Ensuring national security: political-legal aspects

Maistrenko Grigorii Aleksandrovich PhD in Law Senior Scientific Associate, Research Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia 125130, Russia, Moskva oblast', g. Moscow, ul. Narvskaya, 15 A, str. 1 g_maystrenko@inbox.ru Other publications by this author

Вступление

Как отмечают специалисты, обеспечение национальной безопасности России остаётся важнейшим условием её существования как суверенного и единого государства, продолжения и реализации многообразных реформ ^{[13, с. 2]}.

Актуальность темы статьи обусловлена тем, что проблемы национальной безопасности относятся к важнейшим и самым сложным многоаспектным и интегральным явлениям общественной и политической жизни. Нынешний этап развития человеческой цивилизации характеризуется тем, что сфера обеспечения национальной безопасности современного государства находится в состоянии стремительных и постоянных изменений, и в ней переплетаются практически все стороны жизнедеятельности общества и функционирования государства. Это состояние имеет много детерминант и требует значительного внимания со стороны научного сообщества.

Целью статьи является анализ особенностей обеспечения национальной безопасности как проблемы стабилизации общества.

Методология

Вышеупомянутые вопросы привлекают внимание широкого круга отечественных ученых, в частности, можно назвать таких ученых, как: Г.В. Атаманчук ^[12], А.П. Баранов ^[14], И.Л. Бачило ^[15], В.Н. Кузнецов ^[19], А.А. Ковалёв ^[17] и других. Анализ публикаций по указанной проблеме дает возможность констатировать, что сегодня смена мировоззренческих представлений о концептуальных подходах по обеспечению национальной безопасности происходит неоднозначно не только в российском обществе, но и во всем мире. Главными причинами этого являются:

- критическое состояние окружающей среды (природы);

- дестабилизирующий развитие демографических процессов ;

- все более выразительные проявления и симптомы исчерпанности природных и энергетических ресурсов;

- наличие в мире огромных запасов средств вооруженной борьбы, рост количества вооруженных конфликтов, в т.ч. внутренних;

- угрозы международной и национальной безопасности, порожденные глобализацией, терроризмом, контрабандой наркотиков, незаконной торговлей оружием;

- изменение взглядов на роль, место и возможности суверенного государства в обеспечении национальной безопасности;

- и др. факторы.

Процессы глобализации играют роль внешнего фактора, который имеет амбивалентную направленность в отношении национальной безопасности, которая заключается в том, что, будучи положительным явлением общественного прогресса, глобализация углубляет проблемы национальной безопасности ^[21].

Кроме того, они являются одним из факторов, который привел к формированию нового представления о национальной безопасности, согласно которому, во-первых, данный институт является составным элементом системы более высокого уровня (региональной, международной, глобальной безопасности), что является следствием интеграции мирового сообщества в стремлении преодолеть общие угрозы и вызовы. А во-вторых, проблемы национальной безопасности получили широкое понимание, что вызвано интернационализацией политических и правовых систем различных стран и связывает их с акцентом на невоенных аспектах безопасности, в частности вопросах человеческого развития.

Основными правовыми документами, которые регулируют вопросы национальной безопасности в России являются, напр., ряд федеральных законов ^{[2; 3]}, подзаконные акты Президента РФ и Правительства РФ ^{[4; 5; 6; 7; 8; 9; 10]}. Учитывая новые поправки в Конституцию РФ ^[1] и динамику мировых изменений, можем считать их нуждающимися в дальнейшей доработке.

При этом необходимо отметить, что поддержание необходимого уровня национальной безопасности базируется на принципе законности при организации и деятельности субъектов её обеспечения ^[1].

К имеющимся недостаткам можем отнести в частности то, что действующая Стратегия национальной безопасности Российской Федерации ^[7]не имеет реалистичного анализа и принципов распределения бюджетных ресурсов, механизмов реализации стратегических целей, не указывает сроки их выполнения. Вследствие таких недостатков этот документ является скорее политическим актом, чем реальным руководством к действиям.

Результаты

Все угрозы национальной безопасности можно разделить на внутренние и внешние. Собственно, к внешним факторам отнесли в первую очередь глобальные тенденции, которые потенциально являются источниками угроз национальной безопасности.

Необходимо отметить, что глобализация стимулирует противоречивые тенденции общественного развития. Она проходит в условиях жесткой международной конкуренции, которая вызывает различные формы как сотрудничества, так и соперничества, порождает большое количество угроз национальной безопасности и требует от государств использование гибких координационных механизмов в этой сфере ^{[21; 24, c. 205]}.

Еще одной проблемой в обеспечении сохранения национальной безопасности в условиях глобализации выступает информационная экспансия наиболее влиятельных и сильных в информационном аспекте государств относительно остальных государств мира, которые хоть и мирным путем, но все же могут пытаться проникать в информационную сферу государств, ради внушения и завуалированной пропаганды собственных идеологий ^{[17, c. 93]}.

Учитывая вышеизложенное, следует отметить, что на современном этапе становления государственности является целесообразным, чтобы реальная и эффективная политика в сфере обеспечения национальной безопасности строилась на основе четкого учета существенных факторов, которые на нее влияют, знание их основных характеристик, приоритетов и предельных значений.

Каждый из этих факторов влияет на состояние национальной безопасности по-своему, что требует их системного и комплексного учета в процессе развития нашего государства, государственного устройства в нашей стране, и непосредственного устранения проблем и пробелов в обеспечении национальной безопасности в условиях тенденций общего мирового развития.

Разработка концептуальных подходов к национальной безопасности в современной России осложняется отсутствием единых взглядов в обществе на некоторые базовые ценности, интересы и цели. Существуют также существенные разногласия между центром и регионами относительно понимания их содержания ^{[17, c. 95]}.

Много расхождений в трактовке основных понятий безопасности между политическими партиями и течениями, практиками и учеными в сфере государственного управления. В научной литературе присутствует различный подход в вопросе классификации национальной безопасности по ее видам ^{[20, c. 68]}. Напр., А.В. Шободаева предлагает осуществлять классификацию этого института по сферам жизнедеятельности (военная, информационная, продовольственная, экономическая, экологическая, транспортная и т.д.) ^{[23, c. 6]}. Такой прикладной подход представляется разумным и позволяет указанные виды национальной безопасности подразделять в дальнейшем и на подвиды.

С другой стороны, проблема выбора концептуальных подходов к обеспечению национальной безопасности может рассматриваться также в контексте культурного и исторического развития общества и государства. Очевидно, динамическое изменение внутренней и внешней среды, разные по характеру влияния и силы угрозы, диалектика ценностей, интересов и целей государств влияли, и будут существенно влиять на выбор ее руководящего политического пути, средств и способов обеспечения национальной безопасности.

Концептуальные подходы к обеспечению национальной безопасности мы можем рассмотреть через призму информационно-правового подхода, который включает в себя такие элементы как:

- обработка и хранение информации;

- ресурсы и каналы информационного обмена;

- правовые аспекты защиты информации;

- способы диагностики и сохранения информации).

В свою очередь, институциональный подход к обеспечению национальной безопасности подразумевает наличие:

- нормативно-правовой базы;

- различных форм взаимодействия с иными подсистемами безопасности;

- механизма обеспечения.

Можно констатировать, что институциональный подход - это основа системы безопасности.

Конструктивным путем относительно определения информационно-правового подхода является выделение его базовых признаков: указанный подход является производным от понятия «национальная безопасность» и должен учитывать его сущностные признаки, в частности: ресурсы, обработку и хранение информации, защита информации. Угрозы информационной безопасности являются совокупностью действий или событий, которые могут привести к нарушению достоверности, целостности, конфиденциальности хранящейся информации передается или обрабатывается ^{[14, c. 51]}.

Важно понимать, что в России все более очевидной становится необходимость реализации концептуального подхода в информационно-правовых и институциональных основах по обеспечению национальной безопасности ^{[18, c. 157]}.

В то же время нужно учитывать, что все чаще приходится считаться и с безопасностью партнеров в международных отношениях. То есть в большей степени приходится учитывать национальные интересы других государств. Поэтому традиционные подходы, активно пересматриваются в контексте:

- осознание взаимозависимости национальной и международной безопасности;

- рост уверенности в невозможности решать спорные вопросы военным путем;

- необходимости создания негосударственных подсистем национальной и международной информационной безопасности и привлечения их к решению конфликтных ситуаций, которые возникают между государствами;

- рост требований по удовлетворению стремлений человека к свободе, равенству, справедливости, благосостоянию.

Подавляющее большинство специалистов под государственной политикой безопасности понимают совокупность действий (процессов), мероприятий, заведений (учреждений, институтов) органов государственной власти, с помощью которых обеспечиваются сохранение целостности объективно дифференцированного общества, общественный прогресс в контексте соблюдения взаимоприемлемого баланса интересов лица (гражданина), общества и государства. Поэтому такая политика - это искусство общественного сосуществования, фактор сохранения в целостности объективно разъединенного общества, а в международном измерении - международной стабильности и безопасности. Разработка и реализация эффективной политики национальной безопасности вследствие комплексного характера является достаточно сложной проблемой, поскольку ее решение, прежде всего, предусматривает системный учет совокупности экономических, социологических, психологических и других факторов.

Таким образом, под указанной политикой понимаются не любые действия и меры государства, а именно те, посредством которых согласуются интересы граждан, общества и государства. Она направлена на обеспечение защиты: природы как сферы существования (бытия) человека; человека, его прав и свобод; социальных групп - их статуса, фунциональных ролей и самобытности; общества - его духовных и материальных ценностей; государства - его суверенитета, территориальной целостности, неприкосновенности и политической независимости.

Современное понимание сущности национальной безопасности как проблемы стабилизации общества - предполагает более широкий взгляд на решение проблемы ее обеспечения, а следовательно и на разработку и внедрение политики национальной безопасности России ^{[18, c. 158]}.

Во-первых, проблема обеспечения безопасности любой страны охватывает не только традиционно военные, но и экономические и политические факторы, проблемы исторической и национальной идентификации, проблемы демократизации и стабильности отдельных государств, формирование дружеских межгосударственных отношений и тому подобное.

Во-вторых, процессы, которые произошли в последние десятилетия, показали бесперспективность многолетней и изнурительной конфронтации в отношениях между народами и странами.

В-третьих, Россия находится в среде, где жесткое столкновение национальных интересов, экономическое, культурное и политическое соперничество не стали менее жесткими после распада социалистической системы.

В-четвертых, становится все более очевидным, что России не стоит повторять в национальном развитии путь, который уже прошли другие страны, а ее политика национальной безопасности должна быть направлена на освоение современных форм мирового цивилизационного процесса с учётом как собственного исторического наследия, так и современных тенденций развития, которые требуют творческого осмысления и учета в практике государственного строительства.

В-пятых, более опасным для российского суверенитета становится политическое, экономическое, культурное и информационное давление со стороны США и некоторых государств Евросоюза. В т.ч. введение по отношению к нашей стране санкционных мер в области внешнеэкономических связей. Такого рода политика Запада ставит в повестку дня вопрос о продовольственной безопасности РФ ^{[16, c. 135–143]}. Логично, что с нашей стороны мы тоже наблюдаем противодействие ввозу товаров, идентичных и аналогичных товарам, производимым предприятиями ослабленных секторов российской экономики ^{[22, c. 210]}.

В-шестых, приобрели черты международного характера такие угрозы международной стабильности, как терроризм, контрабанда наркотиков, организованная преступность.

Кроме того, в России медленно осуществлялись административно-политические и экономические реформы, следствием чего является политическая раздробленность общества и его значительное расслоение по уровню доходов, а также демографические, экологические и другие проблемы становления государственности, демократические преобразования совпали по времени со сложными и противоречивыми процессами рыночных реформ, формированием многоукладной экономики и новой социальной структуры общества с соответствующими интересами и ценностями. В контексте проблем анализа государственной политики национальной безопасности одна из основных причин такого состояния - отсутствие соответствующей методической, научной, учебной литературы и отсутствие должным образом подготовленных специалистов по государственному управлению в сфере национальной безопасности. Несмотря на очевидную необходимость независимого обоснования государственной политики национальной безопасности, совершенствования механизмов ее реализации и достаточно широкое употребление политиками таких понятий, как «государственная политика национальной безопасности», «национальные интересы», «национальные ценности» и других из арсенала понятийно-категориального аппарата сферы национальной безопасности, следует констатировать, что проблемы анализа, прогнозирования и на этой основе - разработки эффективной государственной политики национальной безопасности, определения ее места и роли в системе государственного управления до сих пор должным образом не освещены в отечественной научной и практической литературе ^{[18, c. 159]}.

В результате этого жизненно важные проблемы общественно-политических и социально-экономических трансформаций российского общества, защиты и продвижения национальных интересов становятся пред - метом исследования и обсуждения, как правило, тогда, когда они крайне обострились, когда кризисная или конфликтная ситуация перерастет в кризис. Поэтому стоит согласиться со специалистами, которые утверждают, что для современной политики, например, понятие «национальные интересы» в определенной степени превратилась в своеобразный штамп.

Однако накопленный опыт свидетельствует, что проблемы в сфере национальной безопасности, решение которых требует принятия государственно-управленческих решений, следует рассматривать еще на стадии зарождения, а технология разработки и реализации концепций, доктрин, стратегий, программ, планов в этой сфере объективно должна интегрировать все компоненты политической активности государства и базироваться на надежных теоретических основах и историческом опыте. Это позволяет осуществить углубленный системный анализ совокупности проблемных вопросов, возникающих в процессе разработки политики национальной безопасности, и обосновать рациональные варианты путей ее реализации.

Однако определенные на законодательном уровне основные направления государственной политики по вопросам национальной безопасности не стоит отождествлять с реальной политикой национальной безопасности. Закон выступает документом, который является более статичным, менее изменчивым, чем реальная государственная политика. Основные положения закона - это своеобразный указатель, генеральная линия. Но тем, кто осуществляет анализ и прогнозирование политики национальной безопасности, готовит и реализует практические рекомендации по указанной политике, этого недостаточно.

Во-первых, указанная политика - это не обязательно действие с целью решения какой-то проблемы. Из теории и практики известно, что не только игнорирование угроз национальной безопасности часто было причиной затяжных конфликтов, территориальных, материальных и других потерь. К тяжелым последствиям приводила и переоценка влияния угроз. Речь идет о том, что угроза национальным интересам должно устраняться путем адекватных действий.

Во-вторых, законодательная власть не является единственным источником политики. Текущая повестка дня политики национальной безопасности определяется, как правило, главой государства и тем или иным органом исполнительной власти, хотя указанная политика и основывается в правовом государстве на соответствующих актах законодательства. Поэтому механизмы разработки и реализации государственной политики национальной безопасности (в частности, проработка вопросов стратегического анализа, прогнозирования, планирования, мониторинга) сложились в исполнительной ветви власти.

В-третьих, различные варианты политики безопасности содержат определенное определение осознанной общественной проблемы, и именно эта проблема является мотивационными причинами возникновения указанных вариантов политики. Поэтому большинство споров вокруг той или иной политики часто сводится к разному толкованию того, какие проблемы есть на самом деле и есть ли они вообще. В отношении безопасности это, прежде всего, проблема четкого определения национальных целей, их приоритетности и классификации угроз.

В то же время при формировании и реализации государственной политики национальной безопасности представительная, исполнительная и судебная ветви власти не могут иметь «собственных политик» национальной безопасности. Главной целью государственной политики в этой сфере является создание должных условий для реализации национальных интересов, и объективно эта политика должна служить главным консолидирующим фактором как различных ветвей государственной власти, так и общества в целом.

Проблемы разработки и внедрения эффективной государственной политики национальной безопасности относятся к слабоструктурированным или неструктурированным. Это не позволяет адекватно их описать аналитическими методами и предопределяет необходимость использования методов анализа политики ^{[11, c. 215]}.

Осмысление и формирование политики, которое опирается на многоотраслевую основу, охватывающую как естественные, так и общественные науки, является сутью анализа политики. В анализе политики важное место отведено оценке влияния управленческих решений на общество, что предполагает постановку проблемы и определение цели, выбор альтернатив ее достижения, определение критериев их оценки, оценку альтернатив, а также моделирования с целью прогнозирования возможных последствий реализации выбранной альтернативы.

Поскольку государственная политика национальной безопасности формируется под прямым и опосредованным влиянием многих взаимосвязанных и противоречивых факторов, это часто порождает ряд проблем по ее анализу и прогнозированию. Практика свидетельствует, что часто встречаются противоречивые результаты анализа указанных проблем, различные подходы и видение их возможного решения. Определение национальных интересов, потенциальных и реальных угроз может иметь довольно ярко выраженный политизированный характер. Одни и те же факторы и условия могут рассматриваться различными политическими силами как угрожающие или, наоборот, как стабилизирующие.

В контексте прогнозирования государственной политики национальной безопасности целесообразно различать два вида прогнозирования: политическое и стратегическое.

Политическое прогнозирование связано с ситуативным анализом тенденций, процессов, интересов субъектов обеспечения национальной безопасности и их взаимодействия. Политический прогноз отражает возможное состояние по реализации национальных интересов в краткосрочной перспективе (один-три года). Такой прогноз часто граничит с политическими комментариями, которые интерпретируют разовое принятие политического решения и его возможные последствия для национальной безопасности. Для этого вида прогнозирования чаще характерна экстраполяция существующих тенденций ^{[11, c. 218]}.

Стратегическое прогнозирование учитывает долгосрочные глобальные тенденции и общую динамику системы национальной безопасности, а следовательно, содержит перечень принципов и моделей поведения, которые будут способствовать достижению желаемого состояния относительно реализации национальных интересов, как правило, в долгосрочной перспективе. Стратегический прогноз указывает на необходимые инициативы (в политической, экономической, социальной и гуманитарной сферах), которые в долгосрочной перспективе будут способствовать достижению желаемого будущего.

В то же время прогнозирование краткосрочных кризисных ситуаций (политический прогноз) способствует лучшему пониманию того, каким должно быть поведение субъектов обеспечения национальной безопасности в долгосрочной перспективе. Это означает, что стратегический прогноз государственной политики национальной безопасности находится в постоянной зависимости от политической конъюнктуры. Поэтому стратегическому прогнозу должна быть присуща высокая степень адаптивности, а прогнозирование должно включать анализ рисков несоответствия результатов прогноза.

Достаточно сложные социально-политические процессы последних лет спровоцировали появление многочисленных политических комментариев и прогнозов относительно итогов реформ, международных отношений. Но наряду с этим, по мнению представителей экспертного сообщества наблюдается ситуация, когда:

- многие прогнозы не подтверждаются на практике, а публичные политические решения в ряде случаев принимаются интуитивно, без учета возможных последствий;

- к аналитикам относят себя избирательные политтехнологи, журналисты и другие субъекты, из-за некомпетентности которых дискредитируется суть политического анализа и прогнозирования в сфере обеспечения национальной безопасности ^{[14, с. 53]}.

Это свидетельствует, что политический анализ и прогнозирование в сфере национальной безопасности находятся на стадии становления, им присущи трудности, связанные с методологической базой аналитических исследований, и они не стали неотъемлемым элементом государственной политики в этой сфере. Поэтому формирование стандартов качественного политического анализа и прогнозирования для разработки и реализации адекватной стратегии принятия политических решений в сфере национальной безопасности приобретает особую актуальность.

Вместе с тем политический анализ и прогнозирование в сфере национальной безопасности успешно развиваться тогда, когда будет сформован соответствующий спрос на аналитическую продукцию. Для будущего государства гораздо актуальнее проблема стратегического планирования на основе долгосрочного прогнозирования, а не только предложения относительно текущих управленческих решений, их качества и оперативности. В сфере национальной безопасности важны не столько выводы и рекомендации аналитиков-экспертов, которые просчитывают варианты развития ситуации, сколько разработка средне - и долгосрочных стратегий развития возможных вариантов.

Следовательно, совокупность национальных интересов является главным объективным фактором, что побуждает к разработке соответствующей политики национальной безопасности. Содержание национальных интересов и их приоритетность определяют, какой должна быть политика государства, чтобы ее целостность, стабильность и благосостояние граждан были надежно защищены. Поэтому именно национальные интересы обусловливают стратегическое наполнение государственной политики, поскольку они порождают намерение, а последние - цели национальной политики, в частности фундаментальные приоритеты строительства и развития государственности.

В то же время в России необходимо не допустить ситуацию, когда политические решения в сфере национальной безопасности принимаются не на основе данных аналитических исследований, а для обслуживания интересов политических элит, когда указанные интересы формируются и реализуются не благодаря экспертному знанию и политической аналитике, а иногда даже вопреки им.

Следует также учитывать, что изменение структуры системы национальных интересов, как и угроз по их реализации, неизбежно приведет к изменению самой политики национальной безопасности. Это может создать некоторую напряженность и непоследовательность не только при обращении принципов и стратегических направлений политики и, собственно при ее разработке, но и в процессе осуществления. Главная причина заключается в ограниченности ресурсов, которые могут быть направлены на решение тех или иных проблем, то есть в выборе и «цене» инструментов политики, с помощью которых предполагается достижение ее целей, а, следовательно, и возникновения дискуссий вокруг выбора приоритетов направления указанных ресурсов.

Любое государство не в состоянии одновременно охватить весь комплекс проблемных вопросов в сфере национальной безопасности и приступить к их решению. Существуют достаточно очевидные ограничения на средства и ресурсы, которые есть в его распоряжении, способы их применения. Отсюда вытекает необходимость определения приоритетных национальных интересов и целей, которые должны быть уточнены в процессе разработки политики национальной безопасности ^{[11, c. 219]}.

Заключение/рекомендации

Таким образом, при любых условиях политика национальной безопасности, прежде всего, должна быть направлена на обеспечение геополитических интересов России, ее независимости, политической стабильности, прогрессивного социально-экономического развития. При этом в сфере внутренней политики главной предпосылкой достижения защищенности национальных интересов должно быть объединение нации для решения духовных, культурных и материальных задач на почве общей стабильности и согласия в государстве, ненасильственного решения внутренних общественных конфликтов, а во внешней - планирование и осуществление внешнеполитических акций под углом зрения обеспечения национальных интересов.

В целом же при разработке и реализации политики государственного управления национальной безопасностью главное внимание должно быть сосредоточено на стратегическом планировании, которое должно характеризоваться жестким прагматизмом и точным расчетом в направлении реализации национальных интересов, прежде всего тех, которые определяют приоритеты государственного строительства. Научное обоснование и сопровождение указанной политики должна быть в центре постоянного внимания отечественных ученых. А поскольку проблема обеспечения национальной безопасности России является многоплановой и комплексной, в решениях, которые принимаются в данном направлении, следует учитывать: последствия их реализации, как сегодня, так и в будущем; взаимодействие с уже принятыми решениями, так и с теми, которые должны быть приняты в ближайшее время; готовность общества к восприятию и поддержки решений, которые принимается и, безусловно, возможности их реального ресурсного обеспечения.

Особое беспокойство должно вызвать несбалансированность в социальной практике интересов разных людей, социальных групп, общества, государства, что является достаточно сложной проблемой и должно найти всестороннее отражение при разработке политики национальной безопасности. Одновременно не меньшую угрозу для безопасного развития общества и в целом для национальной безопасности государства составляет откровенное и нескрываемое желание той или иной части населения не согласовывать свои личные интересы с общественными и государственными нуждами.