, Азербайджан изначально ориентировался на диверсификацию маршрутов реализации азербайджанских и центрально-азиатских минеральных ресурсов и превращение в региональных транспортно-энергетический хаб.