Development of the system of mandatory payments and taxation in the USSR in the early 1970s

Tedeev Astamur Anatol'evich Doctor of Law Professor, Deputy Dean of the Higher School of Public Audit, M. V. Lomonosov Moscow State University 119992, Russia, Moskva, g. Moscow, ul. Leninskie Gory, 1, stroenie 13, kab. 3041a mb.1966@yandex.ru Other publications by this author

В самом начале 1970-х годов существенные изменения претерпели правила земле- и водопользования в СССР. Совершенствование соответствующего отраслевого законодательства отразилось и на особенностях уплаты отдельных, связанных с указанными сферами обязательных платежей. В соответствии со ст. 3 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 4 июня 1969 г. «О порядке введения в действие Основ земельного законодательства СССР и союзных республик» (положениями которого были установлены особенности применения Закона СССР от 13 декабря 1968 г. № 3401-VII «Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик»^[1] и ряда норм, утвержденных этим законом Основ) с 1 января 1970 г. была отменена арендная плата за пользование участками земель городов, поселков городского типа и других земель в случаях, когда это ранее допускалось законодательством.

Необходимо напомнить, что аренда сельскохозяйственных и лесных земель была отменена еще в соответствии с постановлениями ЦИК и СНК СССР от 4 июня 1937 г. «О воспрещении сдачи в аренду земель сельскохозяйственного назначения» и от 7 декабря 1937 г. «О распространении постановления ЦИК и СНК СССР от 4 июня 1937 г. «О воспрещении сдачи в аренду земель сельскохозяйственного назначения» на побочные виды пользования землей в лесах»^[2]. И все-таки, как отмечалось, «государство, хотя и в ограниченных размерах и только на определенных категориях земель, но все-таки допускало арендные отношения»^[3]. Аренда земель для несельскохозяйственных нужд сохранялась до конца 1960-х г. в ограниченных пределах на землях городов и поселков городского типа, а также на землях, предоставленных транспорту для устройства временных складов, размещения торговых киосков, палаток и т. п. Таким образом, с введением в действие указанных Основ земельного законодательства СССР и союзных республик аренда земли в Советском Союзе была отменена полностью^[4].

При этом подчеркивалось, что новое правило о безвозмездности землепользования, не исключает возмещения расходов по содержанию и улучшению предоставляемых во временное пользование земельных участков, а главное, не отменяет взимание установленных законодательством налогов. Напомним, к указанным налогам относились: сельскохозяйственный налог, подоходный налог (с граждан, имеющих доходы от сельского хозяйства в городах, рабочих, курортных и дачных поселках, а также сельских населенных пунктах) и земельная рента.

Необходимо учитывать, что, выступая основным обязательным платежом сельского населения сельскохозяйственный налог характеризовался рядом специфических особенностей. В частности, субъектами, привлекаемыми к уплате этого налога, являлись хозяйства колхозников, единоличные крестьянские хозяйства и хозяйства других граждан, которым были отведены земельные участки в сельской местности, в административном отношении подчиненной сельским Советам. Хозяйство колхозника (колхозный двор) - это семейно-трудовое объединение, все или большинство трудоспособных участников которого состоят членами колхоза, получают свои основные доходы от участия в его общественном хозяйстве и, кроме того, совместно ведут личное подсобное хозяйство в установленных законом пределах. Колхозный двор выступает субъектом права приусадебного землепользования. Налогом облагалось хозяйство в целом, независимо от количества его членов. Представителем колхозного двора в правоотношениях по уплате налога, равно как и в других правоотношениях, выступал глава хозяйства (домохозяин). Поэтому действовало правило, согласно которому, в случае образования недоимки, ее взыскание обращалось на общее имущество двора, на имущество главы хозяйства, а также (за некоторыми исключениями) – на имущество других членов двора^[5].

Кроме того, сборами, связанными с фактом землепользования, выступали платежи в порядке самообложения сельского населения^[6].

Аналогично, с 1 сентября 1971 г. вступили в силу изменения в советское водное законодательство. Напомним, в рассматриваемый период, на территории СССР протекали почти 3 млн. рек и ручьев (длиной примерно от 5 км и более), при этом их ежегодный сток составлял 4,7 тыс. км3 воды (то есть 12 % общего речного стока мира). На территории СССР находились около 3 млн. озер, более 5 тыс. ледников, внутренние моря (Белое, Азовское, Аральское и Каспийское). Большие площади занимали территориальные морские воды. Возобновимые запасы подземных вод, (ежегодный сток) определялись в размере свыше 1000 км3, при этом водопроводы подавали ежедневно около 50 млн. км3 чистой воды^[7]. На основании ст. 15 Основ водного законодательства Союза СССР и союзных республик (утв. Законом СССР от 10 декабря 1970 г. «Об утверждении Основ водного законодательства Союза СССР и союзных республик»^[8]) был закреплен в качестве базового принцип бесплатности водопользования.

При этом устанавливалось исключение для специального водопользования, порядок оплаты которого устанавливался Советом Министров СССР. Напомним, что под специальным водопользованием понималось сплав леса по рекам самоходом (без судовой тяги), а так же пользование водными объектами или поверхностными и подземными водами для удовлетворения питьевых и бытовых нужд населения, потребностей в воде хозяйства и промышленности, общественных надобностей, а также для сброса сточных вод, при помощи строительства и эксплуатации специальных сооружений (по механическому и самотечному забору воды, водоотводящих, плотин, гидравлических электростанций) или технических устройств - оросительно-обводнительных и осушительных систем, и т. д. (Перечень видов специального водопользования был установлен Приказом Министерства мелиорации и водного хозяйства СССР от 10 августа 1977 г.). Как подчеркивает О. С. Колбасов, специальное водопользование (в отличие от общего) существенно влияет на состояние рек, озер, иных водных объектов, может привести к нарушению порядка комплексного использования водных ресурсов и причинить вред государству либо отдельным водопользователям. Поэтому для осуществления специального водопользования требуется, как правило, проведение изыскательских и проектных работ, предварительное согласование основных условий пользования водами, систематический предварительный и последующий контроль со стороны государственных органов по использованию и охране вод. Исходя из этих обстоятельств, специальное водопользование осуществляется на основании разрешений, выдаваемых органами по регулированию использования и охране вод^[9].

В начале 1971 г. был существенно уточнен правовой статус ряда союзных и республиканских министерств и ведомств (ранее, напомним, их деятельность, как правило, регламентировалась актами начала 1950-х г.). В частности, было утверждено новое Положение о Минфине СССР (Постановление Совмина СССР от 16 февраля 1971 г. № 105 «Об утверждении Положения о Министерстве финансов СССР»^[10]), а затем, в следующем году - и Положение о министерстве республиканского уровня (Постановление Совмина РСФСР от 29 февраля 1972 г. № 128 «Об утверждении Положения о Министерстве финансов РСФСР»^[11]). Наряду с осуществлением общих функций по проведению в жизнь финансовой политики Советского государства и осуществлению общего руководства организацией государственных финансов в стране, на Министерство финансов СССР, в частности, была возложена реализация следующих полномочий в налоговой сфере:

определение на основе законодательства порядка исчисления и уплаты государственных и местных налогов и сборов, взимаемых с учреждений, предприятий, организаций и населения, платежей из прибыли государственных предприятий и организаций, налога с оборота и других платежей в бюджет;

организация и руководство работой по взиманию платежей в бюджет;

взыскание в установленном порядке с плательщиков не уплаченных ими в срок налогов и неналоговых платежей в Государственный бюджет СССР, а с колхозов также отчислений в централизованный союзный фонд социального обеспечения колхозников.

На проходившем в г. Москве с 30 марта по 9 апреля 1971 г. XXIV съезде КПСС было принято решение о необходимости постепенного снижения налоговой нагрузки населения. Во исполнение соответствующих положений принятых съездом Директив XXIV съезда КПСС по пятилетнему плану развития народного хозяйства СССР на 1971-1975 годы^[12], 21 декабря 1971 г. Президиум Верховного Совета СССР ввел целый ряд льгот по сельскохозяйственному налогу, в частности предоставив исполнительным комитетам сельских, поселковых, городских и районных (в городе) Советов депутатов трудящихся право полностью или частично освобождать от уплаты этого налога хозяйства инвалидов войны III группы, являющихся основными работниками в хозяйстве, а также хозяйства граждан, испытывающих временные материальные затруднения, по заявлениям этих граждан и по заключениям финансовых органов (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 декабря 1971 г. № 2447-VIII «О внесении изменений и дополнений в Закон СССР «О сельскохозяйственном налоге»^[13]). Затем 25 декабря 1972 г. были приняты Указ Президиума Верховного Совета СССР «О прекращении взимания налогов с заработной платы рабочих и служащих в размере до 70 рублей в месяц и снижении ставок налогов с заработной платы до 90 рублей в месяц» (утвержден Законом СССР от 19 июля 1973 г.^[14]) и Постановление Совмина СССР № 882 «Об утверждении пониженных ставок подоходного налога и налога на холостяков, одиноких и малосемейных граждан СССР для рабочих и служащих, получающих заработную плату от 71 до 90 рублей в месяц». При этом указанные решения распространялись не только, собственно, на рабочих и служащих, но и на всех лиц, облагавшихся с ними на одинаковых основаниях (военнослужащих, учащихся и т.д.).

Кроме того, с 1 января 1972 г. в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 1 октября 1971 г. № 2182-VIII «Об отмене сбора с владельцев скота и государственного налога на лошадей единоличных хозяйств»^[15] и Законом СССР от 26 ноября 1971 г. «Об утверждении Указов Президиума Верховного Совета СССР, вносящих некоторые изменения и дополнения в действующее законодательство СССР» в части утверждения Указа Президиума Верховного Совета СССР от 1 октября 1971 года «Об отмене сбора с владельцев скота и государственного налога на лошадей единоличных хозяйств»^[16]) были отменены сбор с владельцев скота (взимавшийся с 1942 г. согласно пп. «г» ст. 1 и ст. 32 – 34 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 10 апреля 1942 г. «О местных налогах и сборах») и государственный налог на лошадей единоличных хозяйств (ранее уплачивавшийся в соответствии с Законом СССР от 21 августа 1938 г. «О государственном налоге на лошадей единоличных хозяйств»).

Таким образом, ни в предыдущие годы, ни в рассматриваемый период, задача существенного снижения налоговой нагрузки населения так и не была решена.

В 1973 г. был введен новый вид платежа в государственный бюджет СССР за пользование природными ресурсами, - плата за разработку и добычу торфа, взимавшаяся с предприятий и организаций, разрабатывавших торфяные залежи. Порядок использования торфяных залежей, сдачи их в эксплуатацию, размер и порядок оплаты за добытый торф, а также сроки платежей устанавливаются Советами Министров союзных и автономных республик, исполкомами областных (краевых) Советов депутатов трудящихся. Плата не взималась за добычу торфа колхозами на закрепленных за ними на вечное пользование землях.

При этом, как отмечает Н. А. Сыродоев, на своем участке торф без ограничений мог разрабатываться для собственных нужд. В свою очередь контроль за разработкой торфяных месторождений в колхозах и совхозах был возложен на органы Министерства сельского хозяйства РСФСР^[17]. Действовало правило, согласно которому юридические лица, разрабатывающие месторождения торфа, проводящие геологоразведочные, изыскательские, строительные и другие работы, связанные с нарушением почвенного покрова на предоставленных им в пользование сельскохозяйственных землях или лесных угодьях, обязаны по миновании надобности в этих землях за свой счет приводить их в состояние, пригодное для использования по назначению^[18].

Положениями инструкции Минфина СССР от 12 марта 1975 г. № 21 «О порядке приема от населения и внесения в учреждения Госбанка налоговых и страховых платежей сельскими Советами депутатов трудящихся» были уточнены применявшиеся с 1968 г. правила приема сельсоветами от физических лиц денежных средств в уплату сельскохозяйственного налога, подоходного налога, налога на холостяков, одиноких и малосемейных граждан СССР, налога со строений и земельной ренты, платежей обязательного страхования. Порядок проведения соответствующих контрольно-ревизионных мероприятий в отношении сельсоветов, в рассматриваемые годы определялся сначала инструкцией Минфина СССР от 2 февраля 1965 г. № 35 «О порядке проведения ревизии работы сельских Советов по приему налоговых и страховых платежей от населения», а затем положениями инструкция Минфина СССР от 14 июля 1977 г. № 50 «О порядке проведения ревизий работы сельских Советов по приему налоговых и страховых платежей от населения». Ревизия работы сельсоветов по приему налоговых и страховых платежей проводилась районными (городскими) финансовыми отделами и инспекциями Государственного страхования не реже одного раза в полугодие.

Кроме того, в 1975 г. был уточнен порядок обложения подоходным налогом денежных средств, поступающих советским авторам из-за рубежа (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 мая 1975 г. № 1590-IX «О подоходном налоге с сумм, поступающих из-за рубежа советским авторам за произведения, специально созданные для использования в установленном порядке за пределами СССР»^[19]) и государственной пошлиной - за выплату гражданам СССР сумм поступивших из-за границы денежных переводов (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 23 мая 1975 г. «О государственной пошлине за выплату гражданам СССР сумм по денежным переводам, поступающим из-за границы»).

Так же необходимо отметить, что в 1975 г. был отменен налог со зрелищ (взимавшийся ранее на основании Указа Президиума Верховного Совета СССР от 10 сентября 1942 г. «О налоге со зрелищ»^[20] и Указа Президиума Верховного Совета СССР от 28 июня 1947 г. «О налоге с ипподромов»^[21]), а налог с киноустановок (взимался с кинотеатров, кинопередвижек и киноустановок в соответствии Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28 сентября 1943 г. «О налоге с киноустановок» ) – был заменен налогом с дохода от демонстрации кинофильмов (см.: Указ Президиума ВС СССР от 4 апреля 1975 г. № 1295-IX «Об отмене налога со зрелищ и о налоге с доходов от демонстрации кинофильмов», утвержден Законом СССР от 9 июля 1975 г. № 1843-IX «Об утверждении Указов Президиума Верховного Совета СССР, вносящих некоторые изменения и дополнения в действующее законодательство СССР»^[22]). При этом указанный новый налог взимался в республиканские бюджеты с государственных, кооперативных и общественных предприятий, организаций и учреждений, осуществлявших платный показ кинофильмов. От налога освобождались специализированные детские кинотеатры, а также киносеансы для учащихся в общеобразовательных школах. В остальных случаях кинопоказ в городах и поселках городского типа (в том числе рабочих и курортных) облагался по ставке 55 % от суммы валового сбора от продажи билетов, а в сельской местности – 10 %. Кинотеатры, построенные, реконструированными и переоборудованными за счет ссуд Госбанка СССР, до погашения ссуды так же уплачивали 10 %.

20 июня 1975 г. Министерство финансов СССР утвердило инструкцию № 61 «О порядке проведения ревизий и проверок Контрольно-ревизионным управлением Министерства финансов СССР, контрольно-ревизионными управлениями министерств финансов союзных республик и их местными органами», в которой указанным контрольным подразделениям в частности, предписывалось при ревизиях работы финансовых органов по исполнению государственного бюджета проверять:

правильность определения размеров отчислений от общесоюзных государственных налогов и доходов в государственные бюджеты союзных и автономных республик и местные бюджеты, а также правильность и своевременность зачисления их учреждениями Госбанка СССР при исполнении бюджета;

соблюдение законности при проведении налогов и сборов, при исчислении и взыскании налогов с населения, колхозов и кооперативных организаций;

полноту осуществления контроля за правильным исчислением и своевременным взносом предприятиями и организациями платежей в бюджет и взносом колхозами средств в централизованный союзный фонд социального обеспечения колхозников;

правильность ведения финансовыми органами бухгалтерского учета исполнения бюджета, учета платежей по государственным доходам, налогам и сборам, а также взносов колхозов в централизованный союзный фонд социального обеспечения колхозников и т. д.

Кроме того, в том же году Постановлением Совета Министров СССР от 30 июня 1975 г. № 572 было утверждено «Положение о налоге с оборота». Налог с оборота уплачивался государственными предприятиями, организациями и производственными объединениями (комбинатами), предприятиями общественных, кооперативных (кроме колхозов) и межхозяйственных организаций при реализации товаров, а также при отпуске их внутри юридического лица по розничным ценам или оптовым ценам промышленности.

По общему правилу, налог исчислялся:

а) в виде разницы:

между розничными ценами за вычетом соответствующих скидок и оптовыми ценами предприятий (без налога с оборота);

между оптовыми ценами промышленности (с налогом с оборота) и оптовыми ценами предприятий (без налога с оборота);

б) по ставкам:

в процентах к обороту;

в твердых суммах с единицы товара.

Ставки налога утверждались на пятилетку и в течение этого периода могли быть скорректированы только в случаях, когда того требовали изменения в установленном порядке цен и тарифов. Ставки на новые товары вводились с начала реализации этих товаров.

Исчисление и уплата налога с оборота были возложены на самих плательщиков. За несвоевременную уплату налога были предусмотрены пени в размере 0,05 % суммы недоимки за каждый день просрочки. Кроме того, за не предоставление в финансовые органы в установленный срок отчетности, предусматривалась уплата 110 % суммы налога, исчисленной за предыдущий отчетный период (впредь до представления отчета).

По налогу были предусмотрены льготы для отдельных плательщиков и групп плательщиков, которые освобождались от его уплаты полностью либо на определённый срок с начала своей деятельности (например, вновь создаваемые предприятия и цехи народных художественных промыслов - по реализации изготовленных ими художественных изделий, освобождались от налога на 2 года с момента их организации и т.д.).

Отметим, что для плательщиков налога с оборота была предусмотрена процедура обжалования неправильных (неправомерных) действий должностных лиц соответствующих финансовых органов. Соответствующая жалоба подавалась в тот финансовый орган, которому должностные лица непосредственно подчинены или по распоряжению которого производилось обжалуемое взыскание. Жалобы рассматривались в пятидневный срок со дня их поступления. На обжалование принятых решений по жалобам в вышестоящий орган налогоплательщику предоставлялся месяц. При этом подача жалобы не приостанавливала обжалуемые действия, в том числе взыскание налога с оборота. Особо подчеркивалось, что споры по налогу с оборота не подлежали рассмотрению в органах государственного арбитража и судебных органах. По общему правилу, суммы налога с оборота зачислялись в союзный бюджет, за исключением той их части, которая передавались в республиканские бюджеты.

Таким образом, в рассматриваемый период система обязательных платежей и налогообложения в СССР не подвергалась системному реформированию. Вместе с тем, после преобразований послевоенного времени, а затем второй половины 1960-х годов, потребовался период стабильного правоприменения с точечными правками налогового механизма. Указанными обстоятельствами были обусловлены корректировки порядка взимания обязательных платежей с населения, ресурсных платежей и налога с оборота. В то же время не удалось осуществить не только декларировавшийся в предыдущее десятилетие в качестве стратегической задачи полный отказ от налогов с наседания, но даже существенное снижение для населения налогового бремени. Во многом, указанное было обусловлено тем обстоятельств, механизм подоходного налогообложения претерпел точечные изменения, вместе с тем, его сущностная конструкция переосмыслению и реформированию не подвергалась. Идеологические предпосылки и ценностные установки советского общества оставались неизменными, в частности не оставляя манёвра для пересмотра самой концепции оценки труда, трудового вклада и интенсивности работы населения, а равно обеспечения повышения его производительности посредством финансовых инструментов (материального стимулирования), а не декларационных конструкций.