Problems and prospects for the conservation and rational use of cultural heritage sites of the local (municipal) significance

Lebedev Aleksandr Ivanovich PhD in History Docent, the department of Tourism, Hotel and Restaurant Service, Ufa State Petroleum Technological University 450078, Russia, respublika Bashkortostan, g. Ufa, ul. Chernyshevskogo, 145 aleks@lebedew.ru Pushkareva Tamara Anatolevna PhD in Politics Docent, the department of Economics, Management and Marketing, Ufa branch of the Financial University under the Government of the Russian Federation 450015, Russia, g. Bashkortostan, ul. Mustaya Karima, 69/1 pushkareva_tm@mail.ru

Samokhodova Svetlana Yur'evna Assistant, the department of Environmental Engineering and Hydraulics, Bashkir State Agrarian University 450001, Russia, respublika Bashkortostan, g. Ufa, ul. 50-Letiya oktyabrya, 34 Samohodova@mail.ru

Введение

Россия обладает богатейшим историко-культурным наследием, которое представлено памятниками археологии, истории, градостроительства и архитектуры, монументального искусства и т.д. В соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25.06.2002 г. № 73-ФЗ (далее - Закон об ОКН) «К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия) в целях настоящего Федерального закона относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры».

На основании ст. 4 Закона об ОКН «Объекты культурного наследия подразделяются на следующие категории историко-культурного значения:

объекты культурного наследия федерального значения - объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры Российской Федерации, а также объекты археологического наследия;

объекты культурного наследия регионального значения - объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации;

объекты культурного наследия местного (муниципального) значения - объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры муниципального образования».

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеративным устройством и разграничением полномочий соответствующие мероприятия в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия осуществляются, как федеральными и региональными органами исполнительной власти, так и органами местного самоуправления. К их полномочиям, на основании ст. 9.3 вышеназванного закона, относятся:

«1) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (далее - ОКН), находящихся в собственности муниципальных образований;

2) государственная охрана объектов культурного наследия местного (муниципального) значения;

3) определение порядка организации историко-культурного заповедника местного (муниципального) значения;

3.1) обеспечение условий доступности для инвалидов объектов культурного наследия, находящихся в собственности поселений или городских округов... ».

Согласно ст. 10 Закона об ОКН «Меры по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия в Российской Федерации осуществляют, наряду с федеральным и региональными органами охраны объектов культурного наследия, и местные администрации либо входящие в их структуру и уполномоченные в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия отраслевые (функциональные) или территориальные органы (далее - муниципальные органы охраны объектов культурного наследия)».

Соответственно, в ст. 14-16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (далее - ФЗ № 131) конкретизированы полномочия городских, сельских поселений; муниципальных районов; муниципальных городских округов по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в их собственности, а также по охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на их территориях.

По мнению законодателей, выстраиваемая таким образом система управления объектами культурного наследия всех категорий, в том числе, муниципального значения, должна обеспечить их сохранение и рациональное использование. На практике дела обстоят гораздо сложнее.

Надо отметить, что, если различным аспектам сохранения и рационального использования объектов культурного наследия, в том числе федерального и регионального значения, посвящено огромное количество работ зарубежных и отечественных авторов [1-6, 8-13], то проблемы объектов муниципального значения пока не получили такого подробного освещения.

Среди работ, затрагивающих данную тематику, можно выделить диссертацию канд. ист. наук А. Н. Панфилова «Полномочия органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия: проблемы правового регулирования и реализации», 2011 ^[14]; его же статью «Об организации дела охраны памятников истории и культуры в Тюменской области» ^[15] и совместную статью А. Н. Панфилова и Г. Н. Чеботарева «Предметы совместного ведения Ро ссийской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований» ^[16]. Ряд проблем сохранения недвижимого наследия на муниципальном уровне рассмотрен в работах В. Н. Дударенко, Н. М. Герасимова, Л. В. Генина, И. В. Выдрина ^[17]; Л. Я. Герцберг ^[7], С. И. Исачкина, Н. В. Бажановой ^[18]; . Учитывая, что проблемы сохранения и рационального использования недвижимых объектов культурного наследия местного (муниципального) значения до сих пор не решены, считаем эту тему актуальной, заслуживающей внимания исследователей и комплексного обсуждения.

Материалы и методы.

По сути, картина с сохранением объектов культурного наследия всех категорий далеко не такая благополучная, как хотелось бы. В Аналитическом докладе «Исторические города России: сохранение и развитие», подготовленном в рамках III Парламентского форума «Историко-культурное наследие России» в марте 2011 г. указывалось «По данным Министерства культуры, в стране почти 65 процентов объектов культурно-исторического наследия находится в предаварийном или аварийном состоянии» ^[19]. И положение существенно не улучшается. Даже в Москве часть объектов федерального значения, получающих существенную часть выделяемого финансирования, зачастую находится в аварийном состоянии, хотя там в последние годы проводится большой объем реставрационных работ. В других регионах дело обстоит еще сложнее. В пункте 2.1. Материальное культурное наследие Раздела 2. Культурное наследие «Государственного доклада о состоянии культуры в Российской Федерации в 2013 году» приведены следующие данные: «При распределении объектов культурного наследия по категориям историко-культурного значения памятники истории и культуры федерального значения составляют 49,78% от общего количества, памятники регионального значения - 48,51%. В 30 субъектах Российской Федерации существуют памятники местного (муниципального) значения - 1,71%» ^[20]. Но это значит, что в остальных субъектах Российской Федерации они просто отсутствовали, и зачастую отсутствуют до сих пор, например, в Пермском крае, Удмуртии. Единицы зарегистрированы в Башкирии, Тамбовской области.

Этому есть объяснение: градозащитники и специалисты по сохранению наследия при рассмотрении к какой категории относить тот или иной выявленный объект, рассуждают чаще всего о том, что именно федеральный или, на крайний случай, региональный статус только и может обеспечить защиту объектов от сноса или разрушения. Ведь на том и другом уровне создана реальная система органов охраны памятников, и/или переданы на региональный уровень полномочия по сохранению федеральных объектов в дополнение к региональным. А кто, по факту, занимается охраной объектов муниципального значения и, главное, за счет каких средств они должны реставрироваться? На всю Российскую Федерацию через 18 лет после принятия Федерального закона № 73-ФЗ и чуть меньше вышеупомянутого закона № 131-ФЗ только в 5-6 городах существуют на муниципальном уровне органы охраны памятников. И это при том, что в России 173 города (с населением более 100 тыс. человек), и более 1000, включая малые исторические города, где сосредоточена значительная часть историко-культурного наследия ^[21]. Соответственно, средств в муниципальных бюджетах, даже по сравнению с региональными, не говоря о федеральном финансировании, гораздо меньше, а лобизм чиновников и застройщиков активнее. Поэтому, при любой возможности объекты включаются в Реестр как объекты регионального значения.

Это не значит, что объектов, достойных включения в Реестр как объекты муниципального значения, нет. Это говорит о том, что этому, с одной стороны, уделяется крайне недостаточно внимания, с другой, существует серьезное недоверие, что этот статус способен их защитить. Хотя большое количество выявленных объектов в городах, имеющих историческую среду, вполне бы могли пополнить эти списки. В итоге эта категория ОКН остается наиболее подверженной разрушению и сносу наряду с т.н. исторической средовой застройкой, которая вообще ничем не защищена, даже Федеральным законом. И это несмотря на множество теоретических работ и подписание Россией соответствующих международных документов, требующих сохранения не только объектов, включенных в Реестр или имеющих статус выявленных, но всего комплекса исторической застройки, создающей соответствующий фон более уникальным памятникам и позволяющей в полной мере туристам насладиться местной экзотикой, а местным жителям с достоинством рассуждать о патриотизме подлинном, а не мнимом.

В итоге, неблагополучное в большом количестве субъектов Российской Федерации состояние дел в части сохранения ОКН, особенно муниципального значения, серьезно усугубляется несколькими факторами:

- крайне недостаточным государственным финансированием сферы сохранения наследия, особенно в разрезе объектов регионального и муниципального значения;

- отсутствием в большинстве муниципальных образований, несмотря на норму закона, муниципальных органов охраны культурного наследия (за очень редким исключением - Екатеринбург, Казань, Калининград, Пермь);

- отсутствием системы отчетности органов местного самоуправления перед региональными властями за полнотой осуществления полномочий по сохранению, использованию, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия;

- глубоко укоренившейся среди застройщиков практикой игнорирования законодательства об объектах культурного наследия;

- недостаточным вниманием до последнего времени к вопросам сохранения и рационального использования объектов культурного наследия со стороны правоохранительных органов и судебной системы.

Примером негативного влияния вышеперечисленных факторов является ситуация с сохранением и рациональным использованием объектов культурного наследия в г. Уфе - столице Республики Башкортостан. Город с более, чем миллионным населением и историей, насчитывающей почти 450 лет, живописно раскинувшийся на высоких обрывистых берегах рек Белой и Уфы, потерял за последние 30 лет более 100 исторических зданий, в том числе уникальных памятников деревянного народного зодчества, интереснейших городских усадеб и т.д. ^[22]. Значительная часть сохранившихся исторических зданий сосредоточена на небольшом пространстве исторического центра, который в десятки раз меньше общей площади, занимаемой городом в рамках разрабатываемых периодически генпланов.

Уникальной особенностью исторической Уфы является тот факт, что здесь сохранилось до сих пор два исторических центра:

- первый - участок расположения Уфимского кремля ХV-XVIII веков (ныне Первомайский сквер у «Монумента Дружбы", сооруженного в честь 400-летия добровольного присоединения Башкирии к России со сносом Троицкой церкви в 1956 г., одного из первых каменных зданий в крае). Там еще сохранилась лучевая планировка первых улиц, расходившихся от Кремля. В других регионах чаще всего эта территория поглощена классической планировкой городов XIX века или современной;

- второй - классический городской центр с Торговыми рядами, образованный в соответствие с Генпланом Уфы начала XIX века, с прямоугольными кварталами, широкими улицами и площадями. Фактически, до конца ХIХ века Уфа развивалась в границах этого генплана.

При его разработке очень грамотно были учтены ландшафтные особенности Уфимского полуострова, в т.ч. овраги, рассекающие склоны холма, а лучевая планировка ряда исторических улиц очень гармонично была вписана в новую систему улиц ^[23].

К сожалению, и в настоящий период отношение к сохранению культурного наследия Уфы со стороны большинства застройщиков чисто потребительское.

На это накладывается статус столицы Республики Башкортостан с многочисленными зданиями министерств, ведомств, представительных учреждений. Соответственно, значительная часть зданий находится в республиканской собственности или собственности различных юридических и физических лиц. За их судьбу ответственно Управление по государственной охране объектов культурного наследия Республики Башкортостан, созданное в ноябре 2017 г. и находящееся в стадии становления. Управлением проводится определенная работа по учету объектов наследия и включению их Единый федеральный реестр ОКН, организации контроля за их состоянием, возбуждению дел о привлечении к ответственности за нарушения в отношении ОКН физическими и юридическими лицами.

Наиболее беззащитными, к сожалению, являются объекты, находящиеся в муниципальной собственности: 42 здания-памятника. Из них в казне города находится 39 объектов:

- 2 здания переданы в долгосрочную аренду и в настоящее время там завершены реставрационные работы;

- 18 объектов в удовлетворительном состоянии – это здания, переданные по договорам безвозмездного пользования или аренды муниципальным службам и детским и подростковым учреждениям,

- 19 объектов, собственником которых является ГО г. Уфа, находятся в неудовлетворительном состоянии и требуют проведения мероприятий по сохранению и рациональному использованию, в том числе:

4 нежилых здания;

15 расселенных жилых домов, из которых:

- по 5 объектам правоустанавливающие документы подготовлены к передаче под реставрацию;

- 4 жилых дома переведены в нежилой фонд, в настоящее время оформляются права муниципальной собственности на здания и земельные участки;

- по 6 жилым домам, расселенным в 2019 году, осуществляется оформление технической документации

В отношении объектов, находящихся в неудовлетворительном состоянии, в рамках осуществления своих полномочий Управлением земельных и имущественных отношений Администрации г. Уфы (далее - УЗИО), к сожалению, не проводится работа по передаче ОКН потенциальным инвесторам, путем предоставления в аренду либо продажи в собственность с торгов на конкурсе, в том числе в отношении 15-ти расселенных

Перечень объектов культурного наследия пополняется за счет расселенных аварийных жилых домов – памятников, а так же за счет выявления Башкультнаследием новых объектов и наделения их статусом памятника. По информации МБУ служба сноса и расселения, в Адресные программы расселения включены 84 объекта – памятника, расселение которых планируется завершить до 2024 года, из них:

- расселено 20 объектов,

- 57 объектов находится на стадии расселения;

- 3 объекта запланированы к расселению в 2021 году;

- 2 объекта – в 2022 году;

- 2 объекта – в 2024 году.

После расселения последней квартиры жилой дом отключается от системы жизнеобеспечения - оплата за содержание и обслуживание расселенных жилых домов до передачи их инвесторам, за счет городского бюджета не осуществляется, что приводит к их замусориванию, создает угрозу пожаров. Так, весной 2020 г. от пожара пострадала Усадьба Бухартовских из 2-х зданий, включенная в Реестр, где ранее общественниками не раз проводились работы по очистке от мусора и выселению бомжей.

Формально должен проводиться комплекс мероприятий по подготовке объектов к передаче под реставрацию, таких как: перевод в нежилой фонд помещений и здания в целом; изготовление технической документации; формирование и оформление прав на земельные участки; разработка эскизного проекта реставрации; подготовка торгов и проведение аукционов.

В настоящее время мероприятия по сохранению объектов культурного наследия, не переданных пользователям, муниципалитетом не проводятся. При этом в Башкультнаследие, БРО ВООПИК обращается достаточно большое количество людей, готовых выступить инвесторами с обещанием соблюдать реставрационные нормы и правила. Хотя, передача в аренду путем передачи объектов через торги в долгосрочную аренду (1 рубль/кв.м после проведения работ по реставрации) предусмотрена в соответствии с «Положением о предоставлении в аренду объектов культурного наследия городского округа город Уфа Республики Башкортостан, находящихся в неудовлетворительном состоянии», утвержденным решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 29.08.2013 г. № 21/10. По данному положению отреставрированы 2 здания.

Еще 4 здания выставлялись на торги (два последних объекта дважды), но договора были расторгнуты в связи с неисполнением арендаторами обязательств по реставрации.

Данный путь является неэффективным по причине того, что потенциальный пользователь в первые годы реставрации, кроме изготовления проектной документации и проведения дорогостоящих работ по реставрации объекта, вынужден платить еще и рыночную аренду за объект, который фактически еще не использует. Из 7 заключенных ранее договоров аренды для реставрации, 4 договора были расторгнуты. Работ по сохранению и реставрации проведено не было.

В настоящее время, с целью привлечения инвесторов к реставрации объектов культурного наследия, принято решение о продаже памятников с торгов на конкурсе в порядке и на условиях, установленных законодательством об объектах культурного наследия и о приватизации государственного и муниципального имущества с начальной ценой продажи, равной одному рублю. Согласно закону, объект передается в собственность с графиком выполнения работ и ежеквартальным отчетом в орган местного самоуправления до окончания реставрации. В случае нарушения существенных условий торгов, договор купли-продажи расторгается и подлежит возврату обратно в собственность без возмещения собственнику стоимости такого объекта, включая неотделимые улучшения, и без компенсации расходов, связанных с исполнением договора купли-продажи.

В состав конкурсной документации включается проектная документация на стадии эскизный проект реставрации, подготовка которой осуществляется по заказу органа местного самоуправления. Для изготовления эскизных проектов реставрации на ОКН, находящиеся в неудовлетворительном состоянии, в первоочередном порядке необходимо предусмотреть финансирование в размере 13 млн. руб. – Управлением проведен запрос ценовой информации о стоимости проектов с целью проведения аукциона по отбору проектировщиков, по полученной информации осуществляется подготовка изменений в программу развития земельных и имущественных отношений городского округа для включения дополнительного финансирования на изготовление проектов реставраций.

Практика продажи объектов культурного наследия через конкурс применяется в соседних регионах. Так, в Екатеринбурге действует «Положение о порядке продажи ОКН, находящихся в собственности МО г. Екатеринбург, путем проведения конкурса», утвержденное Городской Думой в 2015 году, в Челябинске действует порядок разработки и утверждения условий конкурса, утвержденный постановлением Правительства Челябинской области от 16.08.2017 г. № 435-П. В соответствии с вышеуказанным законом, объекты продают с конкурса с начальной ценой, равной одному рублю + стоимость земельного участка, с эскизным проектом реставрации, с графиком выполнения работ и графиком отчетности.

Особо необходимо затронуть вопрос об обеспечении физической сохранности расселенных жилых домов-памятников с момента расселения последней квартиры до оформления документации на здания и земельные участки и передачи под реставрацию (в том числе домов, в которых остались не расселенными 1-2 квартиры). Фактически в этот период объекты находятся в бесхозном состоянии, управляющие компании в расселенных домах отсутствуют, ответственность за обеспечение их сохранности в городе не возложена. Охранные агентства готовы взять под охрану каждый объект только в случае, если будут обеспечены условия для охранника – помещение, тепло, свет. Предлагаем назначить предприятие, ответственное за сохранность пустующих домов (расселенных либо на стадии расселения), и обеспечить финансирование на данные цели.

Выводы и предложения.

На основе уфимского опыта и опыта коллег в других российских городах, где сохранилась историческая застройка, и в целях создания условий для обеспечения сохранности, популяризации и эффективного использования муниципальных объектов культурного наследия считаем необходимым:

- в рамках муниципальных образований осуществлять систематическую разработку и утверждение программ сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия, находящихся в муниципальной собственности, с определением мероприятий по обследованию памятников и проведению консервации и аварийно-восстановительных работ и их финансирования;

- важно до передачи в аренду или собственность расселенных жилых домов, имеющих статус памятников или выявленных объектов, осуществлять комплекс работ по их охране с выделением финансирования под эти цели;

- принимая во внимание, что функции выявления, формирования, государственного контроля в отношении памятников, расположенных на территориях муниципальных образований, находится, чаще всего, в полномочиях региональных органов охраны памятников, включать представителей муниципальных госорганов по охране ОКН (а в их отсутствие - представителей Администраций муниципальных образований) в состав Общественные совет региональных госохранов охраны объектов культурного наследия при рассмотрении и утверждении объектов, включаемых в перечни объектов культурного наследия;

- предусматривать в рамках программ развития земельных и имущественных отношений финансирование мероприятий на подготовку проектов реставраций (стадия – эскизный проект) муниципальных объектов, находящихся в неудовлетворительном состоянии, для продажи объектов с торгов либо инициировать рассмотрение в Государственной Думе РФ вопроса об исключении пункта о наличии эскизного проекта как непременного условия для приватизации ОКН и передаче обязанности его разработки потенциальному собственнику;

- внедрять практику «горизонтальных субсидий» – субсидий из местных бюджетов другим местным бюджетам в целях софинансирования расходных обязательств;

- в сметах расходов муниципальных учреждений, которые располагаются в объектах культурного наследия, предусматривать расходы на проведение реставрационных работ с разработкой научно-проектной документации;

- размешать информацию об муниципальных объектах культурного наследия в информационном портале предпринимательства и инвестиций, а также на инвестиционной карте региона.