The results of snap analysis of gender sensitivity of the Russian legislative acts (December 2018 – March 2021) in the context of feminization of migration

Popova Svetlana Mikhailovna ORCID: 0000-0002-1348-4492 PhD in Politics Leading Research Associate, Institute for Demographic Research of the Federal Center of Theoretical and Applied Sociology of the Russian Academy of Sciences Fotievoi Str., 6/1, Moscow, 119333, Russia sv-2002-1@yandex.ru Other publications by this author

Введение

Согласно данным организации «ООН-Женщины» (UN Women - структура Организации Объединённых Наций по вопросам гендерного равенства и расширения прав и возможностей женщин, United Nations Entity for Gender Equality and the Empowerment of Women), в настоящее время женщины составляют примерно половину из 244 миллионов международных мигрантов ^[1].

Начиная с конца ХХ в., исследователи постоянно подчеркивают, что феминизация миграционных потоков является характерной чертой новейшего этапа развития международной трудовой миграции ^[2-8].Феномен женской миграции и связанные с ним особенности и проблемы являются предметом внимания как специалистов в области самых различных научных дисциплин, так и практиков на всех уровнях – от международного до локального.

Женщины-мигрантки оказываются перед лицом специфических сложностей и в процессе миграции, и в стране пребывания. Например, Е.В. Тюруканова отмечает, что на рынках труда индустриально развитых стран складывается двойная – национальная и гендерная - сегрегации работников ^[9]. Поэтому в трудовой сфере женщины-мигранты сталкиваются с ситуацией двойного неравенства: во-первых, трудящиеся мигранты в целом не обладают равным в сравнении с гражданами страны-реципиента уровнем возможностей и защиты; во-вторых, женщины-мигрантки имеют меньше возможностей, чем мужчины-мигранты. Следовательно, вопросы гендерного равноправия и равенства возможностей особенно чувствительны для женщин-мигранток.

В 2016-2018 годах в ответ на вызовы мирового миграционного кризиса государства – члены ООН приняли три документа, нацеленные на упорядочение глобальных миграционных потоков и обеспечение защиты прав беженцев и мигрантов. Эти акты содержат положения, которые требуют от государств и структур, занятых вопросами регулирования миграции, уделять внимание особым потребностям женщин и девочек-мигрантов и учитывать эти аспекты при разработке и реализации соответствующих политик и конкретных мер. Речь идет о следующих документах:

Нью-Йоркская декларация о беженцах и мигрантах (19 сентября 2016 г., Резолюция A/RES/71/1 ГА ООН) ^[10] (далее именуется – Нью-Йоркская декларация-2016);

Глобальный договор о беженцах (12 августа 2018 г., Доклад Верховного комиссара ООН по делам беженцев. A/73/12 (Part II)) ^[11] (далее именуется – Договор о беженцах – 2018);

Глобальный договор о безопасной, упорядоченной и легальной миграции (Итоговый документ Межправительственной конференции для принятия глобального договора о безопасной, упорядоченной и легальной миграции, Марракеш, Марокко, 10 и 11 декабря 2018 г., проект утвержден Резолюцией A/CONF.231/3 ГА ООН от 30 июля 2018 г.) ^[12] (далее именуется - Договор о миграции-2018).

Все перечисленные документы относятся к актам так называемого «мягкого права» (soft law), то есть они не имеют обязательной юридической силы, не накладывают на государства правовых или финансовых обязательств. Однако страны, присоединившиеся к указанным договорам и декларации, тем самым свидетельствуют о своей готовности учитывать идеи и положения этих документов при разработке собственной суверенной политики в сфере регулирования миграционных процессов, включая разнообразные аспекты, связанные с феноменом женской миграции.

Как известно, Российская Федерация стала одним из активных участников разработки Договора о беженцах - 2018 и Договора о мигрантах - 2018. В официальном Заявлении Российской Федерации к Глобальному договору о безопасной, упорядоченной и легальной миграции подчеркивается, что «в рамках международного сотрудничества и на внутригосударственном уровне предстоит выработать конкретные механизмы реализации положений Глобального договора с учетом национальных интересов его участников» ^[13]. Было отмечено, что Россия одной из первых приступила к имплементации положений Договора о миграции в своих документах. Так, принятая в октябре 2018 года обновленная Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации ^[14] содержит ряд положений, реализующих принципы и цели Глобального договора. В частности, Концепцией предусмотрено следующее:

- «Россия должна сохранять открытость для иностранных граждан, которые рассматривают ее в качестве страны с благоприятными условиями для удовлетворения своих экономических, социальных и культурных потребностей;

- правила въезда в Россию, получения права на пребывание (проживание) и трудовой деятельности в Российской Федерации, в том числе в целях осуществления трудовой деятельности должны быть простыми, понятными и прозрачными;

- мигранты, независимо от миграционного статуса, уровня доходов и иных обстоятельств должны иметь равные возможности для получения государственных услуг в сфере миграции, в том числе информационные;

- административные процедуры необходимо оптимизировать, в том числе за счет широкого использования современных цифровых технологий, чтобы устранить условия для коррупции, снизить вероятность технических ошибок, сократить временные, организационные и финансовые издержки всех участников процесса» ^[14].

Таким образом, факты свидетельствуют, что процесс имплементации принципов и подходов, изложенных в международных актах «мягкого права» в систему национального законодательства активно развивается. Однако для обеспечения гарантий наступления запланированных перемен, как и для успеха в реализации любого проекта, необходимы соответствующие системы мониторинга и контроля всей «цепочки результатов» (results chain), начало которой положили принятые документы.

Как известно, степень соответствия декларируемой (в том числе в актах права) и фактической реальности характеризует меру эффективности (либо фиктивности) соответствующих стратегий, политик, конституций и конкретных правовых документов [15 с. 33-34; 16]. Таким образом, исключительно важны исследования, которые позволяют государствам и международному сообществу понять, являются ли программы мер, которые они реализуют, и документы, которыми они руководствуются, эффективными, либо фиктивными (декларативными, не ведущими к реальными желаемым изменениям).

Безусловно, наиболее достоверный показатель – это ответ на вопрос: ощущают ли те, кто является конечным адресатом предпринимаемых государствами усилий, что реализация договоров и декларации ведет к реальным позитивным переменам? Применительно к аспекту феминизации миграции, речь идет о том, могут ли женщины-мигранты, находясь в стране пребывания, на собственном опыте свидетельствовать о возрастании внимания к их особым потребностям, наличии равенства возможностей и отсутствии дискриминации? Такого рода исследования активно проводятся отечественными социологами ^{[3; 17- 21]}.

Что касается настоящей статьи, то предметом ее внимания является начальное звено «цепочки результатов» – система отечественного законодательства, правовые условия, в которых реализуются задачи, поставленные в международных документах. На текущей стадии исследования имеется больше вопросов, чем ответов. Но, как известно, правильно сформулированные вопросы важны, поскольку задают направление для дальнейшего развития предметной области.

В частности, представляется важным оценить, является ли текущее состояние правовой системы Российской Федерации благоприятным (достаточным) для достижения целей и решения задач, поставленных в международных договорах и декларациях, в части, касающейся женской миграции.

1. Методологические подходы

Как отмечают исследователи, Российская Федерация, как и другие крупнейшие страны-реципиенты, заинтересована в росте именно семейной и женской миграции, поскольку такая категория мигрантов менее подвержена маргинализации и более способна к интеграции в принимающее сообщество. Однако одновременно феминизация миграции предъявляет особые требования к миграционным, социальным, иным институтам принимающего государства, при этом далеко «не все проблемы, возникающие у мигрантов – женщин, могут быть решены мерами миграционной политики» ^{[22, с. 106]}.

Из этого вывода следует вопрос: поскольку речь идет о множестве институтов, регулируемых правом, то каковая степень чувствительности действующего законодательства к проблемам женщин-мигранток? Иными словами, «видят» ли действующие нормативные правовые акты именно женщину-мигрантку как особый правовой феномен? Если да, то возникает ещё один вопрос: какие специфические характеристики и потребности женщин вообще и женщин-мигранток в частности адресно отражены в российском праве?

Такого рода подходы – часть активно развивающейся в нашей стране мультидисциплинарной проблематики, связанной с гендерной экспертизой государственной политики и законодательства, или, другими словами, с оценкой уровня так называемой гендерной чувствительности права и институтов ^[23-24]. Широко распространенный термин «гендерная чувствительность» (gender sensitivity) означает, что различные стратегии, политики, конкретные меры учитывают различия контекстов, в которых существуют мужчины и женщины, их особые потребности, а реализация таких мер нацелена на снижение гендерного неравенства. Однако, как представляется, сам по себе уровень гендерной чувствительности тех или иных правовых норм и программ не является гарантией успеха в достижении поставленных целей. На текущий момент нет основанного на доказательствах заключения, какой из вариантов стратегии совершенствования правового регулирования является более эффективным с точки зрения ответа на вызовы феминизации миграции: (а) обеспечивать гарантии равенства прав, свобод и возможностей для женщин в рамках гендерно-нейтрального подхода, делая акцент на развитии механизмов обеспечения равных возможностей, либо (б) развивать гендерную чувствительность собственно самого права.

Необходимо предварительно отметить, что российская правовая система исходит из принципа гендерного равноправия и, как показывает проведенный пилотный контент-анализ, ее акты по большей части носят гендерно нейтральный характер. Отечественное законодательство развивает традиции советского права, которое уже в 1917 году предоставило женщинам всю полноту гражданских прав и свобод, а в 1918 году конституционно закрепило юридическое равенство мужчин и женщин. Как справедливо отмечает Ю.А. Акимова, необходимо учитывать, что отечественная юриспруденция отождествляет гендер с биологическим полом и практически не рассматривает многообразную гендерную проблематику вне контекста «женского» вопроса ^{[25, с. 23]}.

Исходные основания для российской правовой концепции гендерного равноправия (и всех соответствующих политик) дает Конституция Российской Федерации. Помимо равенства всех перед законом и судом (п. 1 ст. 19), равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (п.2 ст. 19), Конституция Российской Федерации утверждает гендерное равенство прав и возможностей: «Мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации» (п. 3 ст. 19).

2. Результаты и обсуждение

В проведенном пилотном исследовании была поставлена задача сравить: схожим ли образом видят специфические проблемы женщины-мигранта международные акты и отечественное законодательство, иными словами, каким представляет себе «образ женщины» как объект правовой поддержки международное и российское право.

На первом этапе был поставлен вопрос, выделяют ли основополагающие документы Российской Федерации, регулирующие вопросы миграции, женщину как субъект, требующий особого внимания, и гендерные сюжеты, был проведен анализ встречаемости терминов, имеющих отношение к женщине, супружеству, детям.

Для рассмотрения были взяты следующие акты:

- Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (ред. от 24.02.2021) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»;

- Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ (ред. от 13.07.2020) «О гражданстве Российской Федерации»;

- Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы (31 октября 2018 г.) (далее – Концепция ГМП).

Статистика использования терминов приведена в таблице 1.

Таблица 1. Использование гендерно чувствительных терминов в некоторых актах, регулирующих вопросы миграции и положения иностранных граждан в Российской Федерации

Примечания:

* Упоминается в ст. 15.1 в следующем контексте: «От подтверждения владения русским языком, знания истории России и основ законодательства РФ при подаче заявления о выдаче разрешения на временное проживание или вида на жительство освобождаются… иностранные граждане-женщины, достигшие возраста 60 лет».

**Упоминается в контексте - «…на семейном уровне».

Представляется, что проанализированные акты носят, гендерно-нейтральный характер. Женщина упоминается единожды - как субъект, который по достижению возраста 60 лет освобождается от подтверждения владения русским языком, знания истории России и основ законодательства Российской Федерации. Такой подход вызывает двойственное отношение, поскольку невозможно однозначно сказать, идет ли речь о гендерной и возрастной чувствительности нормы, либо – о проявлении эйджизма. В современном мире подобная «скидка» на возраст может означать, что закон видит женщину 60+ как субъекта, который либо испытывает существенные, неразрешимые сложности с подтверждением владения русским языком, знания истории России и основ законодательства Российской Федерации, либо не нуждается в такого рода компетенциях, поскольку, как предполагается, имеют ограниченный уровень самостоятельности в контактах с институтами принимающего общества, а, следовательно, низкий интегративный потенциал.

Интересно отметить, что схожий, гендерно нейтральный подход наблюдается и в нормах о трудовой миграции в актах Евразийского экономического союза, которые также основаны на принципах гендерного равенства. За исключением ситуаций, связанных с выполнением женщинами функций материнства (применительно к вопросам социального обеспечения и социального страхования, «в связи с материнством»), право ЕАЭС не выделяет непосредственно женщин-мигранток в качестве субъекта, требующего особого внимания и предоставлены особые права.

В частности, в основополагающем акте права ЕАЭС - Договоре о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года - трудовые мигранты, как мужчины, так и женщины, равным образом именуются «трудящийся государства-члена». В свою очередь данная категория раскрывается через понятие «лицо», которое обладает специфическими характеристиками, а именно: «является гражданином государства-члена, законно находящимся и на законном основании осуществляющим трудовую деятельность на территории государства трудоустройства, гражданином которого оно не является и в котором постоянно не проживает» (п. 5 ст. 96 Договора о Евразийском экономическом союзе ^[26]).

Мужчины-мигранты и женщины-мигрантки равным образом могут получить статус «члена семьи». Категория «член семьи» также раскрывается через понятие «лицо», определяющей характеристикой которого является нахождение в браке с трудящимся государства-члена. Членами семьи именуются также находящиеся на иждивении трудящегося государств-члена «дети и другие лица, которые признаются членами семьи в соответствии с законодательством государства трудоустройства» ^[26].

2.1. «Образ женщины» в международных актах по вопросам миграции

Наблюдения показывают, что в отличие от российского права, акты международного сообщества развивают тенденцию усиления гендерной чувствительности, предельной детализации и адресности мер.

На основе контент анализа уже упоминаемых трех международных актов (Нью –Йоркская декларация - 2016, Договор о беженцах - 2018, Договор о миграции - 2018) были выделены характеристики, кластеры проблем, которые, по мнению разработчиков, характеризуют проблемы женщин-мигранток (как подмножество женских проблем в целом).

Интегральная картина выглядит следующим образом:

- женщины и девочки – особо уязвимая категория мигрантов, которые подвергаются многочисленным рискам. В числе этих рисков: потенциальная угроза стать жертвами дискриминации и эксплуатации, а также сексуальных, физических или психологических надругательств и насилия, торговли людьми и современных форм рабства (см. п. 29 Нью-Йоркской декларации - 2016);

- женщины-мигрантки имеют особые потребности – в силу уязвимости и особых рисков; среди этих потребностей - доступ к услугам по охране сексуального и репродуктивного здоровья (см. п. 31 Нью-Йоркской декларации - 2016);

- женщины-мигрантки имеют не только медико-санитарные потребности, но также потребности в образовании (в том числе – в высшем образовании), профессиональной подготовке, самореализации, инициативности, финансовой грамотности и финансовой независимости. Государства должны учитывать эти потребности при разработке своих политик (см. п. 82, п. 83 Нью-Йоркской декларации - 2016; п. 15 подпункт «g»; п. 36 подпункты «h» и «i» Договора о миграции - 2018);

- потребности и возможности женщин и девочек-мигранток отличаются от потребностей и возможностей мужчин и мальчиков-мигрантов, а потому они нуждаются в том, чтобы принимающие государства учитывали гендерные аспекты, поощряли гендерное равенство и расширение прав и возможностей всех женщин и девочек, гарантировали полное уважение и защита прав человека женщин и девочек (п. 31, п. 60 Нью-Йоркской декларации - 2016, п. 15 подпункт «g» Договора о миграции - 2018);

- важное право женщин-мигранток, которое должно быть обеспечено, - право передавать своё гражданство своим детям (см. п. 20 подпункт «е» Договора о миграции - 2018);

- несмотря на уязвимость женщин-мигранток, необходимо преодолевать отношение к ним как жертвам, поощряя их независимость, созидательную активность и инициативность, свободу ассоциации, свободное и равноправное участие в жизни общества и в экономической деятельности (п. 15 подпункт «g», п 32 подпункт «е» Договора о миграции - 2018);

- женщины имеют потребность в полноценном, равноправном и значимом участии в разработке местных решений и создании местных возможностей (см. п. 31 Нью-Йоркской декларации - 2016);

- женщины вносят значительный вклад и играют руководящую роль в общинах беженцев и мигрантов (см. п. 31 Нью-Йоркской декларации - 2016);

- нужно учитывать вклад трудящихся женщин-мигранток в экономику и общественное развитие (п. 22 подпункт «k» Договора о миграции - 2018);

- политика государств должна учитывать особые потребности и факторы уязвимости женщин и девочек-мигранток, гарантировать защиту прав и свобод женщин в контексте прав и свобод человека и гражданина, защиту трудовых прав женщин-мигрантов, предотвращение всех форм эксплуатации и посягательств, включая сексуальное и гендерное насилие (см., например, п. 23 Договора о миграции - 2018).

2.2. «Образ женщины» в актах российского права (декабрь 2018 - март 2021)

Для целей пилотного анализа российских нормативных правовых документов была использована база данных правовых актов КонсультантПлюс (Профиль: Универсальный), содержит более 2 млн. документов.

Структура запроса к Базе данных правовых актов Российской Федерации выглядела следующим образом:

Дата принятия документа:

после 10.12.2018 г. (рассматриваются акты, принятые после присоединения Российской Федерации

к Договору о миграции - 2018)

Принявший орган:

Президент Российской Федерации

Правительство Российской Федерации

Ключевые слова:

Женщ*

Женск*

В соответствии с указанными параметрами в выборку для анализа попали 106 нормативных правовых актов федерального уровня, принятые в период с 11 декабря 2018 г. по 20 марта 2021 г.

Контент-анализ позволил выделить контекст, в котором упоминаются женщины как правовой субъект, обладающий специфическими потребностями и характеристиками. Перечень предметных областей (по мере убывания частоты упоминаний) выглядит следующим образом:

Таблица 2. Перечень предметных областей федерального законодательства, в которых чаще всего встречаются гендерно чувствительные нормы (результаты экспресс-анализа выборки актов за декабрь 2018 г. – март 2020 г.)

Таким образом, экспресс-анализ показывает, что на текущий момент попавшие в выборку нормативные правовые акты федерального уровня «рисуют» образ женщины, главным образом, как субъекта, имеющего специфические биологические особенности, которые определяют их медико-санитарные потребности, а также необходимость в адресной социальной поддержке в связи с рождением детей и уходом за ними.

Как отмечается в Национальной стратегии действий в интересах женщин на 2017 - 2022 годы (далее – Стратегия) ^[48], которая не попала в выборку в силу того, что была принята до декабря 2018 года, подобное состояние дел связано со сложившимися в обществе представлениями о социальной роли женщины. В частности, Стратегия констатирует, что достижению гендерного равноправия препятствуют представления, согласно которым «наиболее значимыми социальными ролями женщины признаются роли домохозяйки и матери, а профессиональные и карьерные достижения остаются второстепенными». Стратегия, как и анализируемые выше и иные международные акты (например, Декларация «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года», принятая резолюцией Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций от 25 сентября 2015 г. № 70/1), декларирует, что женщины нуждаются в самореализации, развитии индивидуальности, свободном выборе профессии и образа жизни ^{[47, раздел II]}.

Согласно этим установкам в плане мероприятий по реализации Стратегии в 2019 - 2022 годах ^[48] предусмотрены не только мероприятия по созданию условий для сохранения здоровья женщин всех возрастов (медицинские осмотры, диспансеризация, онкологические скрининги, генетическая диагностика и пр.) и профилактике социального неблагополучия женщин и насилия в отношении женщин, но также по расширению участия женщин в общественно-политической жизни, улучшению их экономического положения и обеспечению роста благосостояния. В частности, реализуются мероприятия по вовлечению женщин в сектор креативных и высокотехнологических индустрий; в изучение математических и естественных наук; в развитие необходимых в отраслях промышленности профессиональных навыков и компетенций ^[48].

Однако, несмотря на то, что указанную Стратегию и документы, принятые для ее претворения в жизнь, можно считать своего рода импульсом для изменения правовых и социальных институтов в соответствии с современными представлениями о социальной роли и значении женщин, ее трансформирующий потенциал является ограниченным.

Выводы

Проведенный экспресс-анализ, нацеленный на оценку гендерной чувствительности российского законодательства в контексте феминизации миграции показал следующее:

1. Российское законодательство носит гендерно нейтральный характер и исходит из конституционных положений о гендерном равноправии, которое должно быть реализовано путем создания на практике реальных равных возможностей для мужчин и женщин в обеспечении их прав и свобод;

2. На текущий момент анализируемые международные акты в области защиты прав беженцев и мигрантов и регулирования глобальной миграции, к которым присоединилась Российская Федерация, рассматривают гендерные особенности и потребности женщин-мигранток более широко, чем национальное законодательство;

3. Гендерная чувствительность федеральных актов в целом невысока, попавшие в выборку документы отражают, главным образом, специфические биологические особенности женщин, которые определяют медико-санитарные потребности женщин, а также необходимость в адресной социальной поддержке в связи с рождением детей и уходом за ними;

4. Импульсом для ускорения темпов имплементации в систему российского права современных представлений о социальной роли женщины и создания режима благоприятствования для обеспечения гарантий гендерного равноправия и особых потребностей женщин в целом и женщин-мигранток в частности является комплекс документов, связанных с реализацией Национальной стратегии действий в интересах женщин на 2017 - 2022 годы. Однако общий потенциал Стратегии как инструмента трансформации правовых и социальных институтов представляется на текущий момент недостаточно высоким (данный вопрос требует более углубленного анализа).