Anti-Russian sanctions due to the Ukrainian crisis of 2014: assessment of consequences and prospects

Krivov Sergei Valer'evich PhD in History Associate Professor, Department of Political Science, Lobachevsky Nizhny Novgorod State University Senior Researcher of the International Interdisciplinary Laboratory "Study of World and Regional Socio-Political Processes" of the Nizhny Novgorod State Linguistic University named after N.A. Dobrolyubov 603000, Russia, Nizhegorodskaya oblast', g. Nizhnii Novgorod, ul. Gagarina, 23, of. 307 skrivov@rambler.ru Other publications by this author     Baranova Tat'yana Vladimirovna Assistant, the department of Political Science, Lobachevsky State University of Nizhny Novgorod 603005, Russia, Nizhny Novgorod, Ulyanova str., 1, office 307 sky-ellize@yandex.ru Other publications by this author

Starkin Sergey Valer'evich Doctor of Politics Professor, the department of Political Science, Institute of International Relations and World History of Lobachevsky State University of Nizhny Novgorod; Leading Scientific Associate, International Interdisciplinary Laboratory "Study of Global and Regional Socio-Political Processes", N. A. Dobrolyubov State Linguistic University of Nizhny Novgorod 603000, Russia, g. Nizhnii Novgorod, ul. Ul'yanova, 1, kab. 307 starkinserge@mail.ru Other publications by this author

Введение

Одним из приоритетов России в отношениях с Западом является ослабление или полная отмена санкционного режима, введенного в связи с событиями на Украине. С самого начала он характеризовался противоречивостью и отсутствием эффективности в стратегическом масштабе, что связано с характером санкций, мотивами их введения и особенностями санкционных механизмов в ЕС, США, а также в ряде других стран, в той или иной степени последовавших их примеру.

Значительная часть американских санкций была введена ещё в 2005-2006 гг., до украинского кризиса 2014 г., и поэтому фактически напрямую не была связана с политической ситуацией вокруг Украины: так, были введены ограничительные меры в связи с взаимодействием России с Кубой, Северной Кореей, Венесуэлой и Ираном, а также её участием в сирийских событиях. Санкции, введенные ЕС в марте 2014 г., стали результатом сложного компромисса между двадцатью восемью государствами-членами ЕС и серии многоуровневых переговоров с их участием. Они диктовались моральной необходимостью со стороны европейцев дать ответ на украинские события, а не геополитическим соперничеством, как это было в случае с США. Всего по поводу украинских событий со стороны США, ЕС и ряда других стран были введены санкции в отношении 293 физических лиц и 483 организаций. ^[1]

В дополнение к мерам, принятым в отношении частных лиц и отдельных компаний, западные страны ввели так называемые секторальные санкции. Они включают приостановку льготных ссуд российским компаниям со стороны Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР), запрет на кредитование некоторых банков, находящихся под контролем государства, включая Сбербанк и Газпромбанк, на срок более 30 дней, крупнейших энергетических компаний, включая Роснефть, Транснефть и Газпром-нефть, а также ряда оборонных компаний. При этом Газпром как главный поставщик природного газа в Европу не был подвергнут ограничениям со стороны ЕС, попав лишь под санкции США, у которых, согласно западному исследователю Д. Фриду, существует неформальная договоренность с европейцами вообще не трогать газовый сектор ^[2]. Вводилось эмбарго на торговлю вооружением между странами ЕС и Россией, а также запрет на экспорт товаров так называемого двойного назначения, то есть гражданской промышленной продукции, которая может быть используема в военных целях. Наконец, последовал запрет на экспорт отдельных видов оборудования для реализации высокотехнологичных проектов по разведке и добыче нефти, включая арктические глубоководные и шельфовые месторождения.

В статье предпринимается попытка оценки воздействия западных санкций на различные секторы российской экономики и перспектив дальнейшего санкционного давления на Россию как средства достижения внешнеполитических целей. Используются оценочные мнения, высказанные разными аналитическими центрами и экспертными группами, по различным аспектам применения санкций в качестве ответных действий в связи политическими событиями на Украине в 2014 г.

Непосредственные эффекты экономических санкций

В экспертных кругах сложилось мнение, что так называемые целевые или секторальные (targeted) санкции являются более эффективным средством санкционного давления, нежели блокирующие (comprehensive). В отличие от последних они снижают негативное воздействие на население в целом и разделяют «невинных» граждан (innocent people) и лиц, ответственных за политические решения. Тем самым снижается вероятность консолидации общества вокруг политического режима на фоне «внешней угрозы», а секторальный характер такой политики предоставляет возможность затрагивать его наиболее проблемные и уязвимые сферы ^[3]. В 2014 г. западные правительства ввели три секторальных санкционных режима: оборонная промышленность, добыча нефти и финансовый сектор. Однако до сих пор о каких-либо серьёзных последствиях можно говорить лишь в отношении финансового сектора, а ущерб от санкций оказался меньшим, нежели прогнозировалось многими политиками и экспертами. ВВП России вырос с 0,3 процента в 2016 г. до 2,3 процента в 2018 г., а структура торговли с ЕС кардинально не изменилась, обнаружив рост в некоторых секторах.

Выпуск оборонной продукции продолжал расти вследствие увеличения спроса за рубежом, сделав Россию в 2014 г. вторым в мире экспортером вооружений. Несмотря на наличие связей России с отдельными западными странами по линии оборонной промышленности, значительная доля экспорта традиционно приходится на страны Азии, Африки и Латинской Америки. Также рост военного производства продолжился и внутри страны за счет заказов в рамках государственной программы перевооружения до 2020 г. ^[4]. Следовательно, санкции способны оказать влияние на российский ВПК лишь в отдаленной перспективе, в случае, если передача западных технологий прекратится и это скажется на развитии технологической составляющей отечественной оборонной промышленности.

Необходимо отметить, что санкции практически не повлияли на нефтяную промышленность. Наоборот, уровень добычи продолжал расти, достигнув в ноябре 2014 г. наивысшего в постсоветский период показателя – свыше 10,6 млн. баррелей в сутки. Более того, санкции Д. Трампа против Ирана и Венесуэлы привели к увеличению спроса на российскую сырую нефть. При этом российские компании получили не менее $905млн. дополнительной выручки в период с ноября 2018 г. по июль 2019 г., а стоимость российского барреля Urals достигла более высокого уровня, чем Brent. Это свидетельствует о том, что западные санкции не оказывают влияние на уровень добычи нефти в краткосрочный период, а лишь в отдаленной перспективе, на новых труднодоступных залежах в Арктике и на шельфе.

Санкции, относящиеся к финансовому сектору, сказываются непосредственно на российской экономике, затруднив доступ на западные рынки капитала для большинства российских корпораций и принуждая многие российские фирмы возвращать свой внешний долг ввиду невозможности рефинансирования или пролонгирования своей кредитной линии. Весь внешний долг нефинансовых корпораций, например, Роснефти и Газпрома, а также банковского сектора насчитывал около $610 млрд. в сентябре 2014 г. По обменному курсу декабря 2014 г. это составило до 60 % ВВП, из которых около $130 млрд. должно быть выплачено до конца 2015 г., стимулируя российские предприятия придерживать валютные резервы для обслуживания своего внешнего долга ^[5]. Ситуация усугубляется тем, что большинство фирм, имеющих иностранный валютный долг, являются экспортерами природных ресурсов, генерирующими существенные валютные доходы, необходимые им для оплаты внешнего долга. В августе 2014 г. правительство России решило отреагировать на ситуацию введением моратория на перевод пенсионных накоплений в негосударственные фонды до 1 января 2016 г., что, по мнению ряда экспертов, нанесло удар по принципу накопительной пенсионной системы, превратив её в финансовую пирамиду. Затем в феврале 2018 г. Россия ликвидировала Резервный фонд, поскольку он был исчерпан в результате покрытия дефицита государственного бюджета в предыдущие годы, а его остатки были объединены с Фондом национального благосостояния, который также сократился на 14% в 2018 г. и составил 3752,94 млрд. рублей. Хотя само по себе это может быть результатом колебаний цен на нефть и курса рубля, санкции в финансовом секторе как минимум лишили российское правительство определенной свободы для манёвра.

Говоря о действии собственных российских контрсанкций, следует упомянуть, что таковые стали частью общей политики импортозамещения, проводимой с 2010 г. Большинство западных экспертов критиковали её из-за снижения конкурентности российского внутреннего рынка и его производительности ^[6]. Кроме того, ожидалось, что затраты, связанные с введением агропромышленного эмбарго, будут перенесены на российских потребителей, что первоначально нашло подтверждение в двукратном росте итогового индекса потребительских цен именно за счёт санкционных товаров.

Тем не менее, страны не участвующие в режиме западных санкций, такие как Аргентина, Бразилия, Китай, Чили и т.д., нарастили свою долю на российском продовольственном рынке, а контрсанкции, ограничения на импорт из Турции, девальвация рубля и различные программы господдержки способствовали росту отечественного производства в сельском хозяйстве. Следует отметить, что эти позитивные тенденции наметились ещё до 2014 г. Например, производство мяса птицы и свинины начало расти ещё с 2009 г., а урожайность зерновых, плодовых и овощных культур неуклонно растет с 2010 г. ^[7]. Примечательно, что в последние годы использование сельскохозяйственных земель заметно не увеличилось и до сих пор всё еще немного ниже пика 2009 г., что говорит об интенсификации аграрного сектора.

Кроме того, первоначальные последствия эмбарго больше поразили городской средний класс из-за его склонности к потреблению импортных продуктов, нежели менее обеспеченные слои населения. Сам факт, что российская экономика начала замедляться в то же самое время, когда были введены санкции, создало впечатление, что это обусловлено именно санкциями, а быстрое обесценивание рубля в конце 2014 г. укрепило это восприятие. Очевидно, что санкционные ограничения могут лишь усугубить имеющиеся негативные тренды, поэтому важно, в этой связи, попытаться дифференцировать воздействие санкций и влияние предшествующих и сопутствующих проблем российской экономики. В противном случае возникает предположение, что западные страны ответственны за любое ухудшение в российской экономике – аргумент, который в равной степени используется как в российских СМИ, так и многими комментаторами на Западе.

Оценки долгосрочных эффектов

Хотя Россия достаточно быстро оправилась от первоначального шока, вызванного санкционными ограничениями, в перспективе их воздействие может оказаться более серьёзным. Речь идёт о санкциях, запрещающих российским компаниям доступ к жизненно важным западным технологиям, особенно в нефтегазовом секторе, ракетостроении, глубоком бурении, шельфовых разработках, тяжелом машиностроении и нефтехимической промышленности. Они фактически нарушают российские цепочки поставок и могут подорвать способность страны к научно-техническому прогрессу, ослабляя ее модернизационный потенциал. Заявлялось даже, что в качестве ожидаемого результата они могут привести к научно-техническому разрыву между Россией и развитыми странами через десять-пятнадцать лет.

Однако оценить такие долгосрочные перспективы с точки зрения количественных показателей также достаточно проблематично. Можно сослаться на выводы Гоулд-Дэвиса (2018), что санкции против России беспрецедентны в том смысле, что она является крупнейшей экономикой, против которой когда-либо были введены санкции, а в отличие от Ирана или Северной Кореи, более интегрированной в международную торговлю ^[8]. У политиков и экспертов не существует чёткого представления об общей эффективности антироссийских санкций. Так, аналитики Ситибанка ещё в 2015 г. попытались оценить их влияние на экономические показатели России, используя простую макроэкономическую модель. В результате, около 90 % наблюдаемого снижения ВВП оказалось связанным с падением цен на нефть и лишь 10% было обусловлено санкциями и всем остальным происходящим внутри и вокруг России в тот период ^[9]. В ходе своего исследования аналитическая служба Всемирного банка пришла к выводу, что воздействие санкций, скорее всего, будет отрицательным. Однако авторы отказались назвать количественные оценки снижения темпов роста ^[10]. Наконец, Международный валютный фонд не исключил, что если санкции с обеих сторон останутся в силе в течение длительного периода времени, особенно если Россия усилит свою политику импортозамещения, то долгосрочный потенциал роста России будет снижен ^[11].

Есть ряд особенностей, влияющих на действенность санкционной политики после 2014 г. Во-первых, она не носит комплексного характера и часто не охватывает полностью целевые сектора экономики. В таких случаях её воздействие является частичным. Например, ограничения, введенные в отношении российского ракетного топлива, не включили некоторые виды химических веществ, которые могут быть использованы для его производства. Во-вторых, некоторые санкции с течением времени стали неэффективными, поскольку российская сторона нашла множество способов их обойти. В быстро меняющихся условиях механизм санкционной политики предполагает необходимость её периодического обновления в плане усиления ограничений. Однако санкционные списки ЕС не расширялись с 2017 г., а лишь пролонгировались, а структурно содержание санкций вообще не менялось и не обновлялось с момента их введения. Более того, часть крымского санкционного пакета оказалась нереализованной, поскольку предполагала противодействие попыткам со стороны России развивать гражданскую экономику на полуострове, чего в реальности РФ не стала делать.

В-третьих, происходит изменение международного политического климата в связи с санкционным режимом: с каждым годом энтузиазм по поводу санкций, особенно среди европейских государств, ослабевает под давлением промышленного лобби и бизнес-сообществ, что делает менее вероятным сохранение санкций в их первоначальном виде. Последние официальные заявления со стороны ЕС свидетельствуют о том, что значительная часть европейского истеблишмента считает конфликт на Украине обременительным процессом, препятствующим реализации собственных долгосрочных интересов. Кроме того, для европейцев становится всё менее понятной позиция руководства Украины по конкретным шагам в разрешении конфликта на Донбассе. Стало очевидным, что вопрос санкций против России стал проблемой для ЕС, которую правительства стран-членов хотели бы решить, чтобы вернуться к торговле и сотрудничеству по вопросам безопасности с Россией. Наконец, у ЕС и США обнаруживаются некоторые расхождения во взглядах на порядок применения санкций. Так, Закон о противодействии противникам Америки посредством санкций (CAATSA) 2017 г. был введен американцами в одностороннем порядке, что позволило ввести так называемые вторичные санкции. Поскольку европейские компании больше взаимодействуют с Россией, чем американские, они стали особенно уязвимыми для санкций США, а в связи с тем, что указанный закон передал полномочия по отмене санкций от президента к Конгрессу, возросла обеспокоенность со стороны европейцев.

Неудивительно, что в последнее время акцент в оценке последствий санкционной политики смещается в политическую плоскость. В западном и украинском экспертном сообществах всё чаще выражается скептицизм в отношении возможностей такой политики, а прогнозирование её последствий осуществляется исключительно с точки зрения политических процессов. Также циркулирует мнение, что нынешняя международная система сдерживания в целом довольно слаба и поэтому предлагается пересмотр и оптимизация подходов Запада к санкционной политике в плане усиления давления на Россию. Речь идет, прежде всего, о том, что такая политика должна быть полностью встроена в «дорожную карту» урегулирования конфликта, превратившись в инструмент политического торга и предоставив Украине возможность лоббировать новые санкции. Высказывается мнение, что Украина даже имеет возможность компенсировать западным экономикам убытки, которые они понесли, поддерживая санкции. Поскольку Украина имеет схожую с Россий промышленную структуру и похожие экономические потребности, в среднесрочной перспективе она может заменить некоторые российские торговые позиции, которые потерял европейский рынок: нержавеющая сталь, антифризные вещества, тракторы, уборочная техника, газовые турбины, алюминиевая пластина, холодильники и автозапчасти.

В результате длительного сохранения санкций позиция рыночно ориентированной (либеральной) части политической элиты, до настоящего времени хорошо представленной в российских ключевых министерствах, например, министерствах финансов, экономического развития, а также в Центробанке, будет иметь тенденцию к маргинализации. Экономическая политика будет всё более дирижистской, а импортозамещение будет охватывать многие ключевые секторы экономики, главным образом в оборонном, энергетическом и агропромышленном секторах. Также вероятно установление контроля над капиталом в целях регулирования продаж иностранной валюты крупнейшими российскими предприятиями и вмешательство государства в финансовый сектор для утверждения его стабильности ^[12].

Российское руководство из-за ухудшения отношений с Западом может передать экономические ресурсы другим ключевым игрокам и, отвечая на эмбарго на продажу западных военных технологий и продукции двойного использования, переориентировать ресурсы на развитие российской оборонной промышленности. Хотя такая стратегия замещения импорта вряд ли будет эффективной с экономической точки зрения, в политическом плане распределение крупных ресурсов в пользу российского ВПК создаст группу, которая получит выгоду от санкций. Сходный эффект возможен в энергетической сфере, поскольку России будет требоваться доступ к передовым технологиям в будущем для освоения и разработки сложных в плане геологии запасов нефти и газа в Арктике и на Дальнем Востоке. Существующий режим санкций предполагает запрет для России их использовать и правительство для замены западных технологий может расширить участие государства и оформить партнерство с государственными компаниями из дружественных стран, например, из Китая. Такое решение будет не столь экономически эффективным, как в случае создания совместных предприятий с BP и Exxon-Mobil, однако с политической точки зрения оно будет способствовать усилению российского политического влияния на страны, не присоединившиеся к санкциям.

Перспективы «разворота на Восток»

Существенным элементом российской реакции на западную санкционную политику стала интенсификация экономических и политических отношений с Азией, особенно с Китаем. Ещё до событий 2014 г. В. Путин, цитируя Б. Обаму, провозгласил стратегию «разворота на Восток», в надежде, что Россия будет использовать экономические возможности таких стран, как Китай и Южная Корея, для своей выгоды ^[13]. Многие представители российской элиты не без оснований полагают, что азиатские страны являются экономически более динамичными и менее отягощенными политическим багажом, чем страны Запада. Например, Япония в результате украинских событий ограничилась лишь политическими санкциями по вопросу о статусе Крыма.

Азиатский разворот экономической политики России имеет и другие преимущества. В частности, он может содействовать ускоренному развитию российского Дальнего Востока, испытывающего трудности демографического и экономического плана, несмотря на богатые природные ресурсы. Развитие региона требует, как и в советский период, значительного участия государства. При этом отдельные группы российской элиты и бизнеса получат выигрыш от государственных проектов по развитию Дальнего Востока. По этой причине стремление к интеграции с азиатско-тихоокеанскими экономиками следует рассматривать как часть общей тенденции большего государственного вовлечения в экономику. Действительно, соглашения о большей кооперации между Россией и Китаем, заключенные в последние годы и включающие знаменитый газовый контракт мая 2014 г., являются соглашениями между государствами и квазигосударственными корпорациями с обеих сторон. Такая модель отношений является более привычной для российской власти, нежели рыночная модель, требующаяся для тесных отношений с западными экономиками.

Впрочем, имеются некоторые важные нюансы планируемого азиатского маневра. С одной стороны, торговые отношения России с азиатскими странами, и в особенности с Китаем, быстро развивались в последние годы. В 2000 г. на страны Восточной Азии (Китай, Южная Корея и Япония) приходилось только 5,5% всего российского импорта ^[14]. В 2012 г. он возрос до 25%. Российский экспорт в регион также рос, хотя и медленными темпами. В 2000 г. на 3 азиатские страны приходилось 7,5% российского экспорта, а к 2012 г. - до 12,5%. При этом следует отметить, что объем торговли со странами Восточной Азии увеличивается главным образом за счёт Китая, доля которого возросла, составив в 2018 г. 12% российского экспорта против менее 7% в 2013 г. и 21% против 15% в импорте соответственно. При этом доля Японии и Южной Кореи осталась неизменной. Кроме того, незначительный уровень азиатских инвестиций в России демонстрирует серьёзные пробелы в экономической интеграции. Даже после значительного количества энергетических и инфраструктурных договоров Китай, Южная Корея и Япония вместе взятые насчитывают лишь немногим более 1% от прямых иностранных инвестиций в России.оссии. Ро

Кроме того, существует асимметрия между Россией и Китаем в плане размера их экономик, а российская доля на китайском рынке составляет не более 2% всей китайской торговли. По мере ухудшения российских отношений с Западом вполне вероятно, что Китай может постараться использовать относительную российскую изоляцию и добиться более выгодных для себя условий по сделкам. Есть также различия в стратегическом видении международного сотрудничества, поскольку Китай стремится к максимальной диверсификации энергетических поставок и транспортных маршрутов, стараясь избегать зависимости от какого-либо одного фактора.

В любом случае, Россия будет интенсифицировать усилия по расширению экономических связей с азиатскими экономиками, что, возможно, будет способствовать централизации управления экономическим развитием российского Дальнего Востока. Как результат, торговые отношения с азиатскими странами будут строиться, прежде всего, на основе межгосударственных отношениий с Китаем и Индией в сфере обороны и энергетики. Немаловажной в этой связи является попытка диверсификации газовых поставок российского газа в восточном направлении и, прежде всего, в рамках проекта «Сила Сибири». Реализуемый в рамках 30-летнего российско-китайского соглашения в перспективе он может быть продлен до Владивостока, что предоставит возможность организации экспорта сжиженного природного газа (СПГ) на южнокорейский и японский рынки.

Заключение

Таким образом, акцент в исследовании проблемы санкций сместился в сторону политического анализа и проведения дальнейшей аналитической и научной экспертизы. В условиях неопределённости экономических эффектов и отсутствия общих подходов к пониманию перспектив санкционной политики со стороны стран Запада, на наш взгляд, возможны два основных варианта её дальнейшего развития. Во-первых, это её постепенное затухание при отсутствии «перезагрузки», что с течением времени сведет на нет практический эффект и позволит США и ЕС интенсифицировать диалог с Россией, избегая при этом проблемных вопросов о статусе Крыма, вовлеченности в события на юго-востоке Украины и т.д. Во-вторых, может произойти полная «политизация» санкционной политики и ее встраивание в переговорный процесс по урегулированию украинской ситуации и превращения в полновесный инструмент для ведения переговоров. И тот, и другой варианты будут определяться как внутренней политической ситуацией в большинстве стран, вовлеченных в события, так и международно-политической обстановкой.