On the issue of imposing restrictions on budgetary (autonomous) institutions that carry out purchases in order to fulfill state (municipal) tasks

В январе 2016 г. в Москве состоялось заседание Совета по противодействию коррупции под председательством Президента РФ Владимира Путина. В числе приоритетных направлений было обозначено повышение эффективности правоприменения в антикоррупционной сфере в контексте выявления на ранних этапах личной заинтересованности тех, кто распоряжается бюджетными средствами, вскрытия фактов использования подставных или аффилированных организаций, исключения конфликта интересов. В соответствии со сформированным по итогам заседания перечнем поручений Президента РФ Правительству Российской Федерации от 16 февраля 2016 г. № пр-299 (пункт 3, подпункт «в», абзац девятый) необходимо было представить предложения по внесению в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих установление критериев, определяющих случаи осуществления государственными (муниципальными) учреждениями закупок работ и услуг, выполнение (оказание) которых предусмотрено государственным (муниципальным) заданием.

В результате разработан проект Федерального закона «О внесении изменений в статью 9-2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» и статью 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях» (далее – законопроект), который в феврале 2020 г. был внесен в Государственную Думу РФ на рассмотрение ^[10].

Согласно положениям законопроекта автономное (бюджетное) учреждение не вправе осуществлять за счет средств субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания закупки работ, услуг, предусмотренных государственным (муниципальным) заданием, за исключением случаев, установленных Правительством РФ, при которых закупка работ, услуг необходима для выполнения учреждением государственного (муниципального) задания.

Толкование положений законопроекта дает основания полагать, что речь идет о стремлении установить общий запрет на осуществление закупок предусмотренных заданием услуг и работ. То есть в большинстве случаев государственное (муниципальное) задание должно быть выполнено силами учреждения без обращения к третьим лицам и заключения договоров для целей выполнения задания. Но в некоторых случаях Правительством РФ из общего запрета могут быть установлены исключения, при которых такая закупка необходима для выполнения задания. При этом критерии такой необходимости в законопроекте не раскрываются. Скорее всего, речь идет о ситуациях, когда задание без обращения к третьим лицам не может быть выполнено.

Анализируя предпосылки принятия данного законопроекта, следует отметить его разработку прежде всего в целях достижения обозначенной Президентом РФ цели повышения эффективности правоприменения в антикоррупционной сфере. Однако приводимые в пояснительной записке аргументы затрагивают вопросы качества услуг и защиты их потребителей в ситуациях, когда услуга оказывается ненадлежащим образом. Это обстоятельство вызывает некоторые вопросы с позиции соотношения цели и результата законопроектной деятельности.

Например, как следует из пояснительной записки, Счетная палата РФ и Казначейство России провели анализ закупок работ (услуг) за 2015-2016 гг. государственных (муниципальных) учреждений, по итогам которого было выявлено более 2 тысяч государственных (муниципальных) контрактов, предмет которых совпадал с государственным (муниципальным) заданием. Нельзя не согласиться с авторами законопроекта в том, что в результате заключения подобных контрактов искажается поведение хозяйствующих субъектов на конкурентных товарных рынках. В докладах Счетной палаты РФ отмечается снижение качества оказания таких услуг (выполнения работ), незащищенность потребителя в спорах с «квазиисполнителями». Однако на наш взгляд данные аргументы по существу никак не связаны с тем, что обсуждалось на заседании Совета по противодействию коррупции в январе 2016 г., а именно – с необходимостью контроля за структурами, осуществляющими расходование бюджетных средств; выявлением на ранних этапах личной заинтересованности должностных лиц; вскрытием фактов использования подставных (аффилированных) лиц и пресечением так называемых «откатов» при государственных (муниципальных) закупках.

Представляется крайне важным проанализировать вводимые законопроектом ограничения в контексте проведенной в отношении бюджетных (автономных) учреждений реформы, направленной на повышение их экономической самостоятельности.

Не исключено, что установление общего запрета на закупки в законопроекте обусловлено стремлением в рамках противодействия коррупции защитить имущественные интересы публичного субъекта как учредителя бюджетных (автономных) учреждений, созданных в целях обеспечения реализации полномочий органов власти и органов местного самоуправления в наиболее значимых сферах. По мнению В. А. Савиных, по причине социально-значимого характера их деятельности учредитель находит баланс в распоряжении имуществом, в том числе с учетом специальной правоспособности, предопределенной особыми целями деятельности учреждений ^[9].

Необходимо отметить, что в результате реализации законопроекта правовое регулирование закупок бюджетных (автономных) учреждений в целях выполнения государственного (муниципального) задания будет существенно отличаться от аналогичных правил, установленных в отношении казенных учреждений. Дело в том, что согласно пункту 3 статьи 69.2 Бюджетного кодекса РФ ^[1] государственное (муниципальное) задание может утверждаться также для казенных учреждений, определенных в соответствии с решением органа власти, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств. Однако установление в рассматриваемом законопроекте общего запрета на закупки только в отношении бюджетных (автономных) учреждений представляется логичным. Правовой статус таких учреждений, в отличие от казенных, предполагает их финансовую самостоятельность. Вполне возможно, что это вызывает определенное недоверие со стороны публичного субъекта.

В этой связи интересна предлагаемая законопроектом дифференциация возможности привлечения соисполнителей в зависимости от вида оказываемой бюджетным (автономным) учреждением услуги. Обращение к тексту пояснительной записки к законопроекту позволяет определить планы по подзаконному регулированию. В отношении оказываемых физическим лицам услуг из общероссийского базового (отраслевого) перечня (классификатора) возможности привлечения соисполнителя услуг не предполагается.

При этом в отношении оказываемых (выполняемых) юридическим лицам услуг, работ, включенных в федеральные и региональные перечни (классификаторы), возможность привлечения соисполнителей будет установлена в соответствующем перечне (как следует из текста пояснительной записки, «будет указана сноска (редакция)» к услугам и работам, допускающая привлечение соисполнителей).

Цель формирования общероссийского базового (отраслевого) перечня (классификатора) раскрыло Министерство финансов РФ в письме от 16 июля 2017 г. № 09-07-09/37680 ^[6] – введение данных перечней позволяет выделить из всего массива услуг и работ только те услуги, которые оказываются (выполняются) физическим лицам в рамках базовых конституционных гарантий. Таким образом, можно обнаружить стремление законодателя обеспечить надлежащее качество наиболее значимых с точки зрения конституционных ценностей категорий услуг.

Однако в этой связи возникает другой вопрос – насколько вводимый законопроектом общий запрет на осуществление предусмотренных заданием закупок услуг и работ вписывается в общую концепцию реализованной реформы законодательства в отношении бюджетных (автономных) учреждений? Напомним, что изменения правового статуса таких учреждений были направлены на предоставление им ряда гарантий финансовой самостоятельности для того, чтобы в условиях конкуренции наряду с иными негосударственными организациями повышать качество оказываемых государственных (муниципальных) услуг (работ). Вместе с этим речь шла и о том, чтобы уйти от определения конкретных направлений расходования бюджетных средств при одновременном усилении ответственности учреждений за результативность вложения этих средств, за достижение количественно и качественно измеримых и публично-значимых результатов.

Анализируемое в настоящей статье ограничение, закрепляющее общий запрет на осуществление закупок, предусмотренных заданием услуг и работ в отношении бюджетных (автономных) учреждений, не должно противоречить экономическому статусу, который признается за такими учреждениями. Следует признать право законодателя на введение некоторых ограничений, учитывая публичный характер деятельности учреждений и сохранение административных связей с публичным субъектом. Но нельзя не принимать во внимание направленность проведенной реформы законодательства на обеспечение эффективности деятельности бюджетных (автономных) учреждений на конкурентном рынке. Во всяком случае, вводимые ограничения не должны выхолащивать саму идею проведенной реформы статуса учреждений.

В контексте рассматриваемой проблемы необходимо затронуть также вопрос, связанный с установлением равных возможностей привлечения соисполнителей для государственных и негосударственных организаций в процессе оказания государственных (муниципальных) услуг в связи с принятием Федерального закона от 13 июля 2020 г. № 189-ФЗ «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере» ^[2] (далее – закон о социальном заказе). Данный закон создает правовую основу оказания государственных (муниципальных) услуг негосударственными организациями, в том числе по результатам отбора исполнителей услуг, в отраслях социальной сферы. В соответствии с пунктом 7 статьи 9 закона в случаях, когда по результатам такого отбора исполнителем услуг становится государственное (муниципальное) учреждение, такому учреждению утверждается государственное (муниципальное) задание, и с ним заключается соглашение о предоставлении субсидии на финансовое обеспечение выполнения задания.

С иными исполнителями заключается соглашение об оказании государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере (часть 6 статьи 9 закона). Данное соглашение предусматривает запрет на заключение исполнителем услуг с третьими лицами договоров, предметом которых является оказание услуг, выступающих предметом соглашения, заключаемого по результатам отбора исполнителей услуг, если иное не установлено федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования (пп. 16 пункта 1 статьи 21).

Таким образом, в отношении бюджетных (автономных) учреждений в данной ситуации будет действовать общий правовой режим соглашения о предоставлении субсидии на выполнение задания, а следовательно – право Правительства РФ устанавливать случаи, когда закупка учреждением возможна, а также общий запрет на привлечение соисполнителей в отношении услуг из общероссийского базового (отраслевого) перечня (классификатора), если рассматриваемый законопроект будет принят. В этой связи возникает противоречие режимов оказания услуг бюджетными (автономными) и иными негосударственными организациями. В соответствии со статьей 28 закона о социальном заказе на период с 2020 по 2025 г. социальный заказ формируется в отношении следующих направлений деятельности социальной сферы: социальное обслуживание, санаторно-курортное лечение, оказание паллиативной медицинской помощи, туризм в субъектах РФ, спортивная подготовка и содействие занятости населения. Почти все из этих услуг (кроме услуг по созданию благоприятных условий для развития туристской индустрии в субъектах Российской Федерации) входят в общероссийский базовый (отраслевой) перечень (классификатор) услуг, в отношении которых бюджетным (автономным) учреждениям в соответствии с рассматриваемым законопроектом будет установлен безусловный запрет на привлечение соисполнителей.

Непоследовательность обозначенных законопроектом подходов может привести к необоснованному расширению полномочий Правительства РФ в отношении деятельности бюджетных (автономных) учреждений, а также значительно повлиять на их участие в экономической деятельности. Именно поэтому законопроект вызывает разные реакции в отзывах комитетов Государственной Думы РФ.

В частности, такие негативные последствия могут иметь место в отношении учреждений культуры, которые зачастую имеют специфические особенности выполнения государственного (муниципального) задания. Например, государственное задание ГБУК Тверской области «Тверской государственный театр кукол» на 2019 г. предусматривает оказание услуги «Показ (организация показа) спектаклей (театральных постановок)» ^[11]. Для выполнения задания согласно данным Единой информационной системы закупок (далее – ЕИС) была произведена закупка услуг режиссера-постановщика спектакля ^[12]. ФГБОУК «Национальный драматический театр России (Александринский театр)» в рамках выполнения государственного задания за счет средств субсидии в 2019 г. изготовил и поставил декорации к спектаклю ^[13].

Аналогичные примеры приведены в заключении на проект федерального закона от Комитета Государственной Думы РФ по культуре. Например, некоторые работы по реставрации музейных коллекций и музейных предметов; закупки услуг страхования, транспортировки, обеспечения безопасности и сохранности, связанных с обеспечением условий публичного показа культурной ценности в случае организации музеем выездных выставок. По мнению Комитета Государственной Думы РФ принятие законопроекта без оценки экономических и социальных последствий его принятия, без оценки регулирующего воздействия может привести к ликвидации или сокращению бюджетных и автономных учреждений как основы сложившейся бюджетной сети учреждений культуры.

В начале реформы статуса бюджетных (автономных) учреждений Министерством финансов России в письме от 16 мая 2011 г. № 12-08-22/1959 ^[7] были сформулированы комплексные рекомендации органам власти, в том числе и по вопросу осуществления закупок. Как следует из пункта 5 письма, бюджетные учреждения по итогам проведенной реформы приобретали статус «иных заказчиков» в соответствии с действующим ранее Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ ^[3], получив при этом право осуществлять закупки независимо от источников финансового обеспечения исполнения соответствующих заказов. Размещение заказов для собственных нужд автономных учреждений вообще не регламентировалось Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ.

Указанный подход был скорректирован после принятия ФЗ № 44-ФЗ ^[4]. На сегодняшний день правовое регулирование закупок бюджетных учреждений осуществляется по общему правилу ФЗ № 44-ФЗ, но в ряде случаев (например, закупки за счет средств от приносящей доход деятельности) применяются положения ФЗ № 223-ФЗ ^[5].

В отношении закупок автономных учреждений, связанных с исполнением государственного (муниципального) задания, действует ФЗ № 223-ФЗ.

Как видно из ретроспективного анализа, подход законодателя, согласно которому бюджетные (автономные) учреждения имеют право осуществлять закупки независимо от источников финансового обеспечения исполнения соответствующих заказов, в целом сохранялся до настоящего времени.

На наш взгляд, выработка во исполнение поручения Президента РФ критериев, определяющих случаи допустимости осуществления бюджетными (автономными) учреждениями закупок работ (услуг), выполнение (оказание) которых предусмотрено заданием, должна осуществляться исходя из обозначенной цели повышения эффективности правоприменения в антикоррупционной сфере с учетом еще одного важного обстоятельства. Речь идет о необходимости последовательного соблюдения целей проведения реформы бюджетного законодательства. Как справедливо отмечается в литературе, суть реформы статуса государственных (муниципальных) учреждений состояла в повышении качества оказываемых ими публичных услуг за счет обеспечения экономической самостоятельности и создания конкурентной среды путем вовлечения в этот процесс частных организаций ^[8].

Возможно, что для обеспечения «прозрачности» закупок учреждений, формирования единообразной правоприменительной практики в указанной сфере, экономии бюджетных средств можно было бы говорить об утверждении таких критериев, которые предоставляли бы возможность учреждениям привлекать исполнителей (подрядчиков) для выполнения работ (оказания услуг) в целях исполнения государственного (муниципального) задания при соблюдении следующих принципов:

1) закупаемая услуга (работа) не дублирует в полном объеме предмет государственного (муниципального) задания. Иное бы противоречило публичному статусу бюджетных (автономных) учреждений;

2) закупаемая услуга (работа) является необходимой для выполнения государственного (муниципального) задания;

3) учреждение не имеет собственных материально-технических и интеллектуальных ресурсов, чтобы оказать (выполнить) необходимую для выполнения задания услугу (работу) самостоятельно по причине экономической нецелесообразности или в силу того, что данная услуга (работа) не входит в перечень видов деятельности в соответствии с уставом учреждения.

На наш взгляд, соблюдение данных принципов позволит разработать такое нормативно-правовое регулирование, которое позволит достичь провозглашенную Президентом Российской Федерации цель повышения эффективности правоприменения в антикоррупционной сфере в контексте начатой и продолжаемой реформы бюджетного законодательства в части повышения экономической самостоятельности бюджетных (автономных) учреждений.

Однако отдельного решения заслуживает вопрос организации правоприменения в данной области, а именно использование инструмента бюджетной классификации РФ и других способов идентификации закупок для оценки правомерности закупок в случае, если анализируемый законопроект будет принят. В отношении бюджетных учреждений при формировании плана-графика закупок существует обязанность указывать в составе идентификационного кода закупки код вида расходов (далее – КВР). Данная информация размещается на портале ЕИС ^[14]. Однако использование КВР для определения случаев, когда возможно или невозможно осуществлять закупки в рамках задания, не будет эффективным по причине широкого содержания некоторых кодов. Например, анализ ЕИС показал, что код 244 «Прочая закупка товаров, работ, услуг» может охватывать многие направления (например, постановка пластических и танцевальных номеров для спектакля ^[15], создание оригинальной музыки ^[16], создание проекта художественного оформления и сценографии ^[17]).

Также для идентификации объектов закупок на площадке ЕИС используется Каталог товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд на основе Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПД2). Однако данный вид классификации также не может быть признан надлежащим способом идентификации, поскольку содержит достаточно широкие формулировки. Например, код 85.41.2 «Услуги в области образования в сфере культуры» или код 90.04.01 «Услуги учреждений культуры и искусства» открывают большие возможности для толкования их содержания. В свою очередь ОКПД2 связан с общероссийскими базовыми (отраслевыми) и федеральными / региональными перечнями (классификаторами) государственных (муниципальных) услуг, однако последние идентифицируют конечную услугу (работу), которую получает потребитель. В связи с этим возникают справедливые опасения в отношении правоприменения, если обсуждаемый в настоящей статье законопроект будет принят. Ведь существующий в настоящее время инструментарий идентификации закупок не позволяет учитывать специфику закупаемых услуг (работ), а ручное определение создаст широкие возможности для субъективной оценки без учета объективных факторов.

Таким образом, внедрение бюджетных (автономных) учреждений в конкурентный рынок наряду с иными негосударственными организациями и наделение их в результате начатой реформы определенной экономической свободой требует приведения к единообразию нормативного регулирования права проведения закупок в целях оказания государственных (муниципальных) услуг как государственными, так и частными организациями. Неопределенность формулировок и неоднозначность цели анализируемого законопроекта могут привести к необоснованному расширению полномочий Правительства РФ в отношении деятельности бюджетных (автономных) учреждений, что в итоге значительно повлияет на их участие в экономической деятельности.