Public discussion of draft laws of the subjects of the Russian Federation

Актуальность темы

Сущность подлинной демократии проявляется в уверенном и эффективном взаимодействии ее форм – представительной и непосредственной, которое, в свою очередь, является базой для диалога между государством и обществом. В этой комплексной и многогранной и, в целом, исторической для Российской Федерации проблеме демократизации российского общества и государства можно выявить множество аспектов, начиная от эффективности функционирования системы органов публичной власти, заканчивая модернизацией политически патерналистского сознания российского общества. Однако, в этой статье, мы сосредоточимся на вопросе общественных обсуждений законопроектов в регионах России, который можно считать индикатором «демократичности» России в целом, так как с одной стороны, развитие и эффективность общественных обсуждений – это характеристика качества осуществляемого законодательными представительными органами законодательного процесса, готовности государства к диалогу с обществом а, с другой стороны, свидетельствует о способности общества участвовать в принятии государственно-важных решений.

Актуальность предложенной темы не вызывает сомнений. Последнее десятилетие характеризуется развитием российского регионального законодательства об общественных обсуждениях. К настоящему моменту субъектами Российской Федерации накоплена достаточная нормативная база, регулирующая порядок осуществления общественных обсуждений проектов нормативных актов, в том числе и законопроектов регионов, более того, начинает складываться практика применения института общественных обсуждений. При этом различные подходы, использованные законодателями регионов при принятии нормативных актов, приводят к разнообразным результатам применения института обсуждений, что в свою очередь, влечет необходимость научного обобщения и осмысления.

Более того, степень изученности темы не представляется достаточной. С одной стороны, имеются исследования, рассматривающие общественное обсуждение нормативных актов как факультативную составляющую конституционных процессов – законодательного, правотворческого, либо как одну из форм непосредственной демократии, или более конкретно, как форму общественного контроля. Например, В. В. Комарова «Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры)» ^[1], В.В. Киреев, В.А. Лебедев «Суверенная демократия как конституционная идея современной России» ^[2], Пискунова Е.А. «Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации» ^[3] и др.

С другой стороны, отсутствует масштабное комплексное исследование по теме. Оценка общественных обсуждений в современный период представлена научными статьями, например, таких авторов, как А. А. Арнаутова ^[4], А. Ю. Базыкин ^[5], К.В. Дресвянская ^[6], В. А. Ивашкевич ^[7], С. В. Кабышев ^[8], Е. А. Казьмина ^[9], Н. В. Ларина ^[10], М. А. Липчанская ^[11], А. С. Набиев ^[12], В.А. Сивицкий ^[13], А. М. Тамаев ^[14], Е.А. Хохловой ^[15]Н. Н. Черногор ^[16], В.Е. Чиркин ^[17] и др., а также диссертационным исследованием И.В. Иванова ^[18] и др.

Правовое регулирование общественных обсуждений законопроектов

Общественное обсуждение законопроектов – процесс, при котором парламент размещает в публичном доступе сообщение об инициативе подготовить и принять нормативный правовой акт или текст проекта акта с сопроводительными документами в целях сбора предложений от участников обсуждения, организует такой сбор и рассматривает полученные предложения для их учета при подготовке окончательного решения по законопроекту.

Российской особенностью является тот факт, что развитие законодательства и практики общественных обсуждений законопроектов приходится именно на региональный уровень власти. Федеральное же законодательство по данному вопросу имеет «догоняющий» характер, несмотря на имеющуюся беспрецедентную практику всенародного обсуждения проекта Конституции СССР 1936 года ^[19] или норму части 6 статьи 119 Регламента Государственной думы РФ о возможности вынесения законопроекта, принятого Думой в первом чтении на всенародное обсуждение, которая, к слову, никогда не использовалась ^[20]. Долгожданный Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ также кардинально не изменил ситуацию, закрепив лишь родовое понятие общественных обсуждений в статье 24 ^[21]. Что касается ожидаемого уже более 20 лет «закона о законах», который мог бы решить целый ряд вопросов юридической техники, установить иерархию нормативных актов в РФ, и, вероятно, разрешить вопрос общественных обсуждений нормативных актов на разных уровнях публичной власти, то его принятие Федерацией затягивается [См. например, 22]. Определенную активность на федеральном уровне в данном вопросе проявляет глава государства и исполнительная власть, принявшие свои подзаконные акты ^{[23] [24]}. Субъекты же Федерации в этом вопросе имеют более совершенное законодательство и самое важное, имеют практику его реализации.

Возможность использования общественных обсуждений закреплена как на конституционном уставном, так и на законодательном уровне правовых систем российских регионов. К примеру, ст. 8 Устава Ненецкого автономного округа закрепляет право населения округа на обсуждение важнейших вопросов жизни округа, на обсуждение правовых актов Собрания депутатов ^[25]; ст. 69 Устава Санкт-Петербурга предусматривает, что жители Санкт-Петербурга имеют право принимать участие в обсуждениях проектов законов Санкт-Петербурга ^[26]; ст.78 Конституции Республики Татарстан устанавливает, что проекты законов Республики Татарстан и другие наиболее важные вопросы государственной жизни республики решением Государственного Совета могут быть вынесены на народное обсуждение Республики Татарстан ^[27].

Более подробное регулирование осуществляется специальными законами субъектов РФ. Закон Забайкальского края от 31.03.2015 N 1140-ЗЗК «О публичном обсуждении проектов нормативных правовых актов Забайкальского края» определяет порядок назначения и проведения на территории края публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов региона ^[28]. Закон Архангельской области от 29.10.2012 № 562–34-ОЗ «Об общественном обсуждении проектов нормативных правовых актов Архангельской области» закрепляет две формы общественного обсуждения: направление отзывов и публичные слушания ^[29] и др.

Анализ законодательства субъектов РФ убеждает в многовариантности подходов к регулированию, использованных региональными законодателями. Так, нет единства в понимании форм общественного обсуждения. Используются субъектами РФ следующие формы: направление отзывов и предложений в органы государственной власти, проведение публичных слушаний, обсуждение в сети Интернет и др. Представляется, что любая из названных форм имеет значение, а значит, может и должна существовать. Но тем не менее, нельзя не согласиться с Н. В. Лариной в том, что публичные слушания представляют собой самостоятельную форму непосредственной демократии. Публичные слушания предполагают обязательное физическое присутствие участников таких слушаний на заседании, в то время как главное отличие общественных обсуждений проектов законов состоит в отсутствии необходимости собирать всех участников вместе в одном помещении, достаточно обеспечить их «совместное присутствие» на определенном сайте на просторах сети Интернет, куда они могут направлять свои комментарии и наблюдать за замечаниями других участников обсуждений. Стало быть, не следует смешивать эти две абсолютно самостоятельные консультативные формы непосредственной демократии ^[10].

Более того, неоднозначна позиция регионов и в вопросе выбора объекта обсуждений: законопроекты, социально значимые нормативно-правовые акты, любые региональные нормативно-правовые акты. Думается, что в силу огромного спектра вопросов, по которым органы власти принимают решения в виде нормативных актов, общественному обсуждению с привлечением населения следует подвергать только проекты социально значимых нормативных актов, и особенно законопроекты по социально-значимым вопросам. Высказываемая в науке позиция об общественно-профессиональном обсуждении законопроектов не находит по нашему мнению поддержки, так как по сути сводится к осуществлению экспертизы проектов актов общественными субъектами (возможно, научной, экологической, лингвистической и прочих) ^[11]. Несомненно, экспертиза – это один из самых полезных для законодательного (правотворческого) процессов инструментов, однако, отличается от общественного обсуждения форматом проведения, охватом выраженного мнения и, даже, политической значимостью. Более того, использование в федеральном законодательстве термина «всенародное обсуждение» подчеркивает максимальную широту субъекта обсуждений.

Большинство изученных законов субъектов РФ об общественном обсуждении устанавливают площадкой для общественных обсуждений сайт законодательного (представительного) органа субъекта РФ. Однако заслуживает внимания идея создания специализированных порталов для общественных обсуждений ^[5]. Кроме того, зарубежная практика федеративных государств в вопросе организации обсуждений, также, в большей степени, сводится к созданию специализированного интернет-портала [См. например, 8].

Нет единства мнений и по поводу времени проведения общественных обсуждений, на какой стадии законодательной процедуры они были бы оптимальны. Законодательство предлагает варианты от разработки проектов актов и вынесения их на обсуждение до внесения в законодательный орган до общественного обсуждения принятых в первом чтении законов [См. например, 10]. По нашему мнению, общественное обсуждение должно проводиться до первого чтения законопроекта, так как первое, а в большинстве субъектов РФ, оно же основное, связано с одобрением самой идеи будущего закона, которая и должна быть обсуждена с населением.

Подводя предварительные итоги о регулировании института общественных обсуждений законопроектов в регионах России, следует согласиться с мнением, высказываемым в науке, о том, что необходимо принятие комплексного федерального закона, регулирующего порядок, формы и правовые последствия проведения общественных обсуждений [9. С.48]. Это обусловлено в первую очередь тем, что по мнению В. Е. Чиркина, «с точки зрения легализации государственной власти стадия обсуждения не имеет существенного значения (для легализации важно, чтобы конституцию принимал законно уполномоченный на то орган), но с точки зрения легитимации всенародное обсуждение проекта может иметь огромное значение. Этот процесс внедряет в сознание населения сопричастность в подготовке основного закона, убеждение, что устанавливаемый конституцией порядок отражает его волю» [10. C.69]. Приведенное высказывание справедливо не только для актов конституционных, но и для других важных нормативных актов. Несомненно, усиление практики общественных обсуждений должно иметь своей целью повышение эффективности законодательства, а также повышение уровня правовой культуры граждан.

Практика общественных обсуждений региональных законопроектов

Пока же, к сожалению, практика показывает ее недостаток. Попытаемся доказать этот факт на примере общественного обсуждения законопроектов в Вологодской области, где 30 января 2013 года был принят Закон Вологодской области N 2980-ОЗ «Об общественном обсуждении проектов нормативных правовых актов Вологодской области».

Данный закон устанавливает порядок вынесения на общественное обсуждение проектов законов Вологодской области, проектов нормативных правовых актов Губернатора и Правительства. В частности, устанавливается перечень ограничений для вынесения нормативного правового акта, требования к размещению информации на официальном сайте, требования при направлении замечаний и предложений, сроки и иные положения.

Согласно Закону Вологодской области от 30.01.2013 N 2980-ОЗ на общественное обсуждение не выносятся:

1) проекты законов области по вопросам областного бюджета, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда и отчетов об их исполнении;

2) проекты нормативных правовых актов, содержащих сведения, отнесенные к государственной тайне, и сведения конфиденциального характера;

3) проекты нормативных правовых актов, предусматривающих предоставление межбюджетных трансфертов из областного бюджета;

4) проекты нормативных правовых актов о налогах и сборах, установление которых отнесено к ведению субъекта Российской Федерации;

5) проекты нормативных правовых актов, направленных на приведение нормативных правовых актов области в соответствие с федеральными и областными законами;

6) проекты административных регламентов предоставления государственных услуг органами исполнительной государственной власти области.

На наш взгляд, такие ограничения целесообразны, поскольку данная сфера уже весьма подробно урегулирована федеральным законодательством. Кроме того, данные вопросы могут быть рассмотрены должным образом только уполномоченными на то органами, а также высококвалифицированными специалистами.

Законом устанавливается, что общественное обсуждение осуществляется на Официальном интернет-портале правовой информации Вологодской области (www.pravo.gov35.ru), где должны быть размещены:

1) проект нормативного правового акта, пояснительная записка к проекту, финансово-экономическое обоснование проекта;

2) сведения о разработчике проекта нормативного правового акта;

3) информация о сроках начала и окончания общественного обсуждения, о порядке направления замечаний и предложений по проекту нормативного правового акта;

4) информация о порядке ознакомления с поступившими замечаниями и предложениями по проекту нормативного правового акта ^[30].

Однако, при удобном, казалось бы, способе интернет-обсуждения, активность граждан остается очень низкой. Граждане, если и участвуют в обсуждении, то ограничиваются лишь констатацией «нравится/не нравится». При проведении анализа данного интернет-портала установлено, что за ноябрь — март 2020–2021 годов не поступило ни одно замечание или предложение по проекту нормативного правового акта. Ранее предложение было выдвинуто только 9 сентября 2020 года при обсуждении проекта закона области «О внесении изменений в закон области «О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на территории Вологодской области». Последние «активные» обсуждение велись в мае 2017 года, в ноябре 2016 года, в феврале 2015 года ^[31].

Выборочное исследование практики 7 субъектов Российской Федерации, имеющих законы об общественном обсуждении законопроектов (Ненецкий и Ямало-ненецкий автономные округа, Воронежская и Калининградская области, Забайкальский и Хабаровский края, Республика Башкортостан,) подтверждает низкую активность участников обсуждений.

Причины низкой эффективности общественных обсуждений законопроектов

Для ответа на вопрос: почему граждане не заинтересованы в обсуждении законов, которые затрагивают их личные права и интересы, в марте 2021 года был проведен опрос 100 граждан, проживающих в Вологодской области.

Результаты опроса неутешительны. Так, большинство (65 из 100 опрошенных) не слышали о возможности обсуждения проектов нормативных правовых актов. В современном мире технологий вполне разумно для данных целей использовать интернет-портал, однако половина опрошенных (50 из 100) не знают о его существовании. Подавляющее большинство опрошенных (91 из 100) никогда не участвовали в общественном обсуждении. Среди причин неучастия помимо отсутствия информации об обсуждении, опрошенные отмечали неуверенность в том, что такое обсуждение влечет правовые последствия, отсутствие интереса.

Но кроме пассивного отношения граждан, к причинам снижающим эффективность можно отнести также и неудачные технические решения организации обсуждений. Так, в некоторых субъектах отсутствует возможность узнать мнение других граждан по проекту нормативного правого акта и поддержать или опровергнуть их предложения. Так, в Чувашской республике ^[32], Ставропольском крае ^[33] и ряде других регионов предложения после их размещения на официальном сайте принимаются только по указанному адресу или по электронной почте.

Наиболее удачная практика применяется в Республике Коми. На интернет-портале для общественного обсуждения нормативных правовых актов и их проектов есть настроенный фильтр «Социально значимые акты». Такая возможность позволяет гражданам рассматривать действительно важные проекты, не затрачивая время на их поиск среди законопроектов технического характера. Как и в других регионах, здесь у многих проектов нет ни одного предложения или замечания, однако по «Социально значимым актам» всегда ведется «активное» обсуждение. Так, окончательный текст Проекта «О внесении изменения в статью 1 Закона Республики Коми «Об установлении отдельных требований и дополнительных ограничений при розничной продаже алкогольной продукции на территории Республики Коми» от 24 июля 2020 года был принят после существенной доработки по итогам общественного обсуждения ^[34].

Учет выраженного в результате общественного обсуждения мнения является самой, на наш взгляд, сложной причиной неактивности населения. Вменение обязанности для органа публичной власти об императивном учете мнения противоречило бы Конституции РФ, признающей высшими формами, а значит, императивными, только референдум и свободные выборы. С другой стороны, ситуация, при которой орган не прислушался ко мнению населения, автоматически снижает интерес населения к подобной форме демократии. Таким образом, сущностной основой обсуждений, как верно было отмечено В.А. Сивицким должна стать идея государственного рационализма, чтобы ни одна полезная для развития страны идея не была упущена ^[13]. Государство же должно организовать учет и систематизацию поступающих предложений и добиться того, чтобы принимаемый нормативный правовой акт соответствовал настроениям и потребностям общества, для которого он создавался ^[5].

Выводы

Таким образом, действующая в настоящее время система общественного обсуждения законопроектов далеко не совершенна, поскольку не получила должной отдачи от населения ^[3]. Во многом это можно объяснить огромным количеством принимаемых нормативных правовых актов, большинство из которых носят преимущественно технический характер. Несомненно, она имеет ряд преимуществ. Данная система полезна разработчикам закона, поскольку собирает и оценки, и комментарии в одном месте. Кроме того, власть может отследить отношение к проекту еще до его официального опубликования, а население – узнать, что желает регулировать власть. Однако при слабой информированности и низкой правовой культуре населения функционирование института общественного обсуждения не представляется возможным в полном объёме.

Для решения данной проблемы необходимо, прежде всего, обеспечить доступность информации по обсуждению для всех граждан. Социальные сети теперь стали не только средством общения и развлечения, но и источником информации, пусть и не всегда достоверной. На наш взгляд, было бы вполне разумно публиковать информацию о действительно значимых проектах нормативных правовых актов в официальных сообществах разработчиков проектов в социальных сетях. Очень важно, чтобы они были «действительно значимые», поскольку огромный объем законопроектов, в том числе технического характера, вновь приведет к тому же результату. Привлечение граждан к общественному обсуждению социально значимых законопроектов могут осуществлять должностные лица государственных органов по телевидению, что способствовало бы информированию лиц старшего возраста.

Кроме того, крайне необходимо для российского общества проводить мероприятия по повышению правовой культуры. С этой целью следует тщательно продумать правовую пропаганду в средствах массовой информации, обеспечить широкий доступ к нормативно-правовой базе, разработать на самом деле действенные формы вовлечения граждан в правотворческую и правоохранительную деятельность. Государство должно использовать все имеющиеся в его распоряжении средства: школу, литературу, искусство, печать, радио, телевидение, а также специальные юридические учебные заведения.

Подводя итог, нужно обратить внимание на то, что значимость общественных обсуждений законопроекта содержит огромный потенциал, гарантию принятия эффективного и выверенного законодательства, однако расширение практики осуществления обсуждений, вовлечения населения в этот процесс, формирование удобного механизма обсуждения, а также убеждения в «реальном» влиянии общества на принятие решений при такой форме демократии – задачи, которые предстоит решить в ближайшей перспективе.