National security management: retrospective analysis

Feofilova Tatyana Yur'evna PhD in Economics Associate Professor, Department of Accounting, St. Petersburg State University of Trade and Economics 194021, Russia, g. Saint Petersburg, ul. Novorossiiskaya, 50 feotu@yandex.ru Other publications by this author     Radygin Evgenii Vladimirovich PhD in Technical Science Docent, the department of Humanities and Socio-Economic Disciplines, North-Western branch of Russian State University of Justice (Saint Petersburg) 197046, Russia, g. Saint Petersburg, Aleksandrovskii park, 5 radyginev@mail.ru Amirbegi David Zurabovich Master's Degree, Higher School of Engineering and Economics, Peter the Great St. Petersburg Polytechnic University 195251, Russia, g. Saint Petersburg, ul. Politekhnicheskaya, 29 dav104gr@yandex.ru

Bezdelova Ul'yana Dmitrievna Student, Higher School of Engineering and Economics, Peter the Great St. Petersburg Polytechnic University 195251, Russia, g. Saint Petersburg, ul. Politekhnicheskaya, 29 bezdelovaul@gmail.com

Введение. Проблема обеспечения национальной безопасности всегда являлась актуальной для любого государства мира. Так или иначе каждая страна на протяжении всего периода развития стремилась к достижению определенного уровня безопасности. Для этого принимались государственные решения различные по своему воздействию на ситуацию, явления, суверенитет, а также граждан этой страны. История изобилует примерами, когда решения государства были направлены на обеспечение интересов определенных, чаще немногочисленных групп населения. Также известны примеры злоупотребления властью в интересах сохранения политических основ и доминирования определенной идеологии. Обеспечение национальной безопасности сопровождалось с существенным ограничением прав и свобод человека и гражданина государства. Примечателен тот факт, что населением не всегда эти ограничения воспринимались с негативной точки зрения, часто общественность разделяла и поддерживала позицию государства.

Не только на население и субъекты экономики воздействует государство при обеспечении национальной безопасности. Значительная часть стран мира воспринимает проблему обеспечения национальной безопасности с точки зрения противодействия рискам и угрозам, возникающих в внешней среде, источниками возникновения которых являются другие государства, экономические субъекты, профессиональные и общественные объединения и т.п. Решения, принимаемые для управления этими рисками и угрозами, характеризуют направленность внешней политики и позиционирование государства в геополитических отношениях.

В современном мире чаще всего позиция государства по вопросам обеспечения национальной безопасности декларируется в форме концептуальных или стратегических документов. Учитывая доступность информации для широкого круга лиц, предоставляемую современными средствами обработки и передачи данных, не представляет сложности проследить как изменяется подход государства к управлению национальной безопасностью. Исследование вопросов регулирования и управления обеспечением национальной безопасности является предметом научного интереса представителей различных отраслей науки. Н.И. Костюченко исследует в совокупности проблемы теории государственного управления и теории национальной безопасности, приходит к выводу о том, что неопределенность понятийного аппарата в этих сферах, отражается на формировании оптимальной структуры государственных систем, в том числе системы национальной безопасности ^[1]. О.С. Елфимова провела анализ подходов к пониманию национальной безопасности в теории и в законодательных документах., выделила четыре этапа развития. При этом первые три этапа автор относит к реализации «защитного» похода, а четвертый – современный, к «самоутверждению» ^[2]. Ю.Л. Воробьев посвятил исследование приоритезации стратегических рисков и поиску механизмов противодействия им ^[3]. О.А. Сапожникова ^[4] посвятила исследование поиску связей между законами РФ и концептуальными документами в сфере национальной безопасности. В итоге пришла к выводу, что положения концепции должны быть продублированы и закреплены в законодательных актах РФ, что обеспечит их фактическую реализацию. Представляет интерес публикация С.Ю. Чапчикова ^[5], который последовательно анализирует законодательные акты, концепции и стратегии. Из контекста работа следует, что в РФ сформировались основы для формирования теории национальной безопасности как самостоятельной теоретической системы. Н.И. Дерябин сделал попытку определить организационную структуру государственного стратегического управления в сфере обеспечения национальной безопасности ^[6]. В.А. Шестаков, В.А. Антошин в управлении национальной безопасностью в качестве первоочередной задачи рассматривают реализацию единой государственной политики, учитывающей интересы личности, общества и государства ^[7]. Анализ формирования подходов к обеспечению национальной безопасности представлен в публикации M. Mukhammadsidiqov, A. Turaev, где авторы пришли к выводу, что формирование политики безопасности при развитии политических процессов, связанных с государственным управлением в США, зависит от понимания содержания формируемых неоконсервативных концепций безопасности ^[8]. G. C. Allen проводя многочисленные встречи с китайскими чиновниками пришел в выводу, что обеспечение национальной безопасности Китая правительство связывает с развитием искусственного интеллекта и активно способствует этому процессу ^[9].

Цель исследования состоит в выявлении трансформации подходов государства к обеспечению национальной безопасности РФ.

Материал и методы исследования. Информационную базу исследования составили федеральные законы, концептуальные и стратегические документы РФ. Основными методами исследованиями явились нормативно-правовой и исторический анализ.

Результаты исследования и их обсуждение. В российском законодательстве понятие «безопасность» впервые было определено в законе РФ «О безопасности» от 5 мая 1992 года как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз ^[10]. В законе определены и объекты безопасности: права и свободы личности, материальные и духовные ценности общества, конституционный строй и территориальная целостность государства. Впервые выделены виды безопасности.

В качестве субъектов безопасности в законе названо государство, осуществляющее обеспечения безопасности посредством функционирования органов власти. В систему безопасности в дополнение к законодательным, исполнительным и судебным органам власти включены различные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности и законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности. Если организации и объединения вполне логично могут входить в систему безопасности, в частности тех из них, которые производят продукцию военного или двойного назначения, то роль граждан, принимающих участие в обеспечении национальной безопасности достаточно условна. По нашему мнению, в законе РФ «О безопасности» несколько идеализируется возможность и способность организаций и граждан выполнять функции по обеспечению национальной безопасности. Вместе с этим полномочия в системе безопасности РФ распределены между судебными органами и исполнительными органами власти федерального уровня управления. Примечательно, что среди исполнительных органов власти приоритетными полномочиями наделен так называемый силовой блок. Особое место в системе национальной безопасности Президенту РФ и Совету безопасности. Следует заметить, что в законе закреплены положения, относящиеся к обеспечению деятельности Совета безопасности, что чаще всего регулируется Положениями.

Первая Концепция национальной безопасности Российской Федерации ^[11], утверждена президентом РФ вступила в силу в 1997 году. В первоначальной редакции Концепция просуществовала два года, в 2000 году приняты изменения в текст документа, которые существенно изменили его и, по сути, отразили новый взгляд государства на решение проблемы обеспечения национальной безопасности. Следует заметить, что первая редакция декларировала Концепцию как политический документ, отражающий совокупность официально принятых взглядов на цели и государственную стратегию в области обеспечения национальной безопасности с учетом ресурсов, которыми располагает государство. При этом понятие «национальная безопасность» в Концепции не было определено, что косвенно свидетельствует об отсутствие в государственном управлении понимания этого феномена и объекта управления.

Представляет интерес первый раздел Концепции, получивший название «Россия в мировом сообществе», который «напоминал» мировому сообществу то, что РФ является его частью.

Обеспечение национальной безопасности в соответствии с текстом Концепции является совместной деятельностью, не только государственных институтов, но и общественных. Конкретизирована роль граждан, заключающаяся в участии в выявлении и предупреждении угроз национальной безопасности. Наделение государственными полномочиями общественных институтов, косвенно свидетельствует о слабости государственной власти в сфере обеспечения национальной безопасности и, опять-таки об идеализации возможности и способности общества в выполнении прикладных функций государственного управления, таких как анализ и прогнозирование угроз национальной безопасности, определение критериев и показателей национальной безопасности, а также мер и механизмов по ее обеспечению и т.д.

Необходимо обратить внимание на то, что в качестве одного из ключевых направлений в сфере управления национальной безопасности названо укрепление государственности и суверенитета РФ. Это следует из задач и принципов обеспечения национальной безопасности.

В 2000 году Концепция национальной безопасности РФ ^[12] (1997) в новой редакции. Новая редакция коренным образом изменила заложенный ранее подход к управлению национальной безопасностью. Также Концепция (2000) ввела определение понятия «национальная безопасность РФ», уточнены объекты, уровни и виды безопасности и сферы обеспечения национальной безопасности. Концепция перестала быть политическим документом, новая редакция позиционирует ее как систему взглядов на обеспечение безопасности личности, общества и государства во всех сферах. Несмотря на то, что Концепцией введено определение национальной безопасности, все-таки не удалось избежать «размытости» границы ее обеспечения. Это обусловлено содержанием национальной безопасности, под которой понималась безопасность многонационального народа РФ. Существенно изменился тон документа. Государственная власть перестала искать пути восстановления государственности РФ, она задана априори, исчезла неуверенность в сфере международных отношений, прослеживается взвешенность в оценках тенденций, формирующих угрозы национальной безопасности РФ.

В контексте управления национальной безопасности исключено «заигрывание» с общественными институтами и гражданами. Из соответствующего раздела «Обеспечение национальной безопасности в РФ» четко прослеживаются полномочия государственной власти в обеспечении национальной безопасности. Помимо федерального уровня власти, представленного Президентом, Федеральным собранием, Правительством РФ, Советом безопасности, федеральных органов исполнительной власти, система управления национальной безопасностью логично расширена государственными органами исполнительной власти субъектов федерации. При этом из системы управления обосновано исключена судебная ветвь власти.

Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 года ^[13], утверждена в 2009 году и отменила Концепцию национальной безопасности (1997, 2000). То есть формально утратила силу и обозначенная в указанных документах позиция государства относительно сущности и структуры национальной безопасности.

Произошло изменение в понимании основ регулирования национальной безопасности. Стратегия (2009) представляла собой систему стратегических приоритетов, целей, мер в области внутренней и внешней политики. Расширены границы зоны ответственности документа в сфере национальной безопасности за счет определения уровня устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу. Стратегия (2009) предложила новый подход государства к пониманию национальной безопасности как состояния защищённости, личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, через которое можно достичь безопасность государства и его устойчивое развитие. Следует отметить, что это определение часто и обоснованно подвергалось критики со стороны научного сообщества. Его сложная конструкция и зависимость, к примеру, возможности обеспечения суверенитета, прав и свобод, а также достойного качества и уровня жизни граждан от состояния защищенности личности, общества и государства, свидетельствовала о продолжающимся поиске государства в осознании составляющих, значения и границ национальной безопасности РФ. Отдельно следует отметить, что в Стратегии (2009) к уровням национальной безопасности, ранее включавшим уровень личности, общества и государства добавлен региональный уровень. В документе отдельно выделено понятия системы обеспечения национальной безопасности, которую составили средства и силы, а именно силовой блок и иные федеральные органы государственной власти, наделенные советующими полномочиям законодательными актами РФ. Таким образом, в Стратегии (2009) отчетливо прослеживается усиление в управлении национальной безопасностью полномочий Президента РФ и органов федерального уровня государственного управления, преимущественно находящихся в ведении Президента РФ. Примечательно включение в обсуждение проблем обеспечения национальной безопасности помимо нового совещательного органа Государственного совета РФ, включившего представителей высшего уровня органов государственной власти, представителей общественного сообщества в форме Общественной палаты РФ. Также не исключена возможность привлечения и иных совещательных и консультативных органов, но только тех, которые были созданных для обеспечения конституционных полномочий Президента РФ.

После утверждения Стратегии национальной безопасности (2009) последовало принятие нового законодательного акта Федерального закона от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности». Следует заметить, что необходимость принятия нового закона несколько компенсировалась внесением изменений и дополнений в Закон РФ (1992), однако проблему правового регулирования сферы национальной безопасности с учетом нового состояния, уровня развития и позиционирования РФ в мире они решить не могли. Новый закон (2010) лаконичен, четко очерчивает границы безопасности и задачи и содержание деятельности по ее обеспечению. Федеральный закон закрепил синонимию понятий «безопасность РФ» и «национальная безопасность РФ».

В систему управления включены Президент РФ, Совет Безопасности, Правительство РФ, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления, что является новшеством этого законодательного акта. Следует отметить, что в законе выделены полномочия каждого из субъектов управления национальной безопасностью. По нашему мнению, закрепление указанных субъектов управления демонстрирует построение иерархии управления в РФ и не только в сфере обеспечения национальной безопасности.

Изменение геополитической и макроэкономической ситуации в мире, которая существенным образом повлияла на РФ, потребовало корректировки позиции государства относительно вопросов регулирования национальной безопасности. В 2015 году Указом Президента РФ от 31.12.2015 г. № 683 утверждена Стратегия национальной безопасности РФ^[14]. Стратегия национальной безопасности (2015) получила новый статус и стала базовым документом стратегического планирования, что нашло отражение в Федеральном законе от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» ^[15].

Новая Стратегия примечательна тем, что в неё добавлены национальные интересы России за рубежом. Национальная безопасность, кроме обороны страны, теперь включает все виды безопасности: государственную, общественную, информационную, экологическую, экономическую, транспортную, энергетическую, безопасность личности.

В соответствии с положениями Федерального закона № 390-ФЗ дополнена система обеспечения национальной безопасности органами местного самоуправления. Еще одна особенность документа, несмотря на то, что формирование государственной политики в области обеспечения национальной безопасности, принадлежит исключительно Президенту РФ при координационной роли Совета безопасности, в ее реализацию включены все уровни власти, а также Центральный банк РФ. При этом учет положений Стратегии является обязательным при разработки стратегических документов не только на федеральном уровне управления, но и на уровне субъектов федерации и местного самоуправления.

Выводы. Проведенный анализ трансформации подходов к управлению национальной безопасностью в РФ позволяет выявить взаимосвязь и зависимость системы обеспечения и ее структуры от силы государственной власти и уровня развития управления в РФ. По мере выстраивания взаимоотношений с обществом в систему управления национальной безопасностью включались общественные организации, субъекты экономики и граждане. Укрепление государственной власти сопровождалось с трансформацией системы управления национальной безопасностью в сторону укрепления федерального уровня управления, преимущественно за счет силового блока и исключение влияния общества. Формирование вертикали государственной власти сопровождалось с включением в систему управления органов государственной власти субъектов федерации, а затем и органов местного самоуправления. Рост авторитета института президентства обусловил переосмысление роли общества в системе управления национальной безопасностью посредством предоставления возможности его представителям участия в обсуждении вопросов обеспечения национальной безопасностью.

Таким образом, система управления национальной безопасности является динамичной, ее трансформация зависит от международных отношений и условий, формируемых за пределами границ РФ, а также от уровня развития и стабильности системы управления в государстве.