On the conflict of law in legislative provisions pertaining to the admission of citizens to operating the vehicles

Zeinalov Fazil Nazim ogly PhD in Law Docent, the department of Organization of the Work of the General Administration for Traffic Safety, Oryol Law Institute under the Ministry of Internal Affairs of Russia 302027, Russia, Orlovskaya oblast', g. Orel, ul. Ignatova, 2, of. kafedra OD GIBDD fazil-z@yandex.ru Other publications by this author

Mikhaleva Irina Sergeevna Educator, the department of Organization of Activity of  State Road Traffic Safety Inspectorate, V. V. Lukyanov Oryol Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation 302027, Russia, Orlovskaya oblast', g. Orel, ul. Ignatova, 2 mis_1983@mail.ru

В настоящее время решение вопросов безопасности дорожного движения является одной из важных социально-экономических и демографических задач Российской Федерации.

Необходимость обеспечения безопасности на дорогах подтверждается неутешительными фактами смертности в дорожно-транспортных происшествиях. Об этом свидетельствует опубликованная Всемирной организации здравоохранения информация, в соответствии с которой, ежегодно в результате аварий погибает около 1,35 миллиона людей ^[1].

По статистически данным Российской Федерации за 2020 год, в дорожно-транспортных происшествиях погибло 16512 человек, было ранено – 183040 человек ^[2]. Это колоссальные цифры, ведь главной ценностью для любого государства остается человек, цель и смысл существования страны — благополучие граждан в ней, о чем заявил президент Российской Федерации В.В. Путин 01 марта 2018 года в своем ежегодном послании к Федеральному собранию.

Стоит отметить, что обеспечение безопасности дорожного движения на дорогах Российской Федерации, в настоящее время, все еще далеко от совершенства, несмотря на предпринимаемые меры со стороны государства.

При анализе статистических данных по дорожно-транспортным происшествиям прослеживается положительная динамика их снижения, так в 2016 году в Российской Федерации произошло 173694, а в 2020 году уже 145073 дорожно-транспортных происшествия, однако, полагаем, не стоит ослаблять контроль и проведение мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения. Считаем, что уменьшение количества дорожно-транспортных происшествий можно скорее объяснить пандемией новой коронавирусной инфекции, в связи с возникновением которой в Российской Федерации были введены карантинные меры, повлиявшие на количество автотранспорта и иных участников дорожного движения на дорогах.

Сфера интересов научных статей посвященных исследованию проблем обеспечения безопасности дорожного движения в контексте приема экзаменов касается в основном изменений нормативных правовых актов, регулирующих прием экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачу водительских удостоверений, в работах ими описываются предлагаемые изменения, замечания и дополнения к ним, а также их влияние на порядок приема экзаменов в экзаменационных подразделениях Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации. ^[3]

Другими авторами данный анализ проводится сквозь призму деятельности организаций, осуществляющих прием экзаменов и выдачу водительских удостоверений в странах Евросоюза, США и Японии. Исследования касаются методов профессионального обучения и методик приема экзаменов на получение права на управление у водителей двухколесных механических транспортных средств ^[4].

О необходимости учета положительного зарубежного опыта в контексте оптимизации реализуемой государственной политики в сфере безопасности дорожного движения в своей работе указывают также Радченко К.Д., Сычева Е.А., обращая внимание на то, что следует также проводить самостоятельные исследования, направленные на совершенствование подготовки кадров по профессии «Водитель» и проведения контрольных испытаний на получение специального права управления автомототранспортом ^[5].

Анализ правового регулирования общественных отношений в описываемой сфере государственного управления, а также имеющихся научных исследований посвященных приему экзаменов на право управления транспортными средствами свидетельствует о том, что правовые коллизии в положениях законодательства об организации допуска граждан к управлению транспортными средствами в Российской Федерации не исследовалась и представляют интерес для совершенствования правовых основ оказания описываемой государственной услуги. Что касается зарубежного опыта приема экзаменов, то, считаем, что он вряд ли применим для современной Российской правоохранительной системы, включающей в себя подразделения Госавтоинспекции осуществляющие прием экзаменов на право управления транспортными средствами. Его принятие должно будет повлечь слом устоявшейся и действенной системы Российской Федерации по допуску лиц к управлению транспортными средствами.

В настоящее время Стратегия безопасности дорожного движения в Российской Федерации на 2018-2024 годы, являясь межотраслевым документом стратегического планирования и основой для формирования и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности дорожного движения осуществляет исполнение направления по совершенствованию организационно-правовых механизмов допуска транспортных средств и их водителей к участию в дорожном движении.

Безопасность дорожного движения, является одним из приоритетных направлений в развитии государства и обеспечении его безопасности, именно этим и обусловлен процесс постоянного изменения и разработки новых положений, регламентирующих порядок обеспечения безопасности дорожного движения в Российской Федерации. Так еще в 2018 году был подготовлены изменения в порядок проведения экзаменов на право управления транспортными средствами.

Изменения в порядок проведения экзаменов на право управления транспортными средствами вызвало много споров и дискуссий со стороны образовательных и общественных организаций, Госавтоинспекции и эксперты в сфере транспорта. Предложения и замечания были учтены в законопроекте и осенью 2019 года документ был направлен в Правительство Российской Федерации, где его доработали и утвердили. С 1 апреля текущего года новые правила проведения экзаменов на право управления транспортными средствами вступили в законную силу, разработан и утвержден Административный регламент по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений.

Детальный анализ изменений в пункт 15 Правил проведения экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений, свидетельствует о том, что законодатель добавив в обозначенный пункт абзац следующего содержания: «При проведении практического экзамена, указанного в пункте 14 настоящих Правил, экзаменатор находится на сиденье, с которого осуществляется доступ к дублирующим органам управления транспортным средством», фактически обязал экзаменатора в отсутствие должного закрепления его статуса исполнять обязанности «обучающего вождению» (водителю), а процедуру сдачи экзамена к учебной езде. Но экзаменатор не может подменять мастера производственного обучения вождению транспортных средств ввиду своей квалификации.

Это положение закреплено в приказе МВД России от 31 марта 2017 г. № 179 «О квалификационных требованиях к уполномоченным должностным лицам подразделений Госавтоинспекции, на которых в соответствии с должностным регламентом (должностной инструкцией) возложены служебные обязанности по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами» ^[6] и положения приказа Министерства труда и социальной защиты РФ от 28 сентября 2018 г. № 603н «Об утверждении профессионального стандарта «Мастер производственного обучения вождению транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий»», где необходимые умения и знания обучающего вождению входят педагогические обязанности и обязанности по охране труда. Более того, при обращении к действующему законодательству, в котором закреплено понятие «учебная езда», проведение экзамена на право управления транспортным средством в условиях дорожного движения учебной ездой не является, так как в соответствии с приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 26 декабря 2013 г. № 1408 «Об утверждении примерных программ профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий» ^[7] согласованным с Министерством внутренних дел Российской Федерации, по окончании подготовки в образовательной организации, сдается квалификационный экзамен, после успешной его сдачи, выпускник автошколы получает свидетельство о профессии «Водителя», тем самым обучение считается завершенным.

В соответствии с общими положениями Правил дорожного движения Российской Федерации ^[8] обучающий вождению приравнивается к водителю, а пунктом 21.2 Правил закреплено, что учебная езда на дорогах допускается только с обучающим вождению.

На основании пункта 21.3 Правил, обучающий вождению во время учебной езды на дорогах, должен находиться на сиденье, с которого осуществляется доступ к дублирующим органам управления этим транспортным средством.

На сегодняшний день, с вступившими в законную силу с 1 апреля 2021 года изменениями, в Правила проведения экзаменов на право управления транспортными средствами, пунктом 15 установлено, что экзаменатор, при приеме практического экзамена находиться на сиденье, с которого осуществляется доступ к дублирующим органам управления транспортным средством.

Таким образом, в соответствии с Правилами дорожного движения и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, экзаменатор может рассматриваться как лицо, которое обучает вождению ввиду того, что кандидат в водители пока не сдал экзамен не имеет права на управление транспортным средством.

Здесь стоит обратить внимание на то, что кандидат в водители после окончания обучения по основной программе проф. обучения водителей транспортных средств сдает квалификационный экзамен и получает свидетельство о том, что он получил профессию водителя, однако этот документ не дает ему права на управление транспортным средством.

Подробнее о статусе экзаменатора и кандидата в водители мы останавливались в своей предыдущей статье ^[9], краткий смысл выводов которой заключается в том, что российское законодательство не определяет кем будет являться лицо сдающее практический экзамен в условиях дорожного движения, на каком основании и кем он был допущен к управлению экзаменационным транспортным средством.

Как известно, понятие водитель в ПДД РФ не содержит прямого указания на обязательное наличие права управления, им может признаваться и лицо без права управления, которое несёт ответственность за это. Интересным представляется вопрос, будет ли нести ответственность экзаменатор за допуск этого лица к управлению автомобиля без права управления. В диспозиции части 3 статьи 12.7 КоАП РФ ^[10] существует оговорка о том, что передача управления лицу для образования состава противоправного деяния должна осуществляться с заведомым знанием того, что лицо, которому передают управление автомобилем не имеет права на его управление. В описанном нами выше случае экзаменатор, не являющийся обучающим вождению, заведомо знающий, что лицо сдающее экзамен такого права не имеет, допускает его к управлению транспортным средством, доказывать заведомость не нужно.

Возникает также ряд других существенных проблем как при учебной езде, так и при приеме экзаменов в условиях дорожного движения, к примеру, с 1 января 2020 года в Правилах дорожного движения РФ в разделе 16 был снят запрет на учебную езду на автомагистрали, однако в положения части 2 статьи 12.11 КоАП РФ, предусматривающей за учебную езду по автомагистрали административный штраф в размере одной тысячи рублей изменения внесены не были.

Полагаем, находящееся в потоке экзаменационное транспортное средство с экзаменатором и кандидатом в водители, чей статус должным образом не закреплен законодательно является правовой коллизией и отрицательно влияет на безопасность дорожного движения.

Представляют интерес также проблемы определения виновного при фиксации административных правонарушений посредством средств фото-видеофиксации совершенных на экзаменационном транспортном средстве в процессе экзамена.

Нет ясности с тем, кто будет нести ответственность, к примеру, за выявленное в автоматическом режиме невыполнение кандидатом в водители остановки на запрещающий сигнал светофора или требований дорожной разметки 1.12 «Стоп-линия» на перекрестке. Лишенным объективности можно признать утверждение о том, что ответственность за нарушение должен нести экзаменатор, имеющий доступ к органам управления. Отметим, что на водительском месте находится лицо, фактически получившее профессию водитель и от управления автомобилем самостоятельно его отделяет только прохождение установленной государством процедуры допуска к управлению транспортным средством.

Предполагается, что за некачественную подготовку кандидата в водители повлекшую совершение административного правонарушения все же должна нести ответственность выпустившая его автошкола.

До сих пор открыт вопрос о прохождении мед. освидетельствования на выявление признаков опьянения кандидатов в водители, прибывающих для сдачи экзамена в экзаменационные подразделения ГИБДД и допускающиеся к управлению экзаменационными автомобилями ^[11]. Пункт 175 действующего регламента по проведению экзаменов и выдаче водительских удостоверений в перечне элементов, которые перед экзаменом проверяет экзаменатор не содержит пункта о проверке самочувствия или опьянения кандидата в водители.

На основании изложенного, полагаем, в целях внесения ясности в правовое поле, призванное регламентировать учебную езду и принятие экзамена по управлению автотранспортом в условиях реальной дорожной обстановки, требуется следующая корректировка в нормативную правовую базу:

- в первый раздел ПДД РФ ввести термин: «кандидат в водители - лицо завершившее профессиональное обучение по программе подготовки водителей транспортных средств, получившее свидетельство о профессии водитель и претендующее на приобретение специального права управления транспортным средством»;

- в Метод. рекомендации по обороту бланков свидетельств о профессии водителя ^[12], в установленной форме свидетельства, на обороте, дополнить фразу «не дает права на управление транспортным средством», текстом «за исключением практического экзамена с участием экзаменатора»;

- диспозицию части 3 статьи 12.7 КоАП РФ (в скобках) дополнить словами «а равно практического экзамена на получение водительского удостоверения»;

- из диспозиции части 2 статьи 12.11 КоАП РФ исключить слова «а равно учебная езда по автомагистрали».

Опираясь на положения п.3 статьи 13 Федерального закона РФ от 07 февраля 2011 № 3-ФЗ «О полиции» ^[13], в соответствии с которым МВД России имеет право посредством ведомственного нормативного документа может конкретизировать порядок реализации прав полиции, если он не является предметом регулирования федеральных законов и подзаконных актов, предлагаем в текст общих положений Административного регламента ввести:

1) понятие экзамена, изложить его в следующей трактовке: «экзамен - проверка экзаменатором теоретических знаний положений действующего законодательства, умений и практических навыков управления транспортом в реальных условиях движения у лица, завершившего профессиональное обучения водителей транспортных средств и получившего свидетельство о профессии водителя»;

2) закрепить статус экзаменатора, определив его как «…должностное лицо проводящее проверку теоретических знаний положений действующего законодательства, умений и навыков практического управления транспортом в реальных условиях движения у лица, прошедшего профессиональное обучение по программе подготовки водителей транспортных средств и получившего свидетельство о профессии водителя. Экзаменатор не является обучающим вождению и не несет ответственности за некачественную подготовку кандидата в водители повлекшую совершение административного правонарушения в процессе экзамена»;

3) в пункт 175 Административного регламента в перечне элементов, которые перед экзаменом проверяет экзаменатор включить пункт о проверке самочувствия и прохождении освидетельствования кандидата в водители.

Необходимо предусмотреть дополнительное профессиональное обучение сотрудников ГИБДД, принимающих практические экзамены и находящихся за дублирующими органами управления экзаменационного транспортного средства приемам и умениям определения небезопасной ситуации и предотвращения ДТП при приеме практического экзамена.

Очевидно это еще не все коррективы, которые могут потребоваться для внесения в действующее законодательство регламентирующего порядок получения гражданами допуска к управлению транспортными средствами и внесения ясность в обозначенную сферу общественных отношений, так как с момента перехода подразделений экзаменационной работы ГИБДД на новый порядок проведения экзаменов прошло не так много времени и алгоритм реализации данной государственной услуги только начинает нарабатываться.