Correlation between unification and differentiation of anti-corruption regulation with regards to public officials

Эволюция законодательства о противодействии коррупции подчинена нескольким детерминантам. Например, это развитие системы ограничений, запретов, требований и обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции (далее – антикоррупционные ограничения), механизмов контроля имущественного положения, запрета на иностранные финансовые инструменты и т. д., а также содержательная унификация антикоррупционных инструментов (как, например, введение единых определений понятий «конфликт интересов» и «личная заинтересованность»). С другой стороны, такая эволюция предусматривает унификацию антикоррупционных ограничений и процедур их применения для отдельных категорий публичных должностных лиц (далее – ПДЛ). Антикоррупционные ограничения, рассчитанные на применение в отношении государственных и муниципальных служащих, распространяются на более широкий круг ПДЛ. Учитывая данную тенденцию, действие Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – Закон № 273-ФЗ) распространено на лиц, замещающих государственные (муниципальные) должности (ст. 12.1) (далее – Г(М) должности), служащих Центрального банка РФ, работников в федеральных фондах, государственных корпорациях, публично-правовых компаниях, иных организациях, создаваемых РФ на основании федеральных законов, организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами (ст.ст. 11.2, 12.2 и 12.4) и т. д.

Т.Я. Хабриева справедливо отмечает в эволюции законодательства о противодействии коррупции установление специфических внутренних и внешних связей его элементов, обеспечивающих их институциональное и функциональное единство, и обусловливающих особое место и роль этого правового массива в системе права и законодательства ^{[13, с. 11]}. По нашему мнению, такие связи и свойства обеспечиваются реализацией принципа единой государственной политики в области противодействия коррупции, закрепленного в п. 1 ст. 7 Закона № 273-ФЗ.

В качестве одного из основных направлений деятельности по повышению эффективности противодействия коррупции определена унификация прав государственных и муниципальных служащих, лиц, замещающих государственные должности РФ, субъектов РФ, муниципальные должности, а также устанавливаемых для указанных служащих и лиц ограничений, запретов и обязанностей (п. 6 ст. 7 Закона № 273-ФЗ). Также п. 5 ст. 7 Закона № 273-ФЗ предусматривает применение антикоррупционных стандартов (единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции для соответствующей области деятельности).

Национальная стратегия противодействия коррупции (утверждена Указом Президента РФ от 13.04.2010 № 460) распространение антикоррупционых ограничений на лиц, замещающих государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ и муниципальные должности, относит к одному из направлений ее реализации.

Прежде чем оценить вопрос о соотношении унификации и дифференциации антикоррупционного регулирования определимся с основными используемыми понятиями и их содержанием.

Унификация выражается в закреплении общих признаков общественных отношений, служащих основой для формирования единого правового регулирования. Дифференциация, напротив, предполагает установление различий, имеющих юридическое значение.

Под публичными должностными лицами мы предлагаем понимать лиц, в отношении которых законодательством о противодействии коррупции исходя из целей антикоррупционного регулирования установлены антикоррупционные ограничения: 1) лица, замещающие государственные должности РФ, субъектов РФ и муниципальные должности; 2) государственные и муниципальные служащие; 3) члены Совета директоров и служащие в ЦБ РФ; 4) руководители государственных (муниципальных) учреждений; 5) работники, замещающие отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами; 6) работники, замещающие должности в государственных корпорациях, публично-правовых компаниях, Пенсионном фонде РФ, Фонде социального страхования РФ, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иных организациях, создаваемых РФ на основании федеральных законов, работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами; 7) уполномоченный по правам потребителей финансовых услуг, руководитель службы обеспечения его деятельности.

Применительно к содержанию антикоррупционного регулирования в науке предлагалась следующая классификация: антикоррупционные ограничения, запреты, требования к служебному поведению, обязанности, процедуры ^{[2, с. 104] [3, с. 34]}. Вследствие развития законодательства о противодействия коррупции, данная классификация не учитывает в полном объеме особенности применения антикоррупционных ограничений. Систему антикоррупционного регулирования следует рассматривать через единство материально-правового и процессуально-правового регулирования.

В первую очередь в материально-правовом аспекте в систему антикоррупционного регулирования входят антикоррупционные ограничения. Они в зависимости от статуса ПДЛ определяются законодателем, учитывая приоритетное применение мер по предупреждению коррупции, что получило законодательное закрепление в качестве принципа (п. 6 ст. 3 Закона № 273-ФЗ) и развитие в правовых позициях Конституционного Суда РФ (далее – КС РФ). Их наличие обусловлено спецификой профессиональной деятельности и особым правовым статусом ПДЛ. Такие меры направлены на обеспечение высокого уровня осуществления полномочий, создание эффективно действующего аппарата и повышение эффективности противодействия коррупции (например, Постановления КС РФ от 6.10.2012 № 31-П и от 29.11.2016 № 26-п).

Из существа правовых позиций КС РФ следует, что гражданин добровольно избирает профессиональную деятельность, предполагающую наличие ограничений, связанных с приобретаемым правовым статусом. Введение особых требований к избравшим ее лицам само по себе не может рассматриваться как нарушение прав, закрепленных Конституцией РФ (например, Постановления КС РФ от 6.06.1995 № 7-П, от 30.06.2011 № 14-П, от 21.03.2013 № 6-П, от 21.03.2014 № 7-П, от 30.10.2014 № 26-П, от 8.12.2015 № 31-П, от 29.11.2016 № 26-П и от 13.02.2020 № 8-П).

КС РФ отмечает, что законодатель с помощью правовых механизмов вправе устанавливать повышенные требования к репутации лиц, занимающих публичные должности. Правовая демократия, чтобы быть устойчивой, нуждается в эффективных механизмах, способных охранять ее от злоупотреблений и криминализации публичной власти, легитимность которой основывается на доверии общества; чтобы у граждан не рождались сомнения в морально-этических и нравственных качествах, законности и бескорыстности действий носителей публичной власти (например, Постановления КС РФ от 10.10.2013 № 20-П, от 19.04.2016 № 12-П, от 29.11.2016 № 26-П и от 9.01.2019 № 1-П).

Согласно позиции КС РФ цели вводимых им ограничений должны быть не только юридически, но и социально оправданными, а сами ограничения – сопоставимыми с этими целями и отвечающими требованиям справедливости; государство должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные меры; публичные интересы могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения эквивалентны социально необходимому результату (например, Постановления от 18.02.2000 № 3-П, от 22.06.2010 № 14-П, от 27.12.2012 № 34-П, от 13.04.2017 № 11-П, от 9.01.2019 № 1-П, от 21.04.2020 № 19-П, Определения от 27.09.2016 № 2153-О и от 2.07.2015 № 1523-О).

В науке сложились разные походы к оценке единообразия антикоррупционных ограничений по кругу ПДЛ – от поддержки до критического восприятия ^{[2, 3, 6, 11, 14, 15, 16]}.

Е.Ю. Киреева отмечает, что системное регулирование противодействия коррупции обеспечивается требованием унификации подходов в части мер противодействия коррупции вне зависимости от положения, которое занимает то или иное должностное лицо в системе публичного управления ^{[17, с. 13]}. А.А. Пономарев унификацию антикоррупционных ограничений рассматривает как эффективное административно-правовое средство минимизации коррупционных рисков при прохождении службы, замещении должностей. В антикоррупционных целях унификации подлежат элементы правового статуса публичных лиц, которые, во-первых, способны минимизировать коррупционные риски, во-вторых, могут быть распространены на других публичных лиц без ущерба для их профессиональной деятельности и, в-третьих, будут соразмерны по степени подверженности коррупции тому виду публичной службы, на который они распространяются ^{[6, 47]}. Н.Н. Черногор, М.В. Залоило и О.А. Иванюк отмечают, что запреты, ограничения и обязанности, налагаемые на должностных лиц, должны соответствовать их правовому статусу, объему их полномочий, формироваться относительно отдельных категорий публичных должностных лиц с учетом особенностей их правового статуса ^{[16, с. 134]}.

С.Н. Братановский и М.Ф. Зеленов критически оценивают стремление поставить под контроль всех или значительные группы служащих без какого-либо различия, несмотря на то, что возможности (а также опасность) их коррупционного поведения далеко не одинаковы ^{[2, с. 104]}.

С.Е. Чаннов предлагает построение антикоррупционного законодательства начинать с определения перечня должностей, которые под него будут подпадать; для различных должностей перечень требований может быть различен; необходимо провести оценку коррупциогенности должностей, а для этого, в свою очередь, выработать критерии и механизмы такой оценки. Проведение подобной оценки и ранжирование в ее рамках различных должностей в системе публичного управления должно стать основанием отказа от «уравниловки» в закреплении требований за конкретными должностями. В отношении должностей с низким уровнем коррупциогенности требования могут быть оставлены на существующем уровне либо даже снижены, то в отношении должностей максимально высокой коррупциогенностью перечень таких требований, напротив, может быть значительно расширен ^{[16, с. 47]}.

Оценка соотношения унификации и дифференциации антикоррупционных ограничений на примере государственных гражданских и муниципальных служащих проведена КС РФ в Постановлении от 13.02.2020 № 8-П «По делу о проверке конституционности пунктов 1 и 2 статьи 5 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки Н.Г. Малышевой» (далее – постановление № 8-П). С одной стороны, КС РФ констатирует, что единство ограничений и обязательств, налагаемых на государственных гражданских и муниципальных служащих представляет собой один из принципов построения правовых институтов государственной гражданской и муниципальной службы, который является основой для синхронизации правового регулирования отношений, связанных с определением правового статуса лиц, проходящих службу указанных видов. С другой стороны, КС РФ не исключает дифференциации правового регулирования отношений, связанных с поступлением и прохождением того или иного вида службы, а также с определением правового статуса служащих, элементами которого являются налагаемые ограничения. Единство такого рода ограничений, установление которых относится к сфере дискреционных полномочий законодателя, само по себе не предполагает их полного тождества. Поступлению гражданина на государственную гражданскую службу и ее прохождению препятствует наличие не снятой или не погашенной судимости (п. 2 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Закон № 79-ФЗ)). В отношении граждан, поступающих на муниципальную службу, и муниципальных служащих аналогичного ограничения не предусмотрено (п. 2 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 2.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Закон № 25-ФЗ)).

КС РФ в постановлении № 8-П говорит о необходимости наличия «прямых правовых предписаний» федерального закона, то есть принцип единства ограничений не может быть истолкован как предполагающий автоматическое распространение на муниципальных служащих всех ограничений, предусмотренных для государственных служащих: для лиц, осуществляющих профессиональную деятельность, связанную с осуществлением публичных функций, неблагоприятные последствия несоблюдения ограничений могут наступать в случае нарушения законодательных предписаний, адресованных непосредственно им.

В юридической литературе при оценке постановления № 8-П сделан вывод о практике конституционного правосудия, которая отрицает «безусловный» и «недифференцированный» законодательный запрет на службу для лиц, судимость которых снята или погашена ^{[1, с. 5]}. Позиция КС РФ об этом не свидетельствует. Она адресована к федеральному законодателю, который мог бы урегулировать ситуацию с точки зрения принципа единства ограничений. Мы больше поддерживаем позицию, содержащуюся в проекте федерального закона № 540884-6 ^[7], которым предлагалось предусмотреть в качестве обстоятельства, когда гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на ней в случае наличия не снятой или не погашенной судимости. В исследованиях также подчеркивалась логичность и правдоподобность такой инициативы ^{[11, c. 53]}. В отзыве Правительства РФ на указанный законопроект одним из доводов было указано «непринятие во внимание неоднородности муниципальных служащих с позиции их положения и объема полномочий». По нашему мнению, «неоднородность муниципальных служащих» не влияет на реализацию единства ограничений и позиции КС РФ о повышенных требованиях к репутации лиц, занимающих публичные должности.

В систему материально-правового регулирования также входят меры ответственности за нарушение антикоррупционных ограничений и условия их применения.

В процессуально-правовом аспекте при анализе унификации и дифференциации предлагается оценивать процедуры:

1) исполнения антикоррупционных ограничений, включая, например, представление: а) сведений при замещении должности и при осуществлении профессиональной деятельности; б) сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера (далее – сведения о доходах) либо заявления о невозможности по объективным причинам представить сведения о доходах супруги (супруга) и несовершеннолетних детей; в) уведомления о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов; г) уведомления о факте обращения в целях склонения к совершению коррупционного правонарушения; д) уведомления об осуществлении иной оплачиваемой работы; е) заявление о разрешении (уведомление) на участие на безвозмездной основе в управлении некоммерческой организации (далее – НКО); ж) уведомления о получении подарка в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями; з) заявления о невозможности выполнить требования в связи с арестом, запретом распоряжения, наложенными компетентными органами иностранного государства, на территории которого находятся счета (вклады), осуществляется хранение наличных денежных средств и ценностей в иностранном банке и (или) имеются иностранные финансовые инструменты, или в связи с иными обстоятельствами, не зависящими от воли лица или воли его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей; и) обращения о даче согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в организации, если отдельные функции по управлению организацией входили в должностные (служебные) обязанности, до истечения двух лет со дня увольнения (прекращения полномочий); к) уведомления коммерческой или некоммерческой организации о заключении трудового или гражданско-правового договора, если отдельные функции управления организацией входили в должностные (служебные) обязанности, исполняемые во время замещения должности; л) представления, касающегося обеспечения соблюдения требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов либо осуществления мер по предупреждению коррупции; з) уведомления о наличии цифровых финансовых активов, цифровых прав, включающих одновременно цифровые финансовые активы и иные цифровые права, утилитарных цифровых прав, цифровой валюты и т. д.;

2) обеспечения соблюдения ПДЛ антикоррупционных ограничений, включая: а) публикацию и анализ сведений о доходах; б) принятие мер по выявлению и устранению причин и условий, способствующих возникновению конфликта интересов; в) рассмотрение заявлений, уведомлений, ходатайств, представлений, связанных с исполнением антикоррупционных ограничений, и принятия по ним решений, включая подготовку мотивированных заключений на них и их коллегиальное рассмотрение;

3) проведения антикоррупционных проверок (проверки достоверности и полноты сведений о доходах, соблюдения антикоррупционных ограничений), включая коллегиальное рассмотрение докладов и иных материалов по итогам проверок на заседаниях комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов (либо иных совещательных органов);

4) контроля за соответствием расходов;

5) применения мер ответственности за коррупционные правонарушения, а также иных неблагоприятных последствий (например, публикация информации о привлечении к ответственности, включение в реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия, и т. д.).

На федеральном уровне стандарты антикоррупционных проверок определены Указами Президента РФ от 21.09.2009 № 1065 и № 1066, а подготовки мотивированных заключений на уведомления, заявления, ходатайства, связанные с исполнением ограничений, осуществления их коллегиального рассмотрения, а также докладов и иных материалов проверок – Указами Президента РФ от 1.04.2010 № 821, от 25.02.2011 № 233 и от 22.12.2015 № 650 и т. д.

Несмотря на закрепление требования об унификации антикоррупционных ограничений в развитии законодательства о противодействии коррупции сочетаются как унификация, так и дифференциация антикоррупционного регулирования. При выявлении конкретного примера дифференциации возникает закономерный вопрос, насколько это обоснованное и продуманное решение законодателя либо это сложилось вследствие быстрого развития законодательства, его незавершенности, отсутствия системного подхода к его развитию и выработке решений. Пробелы в правовом регулировании антикоррупционных ограничений и механизмов их применения в отношении отдельных категорий ПДЛ также служат проявлением дифференциации. Вследствие наличия указанных различий и пробелов, законодательство о противодействии коррупции остаётся противоречивым и непоследовательным. Наоборот, отсутствие проработанных дифференцированных правил в отдельных мерах позволяет сделать вывод, что регулирование не учитывает особенности статуса той или иной категории ПДЛ.

Унификация антикоррупционного регулирования в первую очередь осуществляется в отношении государственных и муниципальных служащих. При высоком уровне унификации прослеживается дифференциация, как это уже приведено на примере требования об отсутствии судимости. Другой пример – с 1.01.2015 все граждане, претендующие на замещение должностей государственной службы (не зависимо от включения в соответствующий перечень) предоставляют сведения о доходах (изменения внесены Федеральным законом от 22.12.2014 № 431-ФЗ). Корреспондирующих изменений в отношении муниципальных служащих не предусмотрено. Какого-либо обоснования такой проект федерального закона № 552755-6 не содержал, что не в полной мере согласуется с принципом взаимосвязи муниципальной и государственной службы, который обеспечивается посредством единства обязательств (п. 2 ст. 7 Закона № 79-ФЗ и п. 2 ст. 5 Закона № 25-ФЗ). Учитывая цели контроля имущественного положения ПДЛ, подход, введенный для государственной службы, заслуживает внимания и применительно к муниципальной службе.

В данном случае должен действовать принцип «зеркальности» вносимых изменений. Его отсутствие можно продемонстрировать другим примером. Вводя с 1.01.2015 в Закон № 79-ФЗ положение, что взыскание в виде замечания может быть применено к государственному служащему при малозначительности коррупционного правонарушения (ч. 3.1 ст. 59.3), аналогичное положение не внесено в Закон № 25-ФЗ. При этом данные законоположения включены в пять федеральных законов.

Объяснить это можно тем, что, предусматривая те или иные новации, аналогичные изменения не синхронизируются на иные уровни управления, создавая дифференциацию правового регулирования. Демонстрацией этого служит пример, что с 3.12.2011 предусмотрено положение, что информация о представлении депутатом регионального уровня заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах подлежит опубликованию в официальном печатном издании законодательного органа субъекта РФ и размещению на его официальном сайте (п. 3.7 ст. 12 Федерального закона от 6.10.1999 № 184-ФЗ). Аналогичная норма предусмотрена для сенаторов РФ и депутатов Государственной Думы (п. 7 ст. 10 Федерального закона от 8.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее – Закон № 3-ФЗ). В обоих случаях данная норма введена Федеральным законом от 21.11.2011 № 329-ФЗ, однако такой нормы для муниципальных депутатов в Федеральный закон от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) не введено.

При развитии законодательства не снижается дифференциация ограничений между государственными и муниципальными служащими и лицами, замещающими Г(М) должности. Она основана на структурировании ограничений, налагаемых на лиц, замещающих Г(М) должности, в ст. 12.1 Закона № 273-ФЗ и иных нормах федеральных законов, посвященных статусу таких лиц. В то же время в науке отмечает обоснованность унификации антикоррупционных ограничений ^{[15, с. 50]}.

Примером дифференциации служит новое регулирование возможности участия на безвозмездной основе в управлении НКО, введенное Федеральным законом от 16.12.2019 № 432-ФЗ (далее – Закон № 432-ФЗ). Государственные и муниципальные служащие должны получить разрешение представителя нанимателя, подав заявление о разрешении на участие на безвозмездной основе в управлении НКО, а лица, замещающие Г(М) должности на постоянной основе, направить предварительное уведомление об участии на безвозмездной основе в управлении НКО. В основе обоих процедур лежит оценка возможности наличия конфликта интересов, тем самым непоследовательным выглядит такое дифференцирование процедуры реализации ограничения. Процедура подачи уведомления лицом, замещающим Г(М) должность, не предусматривает возможности его оценки на предмет конфликта интересов и соответственно дачи согласия.

Нет обоснования дифференциации других ограничений. Например, лица, замещающие Г(М) должности на постоянной основе, не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, а государственные и муниципальные служащие вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов. Или, например, несмотря на высокую степень унификации порядков предоставления сведений о доходах, начиная с формы справки о доходах, законодательством о противодействии коррупции предусмотрены различные сроки предоставления сведений о доходах (не позднее 1 апреля или не позднее 30 апреля). Нельзя не согласиться с мнением О.И. Баженовой, что в такой дифференциации достаточно отчетливо прослеживается попытка закрепить различные сроки для лиц, замещающих государственные должности, установив более ранний срок подачи ими сведений, и лиц, замещающих должности государственной и муниципальной службы. Однако провести эту идею последовательно не всегда удается ^[5].

В отличие от государственных и муниципальных служащих для лиц, замещающих Г(М) должности, не предусмотрена обязанность уведомления об обращениях к ним в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений и механизм ее реализации.

Не решен вопрос о распространении требования о получении согласия в течение двух лет после прекращения полномочий лица, замещающего Г(М) должность на постоянной основе, на замещение на условиях трудового договора должности и (или) выполнение работы (оказание услуг) на условиях гражданско-правового договора (договоров) в организации, если осуществление отдельных функций в отношении организации входили в должностные обязанности такого лица.

Законодательно не урегулирован вопрос о включении в реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия, сведений в отношении лиц, замещавших Г(М) должности (например, депутатов всей уровней) (ровно, как и ряда иных категорий ПДЛ).

При возможности дифференциации необходимо сокращать необоснованные различия при применении антикоррупционных механизмов к лицам, замещающим Г(М) должности. Пока же законодательство развивается в ином направлении. Например, с 6.08.2019 в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, введена возможность применения дифференцированных мер ответственности в случае представления недостоверных или неполных сведений о доходах, если искажение этих сведений является несущественным. Мерами ответственности в данном случае являются: 1) предупреждение; 2) освобождение от должности с лишением права занимать должности до прекращения срока полномочий; 3) освобождение от осуществления полномочий на постоянной основе с лишением права осуществлять полномочия на постоянной основе до прекращения срока полномочий; 4) запрет занимать должности до прекращения срока полномочий; 5) запрет исполнять полномочия на постоянной основе до прекращения срока полномочий. Поддерживая применение таких мер ответственности, вызывает сомнение конструкция «искажение сведений о доходах», «существенность» или «не существенность» такого искажения. Новизна таких категорий уже вызвала желание законодательно конкретизировать данные понятия (проект федерального закона № 882311-7) ^[6].

Во-первых, применительно к сведениям о доходах с точки зрения нарушения применятся понятия «полнота» и «достоверность».

Во-вторых, в основе дифференциации применения мер ответственности лежат критерии: характер коррупционного правонарушения, его тяжесть и обстоятельства, при которых оно совершено; соблюдение антикоррупционных ограничений; предшествующие результаты исполнения должностных обязанностей (ч. 2 ст. 59.3 Закона № 79-ФЗ и ч. 4 ст. 27.1 Закона № 25-ФЗ). В этой связи можно руководствоваться критериями привлечения к ответственности служащих за совершение коррупционных правонарушений, определенными Минтрудом России (письмо от 21.03.2016 № 18-2/10/П-1526 «О критериях привлечения к ответственности за коррупционные правонарушения»), в части, не противоречащей статусу лиц, замещающих муниципальные должности, не создавая новых законодательных конструкций.

В-третьих, механизм дифференцированной ответственности распространен только на случай нарушения при предоставлении сведений о доходах. Такие же меры ответственности должны применяться при нарушении иных ограничений (например, в связи с непринятием мер по урегулированию конфликта интересов). Ответ на эти вопросы федеральный закон не содержит, в связи с чем проблема дифференциации мер ответственности за коррупционные правонарушения лиц, замещающих муниципальные должности, не разрешена.

В-четвертых, такая конструкция не применена к аналогичным должностям на региональном уровне. Помимо муниципального уровня, схожий подход в правовом регулировании с 8.01.2019 воспринят применительно к сенаторам РФ и депутатам Государственной Думы, к которым в случае нарушения ими ограничений может быть применено: предупреждение; освобождение от должности, за исключением должности члена комитета, без прекращения полномочий сенатора РФ или депутата Государственной Думы с лишением права занимать должности до прекращения срока их полномочий (ч. 1 ст. 10.1 Закона № 3-ФЗ, введенная Федеральным законом от 27.12.2018 № 561-ФЗ).

Таких мер ответственности не предусмотрено для депутатов законодательных органов субъектов РФ, что вызвало желание создать аналогичное регулирование (проект федерального закона № 834380-7) ^[9]. В официальном отзыве Правительства РФ на такой проект указывалось, что такое регулирование должно носить комплексный характер и определять порядок привлечения к ответственности за нарушение всех антикоррупционных ограничений, а не только одной обязанности, что подтверждает ранее изложенный нами тезис (однако, это не препятствовало принять Закон № 228-ФЗ). Кроме того, в проекте федерального закона № 601018-7 ^[10] предлагалась системная дифференциация дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных правонарушений в отношении всех лиц, замещающих Г(М) должности.

Возвращаясь к проекту федерального закона № 834380-7 ^[9], отметим, что позиция Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления по нему продемонстрировала констатацию разбалансированности законодательства на федеральном и реальном уровне: «анализ субъектового законодательства показывает, что региональные депутаты не всегда являются лицами, замещающими государственную должность субъекта РФ, и часть запретов, ограничений и обязанностей на них вообще не распространяется». При этом Комитет в целом поддерживал ведение дифференцированного подхода, указав, что деятельность депутатов различного уровня носит одинаково публичный характер и связана с представительством интересов граждан, соответствие антикоррупционным требованиям при реализации их полномочий представляется условием их особого статуса. Депутаты всех уровней (федерального, регионального, местного) имеют равный политико-правовой статус, должны иметь единые ограничения, обязанности и запреты, и санкции за их неисполнение должны быть одинаковы. Регулирование вопросов ответственности депутатов за коррупционные правонарушения должно носить комплексный характер и определять порядок привлечения к ответственности за нарушение всех антикоррупционных ограничений.

Приведенная позиция о едином статусе депутатов (включая муниципальный уровень) позволяет критически оценить частичное освобождение депутатов представительных органов сельских поселений, осуществляющих свои полномочия на непостоянной основе, от обязанности предоставлять сведения о доходах. Такие законоположения введены Федеральным законом от 26.07.2019 № 251-ФЗ. Такая обязанность исполняется ими только в течение четырех месяцев со дня избрания депутатом, передачи вакантного депутатского мандата или прекращения осуществления им полномочий на постоянной основе, а также в случае совершения в течение отчетного периода сделок, подлежащих контролю. В случае, если такие сделки не совершались, они сообщают об этом высшему должностному лицу субъекта РФ. В основе принятия данного федерального закона были предложения целесообразности, учитывая существовавшие сложности с представлением сведений о доходах сельскими депутатами, что и было описано в пояснительной записке к данному проекту федерального закона № 680571-7.

Следует отменить отсутствие единства процессуально-правового регулирования в отношении депутатов Государственной Думы, сенаторов РФ, депутатов законодательных органов субъектов РФ и представительных органов муниципальных образований. Антикоррупционные процедуры, определенные указами Президента РФ для лиц, замещающих государственные должности РФ, государственных гражданских служащих, практически не применяются в отношении депутатов представительных органов. Их регулирование в постановлениях Совета Федерации и Государственной Думы, законах субъектов РФ и постановлениях законодательных органов субъектов РФ, уставах муниципальных образований и решениях представительных органов муниципальных образований по сравнению с указами Президента РФ от 21.09.2009 № 1065 и № 1066, от 22.12.2015 № 650, от 25.02.2011 № 233 и от 22.12.2015 № 650 носит фрагментарный характер.

Требуется систематизация законодательства по обеспечению единообразного распространения антикоррупционных ограничений и механизмов их применения в отношении лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ в иных государственных органах субъектов РФ (контрольно-счетные органы, избирательные комиссии и уполномоченные по правам человека), лиц, замещающих муниципальные должности, – в иных муниципальных органах (избирательные комиссии, контрольно-счетные органы). Несмотря на централизованное регулирование статуса указанных органов, антикоррупционное регулирование в отношении них на федеральном уровне отсутствует, а вводимые разрозненные нормы не отвечают принципу единообразия. Например, с 27.12.2019 предусмотрено положение, что уполномоченный по правам человека в субъекте РФ имеет право на участие на безвозмездной основе в управлении НКО с уведомлением высшего должностного лица субъекта РФ (п. 3.4 ст. 12.1 Закона № 273-ФЗ в редакции Закона № 432-ФЗ). С 29.03.2020 введена норма о том, что уполномоченный по правам человека в субъекте РФ обязан сообщать председателю законодательного органа субъекта РФ о возникновении личной заинтересованности при осуществлении своих полномочий, которая приводит или может привести к КИ (ч. 5 ст. 7 Федерального закона от 18 марта 2020 г. № 48-ФЗ «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации»), что несколько не согласуется с Указом Президента РФ от 15.07.2015 № 364 «О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции» (в части возложения таких функций на орган субъекта РФ по профилактике коррупционных и иных правонарушений). А в целом такая дифференциация механизма исполнения ограничений не объяснима.

Предлагается законодательно функции органов субъектов РФ по профилактике коррупционных правонарушений в части осуществления антикоррупционных проверок и подготовки мотивированных заключений в отношении в отношении председателей, их заместителей и аудиторов контрольно-счетных органов, председателей, их заместителей, секретарей и иных членов избирательных комиссий, осуществляющих полномочия на постоянной основе, уполномоченных по правам человека в субъектах РФ. Также функции комиссий по соблюдению требований к служебному (должностному) поведению и урегулированию конфликта интересов в отношении указанных лиц предлагается возложить на комиссии по координации работы по противодействию коррупции в субъектах РФ (или их президиумы в случае образования).

Аналогичным образом предлагается распространить функции органов субъектов РФ по профилактике коррупционных правонарушений в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, а также глав местных администраций, назначаемых на должность по контракту, и урегулировать вопросы осуществления ими антикоррупционных проверок в полном объеме (а не только проверки полноты и достоверности сведений о доходах и принятия уведомлений по НКО) и подготовки мотивированных заключений на заявления, уведомления, ходатайства, представления, связанные с исполнением антикоррупционных ограничений. В рамках реализации Федерального закона от 3.04.2017 № 64-ФЗ граждане, претендующие на замещение муниципальных должностей, должностей глав местных администраций, и лица, их замещающие, представляют сведения о доходах высшему должностному лицу субъекта РФ, а проверка их достоверности и полноты проводится по решению высшего должностного лица субъекта РФ в порядке, установленном законом субъекта РФ. С 27.12.2019 (Закон № 432-ФЗ) предусмотрено, что лица, замещающие муниципальные должности на постоянной основе, имеют право на участие на безвозмездной основе в управлении НКО с предварительным уведомлением об этом высшего должностного лица субъекта РФ в порядке, установленном законом субъекта РФ (ч. 3.5 ст. 12.1 Закона № 273-ФЗ и п.п. «б» п. 2 ч. 7 ст. 40 Закона № 131-ФЗ). Иные антикоррупционные ограничения (например, урегулирование конфликта интересов и др.) указанные федеральные законы не затронули.

Еще одна сфера дифференциации – это применение антикоррупционных ограничений в отношении работников организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед органами государственной власти и местного самоуправления. Такие ограничения законодательно введены только для организаций, созданных РФ на основании федеральных законов, организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами. Вследствие этого необходимо законодательно закрепить распространение на работников организаций субъектов РФ и муниципальных образований антикоррупционые ограничения.

Также требуют унификации антикоррупционные процедуры в отношении руководителей учреждений в части распространения на них процедур, выработанных для государственных служащих. Правила проверки достоверности и полноты сведений о доходах, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей руководителей федеральных государственных учреждений, и лицами, замещающими эти должности (утверждены постановлением Правительства РФ от 13.03.2013 № 207) очень фрагментарны по сравнению со положениями указа Президента РФ от 21.09.2009 № 1065, учитывая, что даже не содержат механизма направления запросов при проведении проверок. Унифицированного порядка проведения проверок соблюдения руководителями федеральных учреждений иных ограничений, создания комиссий по конфликту интересов нет. Также обоснованным является предложение ввести механизм контроля за соответствием расходов в отношении руководителей государственных (муниципальных) учреждений (проект федерального закона № 752048-7).

Формат статьи не позволяет привести и дать анализ всех примеров дифференциации. Одновременно с этим не менее актуальной является и обратная сторона рассматриваемого вопроса – выработка дифференцированных механизмов регулирования, учитывающих особенности правового статуса отдельных категорий ПДЛ.

Национальный план на 2018 – 2020 годы к числу задач относил систематизацию и актуализацию нормативно-правовой базы, устранение пробелов и противоречий в правовом регулировании. По итогам исследования сделаны следующие выводы и внесены предложения.

1. Оптимальный механизм антикоррупционного регулирования должен основываться на сочетании дифференциации и унификации с преобладанием последнего. Необходимость дифференциации антикоррупционных ограничений и механизмов их применения должна быть обусловлена особенностями статуса категории ПДЛ. Изменения, вносимые в законодательство о противодействии коррупции, следует подвергать экспертизе с точки зрения унификации антикоррупционного регулирования, а любая дифференциация должна быть обоснована.

2. Должна быть обеспечена синхронизация антикоррупционного регулирования на различных уровнях управления. Этот критерий должен учитываться при оценке всех предлагаемых изменений в законодательство о противодействии коррупции.

3. В целях установления единых требований к организации мер по противодействию коррупции предлагается раскрыть в Законе № 273-ФЗ содержание принципа «единой государственной политики в области противодействия коррупции» по аналогии с законодательством о государственной гражданской и муниципальной службе.

4. Необходима систематизация законодательства о противодействии коррупции, направленная на сокращение необоснованной материально-правовой и процессуально-правовой дифференциации антикоррупционного регулирования в отношении ПДЛ, в том числе по законодательным предложениям, сформированным нами в статье. В целях такой систематизации необходима комплексная оценка материально-правового и процессуально-правового антикоррупционного регулирования в отношении всех категорий ПДЛ.