Quality and efficiency assessment of state and municipal services: peculiarities and problems (on the example of multifunctional centers of Irkutsk)

Sedykh Ol'ga Gennadevna PhD in Economics Docent, the department of Sociology and Psychology, Baikal State University 664003, Russia, Irkutskaya oblast', g. Irkutsk, ul. Lenina, 11, of. 2-111 sedyholga@yandex.ru Other publications by this author

Stepanova Anastasiya Andreevna 3rd Category Specialist of Customer Service Department, Irkutsk Regional Multifunctional Centre for State and Municipal Services 664047, Russia, Irkutskaya oblast', g. Irkutsk, ul. Sovetskaya, 58 nana.96.96@yandex.ru

При оценке качества предоставления государственных и муниципальных услуг понятие удовлетворенности на сегодняшний день играет ключевую роль. Именно на нем строятся все современные теории оценки качества. Ожидание и удовлетворенность потребителей являются важнейшими понятиями в современных концепциях воспринимаемого качества, которые основаны на предположении о существовании разрыва между ожиданиями потребителя и его восприятием итогового результата. Несмотря на то, что из определения государственной услуги не следует, что такая услуга должна способствовать удовлетворению потребностей граждан, именно удовлетворенность потребителя предоставленной услугой должна являться мерилом оценки эффективности и качества такой услуги. В то же время, «качество услуг, оказываемых населению, относится к числу показателей оценки эффективности деятельности региональных правительств и иных органов исполнительной власти» ^{[1, с. 95]}.

Существует много методов декомпозиции и способов построения систем показателей результативности, но «наибольшую известность получили принципы построения сбалансированной системы показателей (Balanced Scorecard — BSC) и определения ключевых показателей результативности (Key Performance Indicators — KPI). Если в системе BSC больше внимания уделяется взаимосвязи отдельных показателей результативности между собой с целью максимизации оценки их совокупного влияния на конечный эффект, то система KPI построена на выборе наиболее важных показателей результативности, в максимальной степени характеризующих конечный эффект»^[2].

При разработке KPI организации (подразделения, сотрудника) опираются на процессный и функциональный подходы. Процессный подход всю деятельность организации рассматривает как набор процессов, которыми необходимо управлять, и по окончании которых заявитель получает благо, способное удовлетворить его потребность. Структуризация процессов может быть разной, в частности выделяют: условия, основание, промежуточный результат, конечный результат и эффект. При этом в основе концепции лежит предположение «чем лучше выстроены процессы, тем в большей степени гарантировано качество продукции или оказание услуг» ^{[3, с. 18]}

Чаще всего при использовании термина «процесс» в сфере оценки качества опираются на определение из стандарта ISO 9001: «Процесс — это совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих видов деятельности, которые преобразуют входы в выходы» ^[4]. По мере своего развития процессный подход стал применяться для улучшения координации разных организаций, принимающих участие в осуществлении совместных услуг и видов работ, в частности и к деятельности многофункциональных центров. При предоставлении государственных услуг через многофункциональные центры процессный подход должен базироваться на нескольких важных принципах, применение которых позволит значительно повысить эффективность деятельности всех привлеченных организаций ^{[3, с. 23]}.

Применение процессного подхода базируется на наличии нескольких ключевых элементов: вход и выход процесса, ресурсы, поставщики и потребители, показатели и владелец процесса. Вход процесса — это элементы, претерпевающие изменения, например, материалы, информация, персонал, заявление гражданина при обращении в МФЦ. Выход процесса — есть ожидаемый результат услуги (справка, информация, выписка, начисление субсидии и т. п.). Ресурсами являются элементы, необходимые для процесса (оборудование, финансы, система межведомственного взаимодействия). Владелец процесса — ответственное за результат лицо, определенное соглашением о взаимодействии. Процессный подход обладает преимуществом — он обеспечивает непрерывность управления через комбинирование и взаимосвязь отдельных процессов.

Функциональный подход предполагает построение основных направлений деятельности для каждой должности в соответствии со структурой организации. При желании для каждой служебной функции разрабатываются показатели для оценки степени их выполнения с применением KPI, которые удобно группировать: количественные/качественные, групповые/индивидуальные ^[5]. Затем в соответствии с показателями KPI устанавливаются показатели и объем вознаграждения, что направлено на стимулирование сотрудников к качественной и эффективной работе ^[6-8].

Для каждой цели деятельности должны быть установлены свои показатели — характеристики. Для достижения наиболее значимых целей деятельности число показателей эффективности и результативности должно быть ограниченным. Для оценки эффективности деятельности руководителя государственного органа рекомендуется устанавливать не более 25 показателей, руководителей структурных подразделений — не более 10, иных гражданских служащих — не более 5 показателей эффективности и результативности ^{[9, 10]}.

В настоящее время описанные подходы используются повсеместно в практике оценки эффективности учреждений. В оценке эффективности деятельности многофункциональных центров они применяются и дополняют друг друга ^[11-13].

Проблема оценки эффективности работы государственных учреждений в Российской Федерации актуальна и сегодня. В многофункциональные центры обращаются миллионы заявителей ежедневно, именно поэтому учреждениям необходимо обеспечить высокое качество оказания услуг и в то же время сделать это интенсивным способом, не затрачивая дополнительных государственных средств ^[14-16]. Согласно рассмотренной системе мониторинга эффективности работы МФЦ мы видим, что степень удовлетворенности заявителей во многом зависит от профессионализма и квалификации специалистов, занятых в офисах МФЦ.

В нашем случае исследование носит разведывательный характер, оно может быть использовано в качестве предварительного этапа более глубокого качественного исследования.

Проблема исследования заключается в необходимости повышения эффективности деятельности и качества предоставляемых услуг на базе МФЦ. Проблема оценки эффективности работы государственных учреждений в Российской Федерации актуальна и сегодня. В многофункциональные центры обращаются миллионы заявителей ежедневно, именно поэтому учреждениям необходимо обеспечить высокое качество оказания услуг и в то же время сделать это интенсивным способом, не затрачивая дополнительных государственных средств. Степень удовлетворенности заявителей во многом зависит от специалистов, занятых в офисах МФЦ.

Объектом исследования является Отдел по обслуживанию заявителей № 8 г. Иркутска Иркутского отделения ГАУ МФЦ «ИО».

Предметом изучения является эффективность работы многофункционального центра.

Цель исследования — выяснить мнение специалистов многофункционального центра по вопросу эффективности их работы.

Гипотеза исследования: эффективность и качество услуг в большей степени зависит от профессионализма сотрудников. Более серьезная подготовка специалистов поможет улучшить показатели качества и эффективности.

Для проведения исследования нами был выбран метод экспертного опроса, который проводился в форме анкетирования. В экспертном опросе приняли участие 20 экспертов — специалисты (1-6 категории) отдела № 8 г. Иркутска, которые во время опроса не находились в ежегодном оплачиваемом отпуске и не были переведены в отдел телефонного обслуживания, т. е. осуществляли свою трудовую функцию в соответствии с трудовым договором, имеюшие опыт работы более трех лет в данной должности, а также начальники отделов, курирующие вопросы контроля качества и эффективности, развития организации.

Экспертный опрос имел своей целью выяснить мнение сотрудников многофункционального центра по вопросу качества их деятельности и эффективности деятельности учреждения в целом. Поскольку существующая система мониторинга качества и эффективности учитывает только внешнюю оценку со стороны контролирующих органов (учредителя, Правительства) и со стороны получателей услуг, то дополнительным источником информации может послужить опрос специалистов, непосредственно вовлеченных в процесс предоставления государственных услуг и оценивающих всю деятельность «изнутри».

Опрос экспертов проводился с помощью сервиса «Google Формы», в течение двух дней. Анкета содержала открытые вопросы, предполагающие развернутый ответ, закрытые вопросы и вопросы-меню. Рассмотрим результаты, полученные в ходе опроса экспертов.

Первый вопрос, адресованный экспертам, имел своей целью выяснить, какую смысловую нагрузку носят для них термины «качество» и «эффективность». Приведем в качестве примера несколько наиболее полных ответов:

- «Качество — это когда заявитель получает необходимую информацию о той или иной государственной услуге в полном объёме. Эффективность — повышенная доступность услуг, сокращение количества документов для заявителя»;

- «Качество — удовлетворение потребности заявителя в услуге. Эффективность — оказание качественной услуги быстро, доступно, с положительным результатом и наименьшими затратами времени и средств»;

- «Качество — совокупность действий, направленных на правильное принятие документов. Эффективность — какие-то действия, с помощью которых быстрее достигается качество»;

- «Качество — когда делаешь так, чтобы не пришлось потом переделывать. Эффективность — приложение минимальных/продуманных усилий для достижения максимальных задач»;

- «Качество — степень соответствия стандарту, эффективность — насколько это услуга полезна или какой получен результат или скорость ее оказания»;

- «Качество — то состояние, которое отвечает всем требованиям. Эффективность — мера, достигнутая балансом использованных ресурсов и достигнутым результатом».

Анализируя приведенные ответы респондентов, можно сделать некоторые обобщающие выводы. Под «качеством» государственной услуги специалисты понимают оказание этой самой услуги таким образом, чтобы: во-первых, была в полной мере удовлетворена потребность заявителя, т. е. был получен положительный результат; во-вторых, оказание услуги в соответствии со всеми требованиями и стандартами; в-третьих, оказание услуги с минимальным требованием документов. В понятие «эффективность» специалисты вкладывают значение, соответствующее общепринятому — получение максимальной пользы с минимальными затратами ресурсов и заявителя, и учреждения, и специалистов; быстрое, доступное, открытое, безошибочное предоставление услуги и получение положительного результата как можно большим количеством обратившихся. Таким образом, специалисты обозначают качество как неотъемлемую составляющую эффективности, качество услуги — как способность удовлетворить потребность клиента, а эффективность — достижение максимально возможного качественного результата с наименьшими затратами. Говоря проще, эффективность деятельности центров «Мои документы» неразрывно связана с качеством оказываемых услуг, деятельность организации не может быть эффективной, если в ней априори оказывают некачественные услуги.

Второй вопрос анкеты предполагал выбор нескольких вариантов ответа, поэтому для наглядности обратимся к диаграмме (см. рис. 1).

Рис. 1. Диаграмма распределения ответов на вопрос «Что, по Вашему мнению, влияет на эффективность и качество работы МФЦ?»

Как мы видим, практически все эксперты в первую очередь указывают на важность кадрового состава, межведомственного взаимодействия и согласованности деятельности с другими органами, и хорошей материально-технической обеспеченности. То есть в качестве трех ключевых переменных эффективной работы Отдела сотрудники выделяют именно профессионализм и квалификацию персонала, тесное сотрудничество и межведомственная согласованность, а также хороший уровень технической оснащенности учреждения. Чуть меньшее количество выборов отдано остальным вариантам: информированности заявителей и их правовой грамотности, нормативно-правовому обеспечению и климату в коллективе.

Касаемо развития электронных услуг и сервисов все эксперты за исключением одного, отметили необходимость развития этого направления. Преимуществами получения услуг в электронной форме, по мнению экспертов, является: возможность получения услуг не выходя из дома, с наименьшими затратами сил и времени, быстрота, удобство, связь напрямую с ведомством минуя МФЦ. Также важно отметить, что перевод услуг в электронный вид позволит снизить бумажный документооборот и очередность в учреждениях, сократить время ожидания заявителей, и соответственно, повысить качество и удовлетворенность заявителей. Период распространения коронавирусной инфекции наглядно продемонстрировал нам, что развитие электронных услуг облегчило бы жизнь большому количеству граждан.

Ответы на вопрос о том, каких знаний не хватает специалистам МФЦ распределились следующим образом (см. рис. 2).

Рис. 2. Диаграмма распределения ответов на вопрос «Каких знаний, по Вашему мнению, Вам не хватает для увеличения эффективности рабочего процесса?»

Отвечая на этот вопрос, половина опрошенных специалистов отмечают недостаток знаний в законодательной базе по некоторым видам услуг, а также знаний в области психологии, четверть опрошенных осознают недостаток деловых навыков общения. Это показывает, что некоторые ведомства и государственные органы, а также отдел методологии Дирекции МФЦ по некоторым услугам недостаточно хорошо информирует специалистов о нюансах и тонкостях предоставления некоторых услуг, плохо прорабатывается теоретический обучающий материал по услугам; также существуют разногласия внутри одной и той же структуры между ее территориальными районными подразделениями. Кроме того, по словам сотрудников, есть потребность в психологических знаниях, что свидетельствует о серьезном клиентоориентированном подходе каждого сотрудника к своей деятельности.

Один специалист в качестве своего варианта ответа предложил для повышения эффективности улучшить работу системы межведомственного взаимодействия.

На следующий вопрос о преимуществах МФЦ перед обращением напрямую в государственный орган, сотрудники выделяют такие факторы как: возможность получения нескольких услуг в одном месте; удобство расположения офисов по всему городу и удобный график работы; комфортные условия в зале ожидания и при получении услуг; большое количество специалистов; наличие электронной очереди, вежливость специалистов и человеческое отношение к заявителям, быстрая скорость работы сотрудников. Нельзя не согласиться с перечисленными выше преимуществами МФЦ, наличие которых все больше повышает требования к организации предоставления услуг в офисах «Мои документы».

Шестой вопрос нашей анкеты касался необходимости изменения информационной составляющей деятельности. С конца мая 2020 г. в центрах и офисах «Мои документы» начал осуществляться переход на программное обеспечение новой версии. Многие специалисты оценивают новую версию не высоко и высказывают мнение о необходимости доработки новой версии перед внедрением. На диаграмме представлены ответы экспертов.

Рис. 3. Диаграмма распределения ответов на вопрос: «Есть ли необходимость изменения ПО для эффективного функционирования?»

Как видно из диаграммы чуть более половины опрошенных считает, что необходимость в изменении программного обеспечения есть. Можно предположить, что негативную оценку как раз носит ПО новой версии, к которому специалисты еще не успели привыкнуть.

В следующем открытом вопросе мы попросили наших экспертов описать, какие недостатки есть в их работе, которые не зависят от них и их вовлеченности в рабочий процесс. Полученные ответы были обобщены и сгруппированы:

1. Работа программ («зависают»; некоторые ведомственные сервисы бывают недоступны, что затрудняет или полностью останавливает прием документов).

2. Информирование (недостаток информации, долгий поиск нужной информации в базе знаний (сложно и недоступно); сложность отслеживания изменений законодательства).

3. Заявители (плохая информированность, необразованность заявителей, неуважительное отношение к специалистам и агрессивность, незащищенность персонала в стрессовых ситуациях).

4. Материально-техническая оснащенность (достаточно старая техника, офисная мебель, отсутствие телефонов в каждом окне).

5. График работы (большой поток заявителей, мало времени на отдых и разгрузку).

6. Взаимодействие с ведомствами (плохо налажена СМЭВ, плохая обратная связь от ведомств по ошибкам и услугам; разные принципы работы у отделов одного ведомства; невозможность отказать заявителю в приеме документов).

7. Организация работы (жесткие требования и регламенты, ограничена свобода действий; тотальный контроль за специалистом на приеме, что вызывает психологические неудобства, низкая заработная плата).

Отвечая на вопрос о существующей системе оценке эффективности МФЦ, большинство специалистов характеризуют ее как несправедливую. Можно предположить, что объяснение такой точки зрения сотрудников имеет основания. Большинство показателей эффективности деятельности всего отдела и индивидуальные показатели каждого специалиста, входящие в систему КПЭ, имеют тесную связь с ежемесячным премированием. Это вызывает недовольство сотрудников, которые исправно выполняют все требования и показатели, теми специалистами, которые не так добросовестно относятся к своей работе. Распределение ответов на этот вопрос представлено на диаграмме.

Рис. 4. Диаграмма распределения ответов на вопрос: «Как Вы считаете, существующая система оценки качества и эффективности деятельности адекватно отражает работу Учреждения?»

Теперь отметим, какие факторы указывают эксперты в качестве тех, которые мешают более эффективной работе МФЦ:

- бюрократия;

- отсутствие стимулов эффективной работы;

- программное обеспечение, низкая скорость интернета, небольшая и недоработанная база знаний; теоретический материал не всегда применим на практике;

- необходимость открытия новых офисов и более широкой региональной поддержки;

- плохое взаимодействие с ведомствами, нежелание ведомств идти навстречу МФЦ;

- огромный перечень услуг, расхождение по услугам в регионах;

- отсутствие индивидуального подхода к сотрудникам.

Как можно увидеть, многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг, как и любое государственное учреждение в своей работе сталкивается с привычными проблемами. Среди основных — недостаточное финансирование и стимулирование сотрудников; несогласованность действий с другими учреждениями; недоработанное программное обеспечение и информационное сопровождение и обмен.

Высказать свои предложения по улучшению работы учреждения захотели не все сотрудники. Мы проанализировали и обобщили мнения опрошенных специалистов касаемо предложений по оптимизации:

1. Расширение коллектива.

2. Упрощение Стандарта делового общения.

3. Улучшить материальное поощрение сотрудников.

4. Повысить комфорт на рабочих местах (отдельные кабинки).

5. Обеспечить тесное сотрудничество, взаимодействие с ведомствами; открыть линию взаимодействия с сотрудником ведомства для оперативного решения вопросов.

6. Улучшение программного обеспечения в части информационной базы знаний по услугам и простоте поиска информации в ней.

7. Улучшить систему обучения сотрудников новым услугам и систему подготовки новых сотрудников.

На основании результатов проведенного экспертного опроса, воспользовавшись методом факторов эффективности/неэффективности, нами были разработаны и предложены для рекомендаций.

Особенность данного метода оценки эффективности — не только его «оценочный характер», но и направленность на решение практически значимых проблем, входящих в перечень «факторов неэффективности».

Таблица 1

Факторы эффективности/неэффективности деятельности МФЦ

При использовании данного метода факторы неэффективности делят на три группы:

1. Факторы, практическое решение которых не зависит от данной структуры (так называемые верхние или чужие факторы). В нашем случае, к внешним факторам неэффективности мы можем отнести большой поток заявителей (демографические и миграционные показатели) и несогласованность действий ведомств и организаций, с которыми МФЦ осуществляет взаимодействие на основании соглашений (факторы 1 и 5).

2. Факторы, практическое решение которых зависит от данной структуры (так называемые наши факторы). Факторы неэффективности под номерами 6, 7 и 8 являются «своими», т. е. теми, на которые мы можем повлиять самостоятельно под контролем специалистов Дирекции (головного офиса).

3. Факторы, находящиеся на границе «своих» и «чужих». Соответственно, к ним относятся все остальные факторы неэффективности (2–4).

Как правило, осознание «своих» факторов неэффективности позволяет пополнять арсенал факторов эффективности.

Таким образом, опираясь на составленную таблицу, можно сделать выводы о деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг на территории Иркутской области.

Безусловно, деятельность центров «Мои документы» и развитая сеть их офисов существенно облегчила доступ заявителей к услугам. Такие центры всегда имеют удобное расположение, график работы и отвечают другим требованиям, установленным Правительством. В отдаленных местах организуются Территориально обособленные структурные подразделения (ТОСП), в которые могу обратиться жители отдаленных районов города, пригорода. Организовано выездное обслуживание, что позволяет вызвать специалиста домой на определенную дату. В офисах «Мои документы» работают специалисты, прошедшие обучение основным услугам, количество специалистов на приеме в течение дня всегда соответствует количеству работающих окон в отделе.

Однако, несмотря на неоспоримые преимущества многофункциональных центров, эффективность их деятельности и, соответственно, качество обслуживания могут быть увеличены.

Как отмечают специалисты, эффективность работы в большей степени зависит от: профессионализма сотрудника, межведомственной согласованности и взаимодействия и развитой материально-технической базы. В названных областях наблюдается наличие некоторых трудностей, решение которых позволит оптимизировать работу МФЦ, повысить результативность. Улучшение СМЭВ позволит установить единую практику принятия документов, укрепить связь с представителями ведомственных структур для тесного сотрудничества.

Доработка программного обеспечения и системы обучения персонала позволит сократить временные затраты на поиск нужной информации, повысить профессионализм и квалификацию специалистов. Благодаря совокупному эффекту от этих изменений деятельность МФЦ будет оптимизирована и улучшена.