Main theoretical approaches towards comprehension of the essence of abuse of administrative resources in the electoral process

Akunchenko Evgenii Andreevich PhD in Law Docent, the department of Tort Law and Criminology  Siberian Federal University; Leading Researcher at Anti-Corruption and Legal Expertise Center of Siberian Federal University 660075, Russia, Krasnoyarskii krai, g. Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, kab. 1-22 yader.ea@gmail.com Other publications by this author

Коррупция как сложное, многогранное негативное социальное явление выражается не только в действиях подкупаемых и подкупающих лиц. Формы коррупции гораздо разнообразнее коррупционной сделки. Данный факт признан мировым сообществом и на сегодняшний день практически не оспаривается в научной литературе.

Одним из типичных проявлений коррупции является злоупотребление служебным положением. Согласно ст. 19 Конвенции ООН против коррупции, под таковым следует понимать совершение какого-либо действия или бездействие в нарушение законодательства публичным должностным лицом при выполнении своих функций с целью получения какого-либо неправомерного преимущества для себя самого, иного физического или юридического лица.

Коррупция в избирательном процессе, являясь видом, обладает всеми существенными признаками рода. Это позволяет выдвинуть гипотезу о том, что общественно опасные деяния субъектов избирательного процесса, представляющие собой злоупотребление служебным положением, широко распространены в период организации и проведения выборов. С одной стороны, подтвердить указанное предположение на основе данных официальной правовой статистики не представляется возможным в силу того, что действующее уголовное, административное и избирательное законодательство не содержит специальных составов правонарушений, предусматривающих юридическую ответственность за злоупотребление служебным положением в избирательном процессе. С другой стороны, отрицать его массовый характер также нельзя, учитывая мнение экспертного сообщества ^[1] и регулярные сообщения в СМИ о различных фактах электоральных злоупотреблений [2–4]. Сказанное актуализирует потребность в изучении злоупотребления служебным положением в избирательном процессе в целях разработки эффективной системы мер его предупреждения.

В доктрине для обозначения проявлений коррупции в избирательном процессе, основанных на злоупотреблении служебным положением, наиболее часто употребляется термин «административный ресурс». Обозначая совокупность тех или иных управленческих возможностей («административный» от лат. administrare – управлять, руководить и «ресурс» от франц. ressources– вспомогательное средство ^{[5, c. 21, 578]}), он фактически приобрел статус электорального штампа, характеризующего «уровень поддержки различных политических сил со стороны госаппарата и региональных властей» ^[6].

Административный ресурс исследовали в своих трудах многие отечественные специалисты: О. В. Булгак ^[7], А. Ю. Бузин ^[8], А. Ю. Вагин ^[9], А. Б. Воронцова ^[10], М. Б. Горный ^[11], И. А. Дамм ^{[12; 13]}, О. В. Зайцева ^[14], В. Б. Звоновский ^{[10; 15]}, П. А. Кабанов [16–18], Ю. Н. Климова ^[19], В. С. Ковин ^[20], Ю. Г. Коргунюк ^[21], А. И. Лычагин ^[7], Ю. А. Нисневич ^{[22; 23]}, Д. В. Новиков ^[24], Р. М. Нуреев ^[25], П. В. Панов ^[20], Е. А. Панфилова ^[26], О. Б. Подвинцев ^[20], В. Л. Римский ^[27], А. П. Свигузова ^[18], Е. А. Чуклинов ^{[28; 29]}, С. Н. Шевердяев ^{[26; 30]}, С. Г. Шульгин ^{[25; 31]} и др. Несмотря на это, выбранная нами тема остается мало разработанной. В отечественной науке до настоящего времени не найден общепризнанный подход к пониманию административного ресурса в избирательном процессе, не сформирована система признаков данного явления, предметно не рассмотрены основные формы и виды злоупотребления административным ресурсом в период организации и проведения выборов, продолжаются споры вокруг эффективности механизмов его предупреждения. Приходится констатировать также отсутствие единого терминологического аппарата и наличие неоднозначных трактовок коррупционной сущности административного ресурса в избирательном процессе. Анализ научной литературы позволяет выделить как минимум три самостоятельных подхода: социально-политический, политико-экономический и формально-юридический.

Социально-политический подход к пониманию административного ресурса в избирательном процессе исследует В. Б. Звоновский. Понимая под ним совокупность возможностей влиять на мнение и поведение избирателей, имеющихся в распоряжении руководителей предприятий, территориальных образований (районов, городов), автор подчеркивает, что «использование властных рычагов является одним из важнейших инструментов ведения предвыборной борьбы и агитации. Однако их не следует сводить, как это часто делается, к прямому воздействию на избирателя, принуждению его к какой-то форме поведения на выборах или к манипуляциям с избирательными бюллетенями в ходе подсчета голосов. Не следует также и переоценивать возможность такого влияния на избирателей» ^{[15, c. 35]}. На практике административный ресурс отражает степень готовности избирателя уступить свой политический выбор местным элитам или, иначе, возможность сформировать выбор избирателя при более или менее выраженном согласии последнего ^{[10, c. 115–116]}. При этом эффективность реализации административного ресурса в ходе избирательной кампании напрямую зависит от плотности социальных связей на конкретной территории и от степени ограничения источников материальных доходов населения.

М. Б. Горный также определяет административный ресурс как совокупность возможностей лица, занимающего административную должность, по управлению материальными ресурсами, людьми, процессом в корыстных интересах (своих либо чьих-то еще), а не для исполнения своих функций и обязанностей в рамках объема полномочий данной должности. Вместе с тем, по мнению данного автора, вред от использования административного ресурса имеет лишь потенциальный характер: «Сама по себе возможность – это ни хорошо, ни плохо» ^[11]. Следует согласиться с тем, что административный ресурс является неотъемлемым атрибутом публичной власти и при «правильном» применении представляет ценность для любого политически организованного общества. Авторы, поддерживающие данную точку зрения, указывают на то, что именно злоупотребление ресурсом публичной власти придает деяниям субъекта избирательного процесса общественно опасный характер.

Как пишет Ю. А. Нисневич, «публичное должностное лицо, как и любое лицо, которое обладает дискреционной властью – властью над распределением каких-либо не принадлежащих ему ресурсов по своему усмотрению, находится в зоне коррупционного риска. При этом не сам по себе ресурс публичной власти порождает коррупцию, а его неправомерное использование для извлечения личной или групповой как материальной, так и нематериальной выгоды» ^{[22, c. 6]}. В его трактовке все виды ресурсов публичной власти (силовой, регуляторный, законодательный, институциональный, финансовый, информационно-коммуникативный, статусный) являются нейтральными в смысле их коррупциогенности, однако проявления коррупции в избирательном процессе зависят от того, какие конкретные виды этого ресурса и на каких этапах избирательного процесса были неправомерно использованы ^{[23, c. 53]}.

Более того, как отмечают В. С. Ковин, П. В. Панов и О. Б. Подвинцев, наличие административного ресурса – это «всего лишь еще одно измерение неравенства в распределении ресурсов между акторами-участниками электорального процесса. Оно в принципе неизбежно и неустранимо, так как речь идет о фундаментальной для политики иерархии “власть – оппозиция”» ^{[20, c. 146]}. Поэтому, по мнению указанных авторов, нет никаких оснований рассматривать сам по себе административный ресурс как одно из проявлений коррупции в избирательном процессе.

Политико-экономический подход к пониманию административного ресурса предложен в рамках теории рентоориентированного поведения (rent-seeking), которая рассматривает практически любого политика высшего уровня в качестве потенциального или реального соискателя незаконной прибыли путем нецелевого использования властных полномочий ^{[28, c. 26]}. С одной стороны, по мнению Р. М. Нуреева и С. Г. Шульгина, административный ресурс – это накопленная политическая рента (следствие ее присвоения), а с другой – потенциал политика, позволяющий ему получать политическую ренту в будущем (предпосылка ее получения). В связи с этим предлагается различать также потенциальный и реализованный административный ресурс ^{[25, c. 33]}.

Возникающий вследствие использования административного ресурса источник рентного дохода политического актора (представителя элиты, инсайдера), как пишет Д. В. Новиков, представляет собой эксплуатацию аутсайдеров посредством внеэкономического и неполитического принуждения. Логика внеэкономического (исключительно силового) принуждения предполагает одностороннее выполнение аутсайдерами требований инсайдеров, строящееся по формуле: «только ты – мне». Неполитическое принуждение обусловлено тем, что оно осуществляется за пределами официального и легитимного избирательного процесса, и может проявляться либо в открытой, либо в скрытой (латентной) форме. Примерами открытого принуждения аутсайдеров, по мысли автора, являются принуждение к участию в голосовании, а также принуждение к голосованию за конкретного кандидата (аутсайдеры несут явные прямые издержки). В свою очередь, скрытое принуждение аутсайдеров проявляется в переносе даты выборов и снятии с выборов кандидатов (издержки носят непрямой характер и, зачастую, в силу этого не осознаются). Обе из указанных форм принуждения представляют собой эксплуатацию, т. е. действия инсайдеров по реализации собственных экономических интересов за счет интересов аутсайдеров ^{[24, c. 139]}.

Однако несмотря на то, что административный ресурс в конечном счете выступает средством извлечения политической ренты, в условиях избирательного процесса он становится самостоятельным продуктом, монополия на который принадлежит действующей власти. Как отмечает В. Л. Римский, «во многом благодаря широкому использованию административного ресурса на выборах сами выборы перестают быть периодом конкуренции политиков и политических партий за голоса избирателей. Выборы превращаются в конкуренцию за доступ к административному ресурсу, который даже руководители крупного бизнеса вынуждены покупать за свои деньги, потому что иначе никакими вложениями финансовых и других ресурсов они не в состоянии обеспечить победы на выборах своим кандидатам и политическим партиям» ^[27].

Социально-политические и политико-экономические аспекты понимания административного ресурса в избирательном процессе, безусловно, имеют важное значение для концептуального познания его сущности как многогранного междисциплинарного явления. Вместе с тем в рамках указанных выше подходов акцент при изучении административного ресурса сделан либо на его функциях в механизме социального управления, либо на экономических перспективах и последствиях обладания таковым. Если мы рассматриваем административный ресурс в системе коррупционных отношений, то результаты указанных выше исследований содержательно отвечают на вопрос о том, что и для чего использует субъект избирательного процесса.

Формально-юридический подход к пониманию административного ресурса в избирательном процессе, напротив, предполагает оценку общественных отношений, возникающих в связи с его использованием в период организации и проведения выборов, с позиции правомерности и противоправности. Тем самым происходит поиск ответа на вопросы: как используется административный ресурс и какие юридические последствия повлечет за собой нарушение норм избирательного законодательства вследствие его неправомерного использования?

В рамках данного подхода важной исследовательской задачей представляется разработка системы признаков, характеризующих основания юридической ответственности за незаконное использование административного ресурса в избирательном процессе, поскольку от ее решения в конечном счете зависит эффективность предупреждения большинства девиаций электорального поведения. Но, как отмечает А. Е. Чуклинов, в сфере избирательных правоотношений понятие административного ресурса «настолько “неуловимо”, что в большинстве случаев почти невозможно привлечь должностное лицо к уголовной ответственности за его использование, причем вовсе не в силу пресловутого несовершенства российской правовой системы. Большую роль играет двусмысленность и неопределенность признаков данного правонарушения» ^[29].

Следует признать, что единая точка зрения по вопросу о правовой природе, понятии и признаках злоупотребления административным ресурсом в избирательном процессе на сегодняшний день отсутствует, а в юридической литературе приведены немногочисленные позиции отдельных авторов.

Рассматривая административный ресурс как одну из форм коррупции в избирательном процессе, И. А. Дамм предлагает понимать под ним «использование лицами или кандидатами, замещающими государственные или выборные муниципальные должности, находящимися на государственной (гражданской, военной, правоохранительной) или муниципальной службе либо являющимися членами органов управления организаций независимо от формы собственности преимуществ своего должностного или служебного положения в интересах определенных участников избирательного процесса (личных интересах) с целью достижения определенного результата на выборах, референдуме» ^{[12, c. 71]}. Анализ данного определения позволяет сделать вывод о том, что одним из существенных формально-юридических признаков злоупотребления административным ресурсом в избирательном процессе является наличие специальных субъектов (кандидаты и иные лица, использующие преимущества своего должностного или служебного положения) и специальных целей (достижения определенного результата на выборах, референдуме). Следует подчеркнуть, что И. А. Дамм использует широкий подход к определению субъектов злоупотребления административным ресурсом в избирательном процессе и относит к их числу не только должностных лиц органов публичной власти (замещающих государственные или выборные муниципальные должности, находящихся на государственной или муниципальной службе), но и лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации (являющихся членами органов управления организаций независимо от формы собственности).

Иной подход предлагают П. А. Кабанов и А. П. Свигузова, которые исследуют категорию «электоральное злоупотребление властью» и определяют ее как «противоправное деяние или деятельность должностного лица или группы должностных лиц с использованием властных полномочий, направленные путем влияния через подчиненных и подконтрольных им людей на ход и результаты избирательного процесса с целью сохранения личной или групповой (партийной либо клановой) власти либо ее неправомерного распределения в обществе или федеральных, региональных или муниципальных властных институтах» ^{[18, c. 63–64]}. В данном определении указывается на третий существенный формально-юридический признак злоупотребления административным ресурсом в избирательном процессе – способ совершения (влияние через подчиненных и подконтрольных им людей на ход и результаты избирательного процесса), а также подробно раскрывается содержание целей злоупотребления административным ресурсом в избирательном процессе (сохранение личной или групповой (партийной либо клановой) власти либо ее неправомерное распределение в обществе или федеральных, региональных или муниципальных властных институтах). В то же время авторы используют узкий подход к определению субъектов злоупотребления административным ресурсом в избирательном процессе. Однако заметим, что указанные выше цели могут преследовать не только должностные лица публичных органов власти, но и лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, например, в негосударственном градообразующем предприятии. Мобилизация его работников для участия в выборах может повлечь существенное нарушение избирательных прав граждан, однако, исходя из приведенного определения, такие деяния не будут отнесены к числу электоральных злоупотреблений.

По мнению Е. А. Панфиловой и С. Н. Шевердяева, «руководящие работники частных коммерческих и некоммерческих предприятий и учреждений располагают известным корпоративно-управленческим ресурсом в отношении своих подчиненных, который, однако, не признается “административным” строгом смысле слова» ^{[26, c. 3–4]}. Поэтому, как отмечают указанные авторы, термином, одновременно обозначающим коррупционные злоупотребления в избирательном процессе со стороны как должностных лиц, так и лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации, следует считать «неправомерное использование управленческих средств» ^{[26, c. 3]}. Полагаем, что в силу устоявшейся терминологии поиск более подходящего слова может отвлечь внимание исследователей от действительно важных проблем познания данного коррупционного явления. Тем более что изначально «администрация» означала «управление отдельными частями государственного устройства, общественными или частными делами; личный состав управления, государственного или частного; вообще управление» ^{[32, c. 9]}.

Важное значение с точки зрения формально-юридического подхода имеет содержание административного ресурса, которым может злоупотребить субъект избирательного процесса в целях достижения определенного результата на выборах. Как полагает Ю. Н. Климова, под административным ресурсом в рамках избирательных кампаний следует понимать «нормативно закрепленные средства, возможности (материального и нематериального характера), вытекающие из использования должностного или служебного положения лица, но применяемые при решении задач, не предусмотренных законом, в интересах определенных участников избирательного процесса с целью достижения определенного результата на выборах» ^[19]. Указывая на возможности (материального и нематериального характера) в связи с использованием должностного или служебного положения, автор подчеркивает, что в рамках злоупотребления административным ресурсом для достижения определенного политического результата на выборах могут быть значимы не только полномочия лица, но и авторитет занимаемой им должности.

Аналогичной позиции придерживается А. Е. Чуклинов, который указывает, что административный ресурс в избирательном процессе шире, чем система служебных полномочий должностного лица: «Говоря о системе полномочий, следует рассматривать только тот их объем, который предусмотрен соответствующими нормативно-правовыми актами без учета сомнительных нюансов, возникающих в процессе государственного администрирования. Вводя же в оборот категорию “административный ресурс”, мы изначально подразумеваем возможность использования теми или иными властными субъектами различного рода преимуществ, которые неизбежно существуют у любого носителя власти. Именно эти преимущества способны выступить в роли катализатора политических процессов, кнута или пряника в области взаимодействия должностных лиц и властных структур с различными сферами в государстве» ^{[28, c. 18–19]}.

Еще более широкий подход к пониманию административного ресурса, а также иное терминологическое обозначение предлагает А. Ю. Бузин, по мнению которого более корректным следует считать термин «административные избирательные технологии», то есть технологии влияния действующих властных структур на результаты выборов с целью сохранения своей власти. Акцент именно на технологиях, а не на ресурсе как таковом, подчеркивает, что последний зачастую имеет нематериальную форму: «Информация, которой владеет власть, да и само наличие иерархической административной структуры представляет собой административный ресурс, но – в широком смысле этого слова» ^{[8, c. 65]}. Не оспаривая данную позицию, отметим, что включение в состав административного ресурса неправовых элементов может создать препятствия для применения мер юридической ответственности в отношении лиц, допустивших нарушение норм избирательного законодательства.

Анализ приведенных позиций позволяет сделать вывод о том, что под административным ресурсом в избирательном процессе понимаются полномочия должностных лиц или лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации, а также различные преимущества, которыми они обладают в силу занимаемой должности. С формально-юридической точки зрения само наличие административного ресурса у субъектов избирательного процесса не является чем-то противоправным. Граждане, как это следует из положений ч. 2 ст. 32 Конституции РФ, имеют равное право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Вместе с тем наличие соответствующего ресурса у отдельных кандидатов, а также иных должностных лиц, заинтересованных в их избрании, неразрывно связано с возможностью нарушения принципа равенства лиц, участвующих в выборах. Поэтому правовое значение в данном случае имеет не сам административный ресурс в избирательном процессе, а злоупотребление таковым в целях достижения определенного политического результата на выборах.

Как и любая разновидность коррупции, злоупотребление административным ресурсом в избирательном процессе имеет ряд характерных черт, к числу которых относятся сфера существования, субъектный состав и цели коррупционного поведения (деятельности) ^{[33, c. 121]}. В то же время наличие видовых особенностей позволяет выделить его в качестве самостоятельного криминологически значимого явления. По нашему мнению, основными отличительными признаками злоупотребления административным ресурсом в избирательном процессе являются специальный субъектный состав, способ совершения и цель коррупционного деяния.

Субъектами злоупотребления административным ресурсом в избирательном процессе могут быть кандидаты, их уполномоченные представители и доверенные лица, уполномоченные представители и доверенные лица избирательных объединений, выдвинувших кандидатов, списки кандидатов, члены избирательного штаба кандидата или избирательного объединения, члены избирательных комиссий с правом решающего голоса, работники средств массовой информации и прочие участники избирательного процесса, имеющие статус должностного лица или лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной организации.

Способами совершения злоупотребления административным ресурсом в избирательном процессе могут выступать нематериальное стимулирование или ненасильственное принуждение лиц, участвующих в выборах (в том числе путем воспрепятствования осуществлению избирательных прав, вмешательства в деятельность избирательных комиссий и пр.), а также противоправное использование имеющихся в распоряжении должностного лица или лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной организации, средств материально-технического и иного обеспечения.

Кроме того, злоупотребление административным ресурсом может сочетаться с другими типами коррупционной преступности в избирательном процессе. В частности, административный ресурс нередко сопряжен с подкупом избирателей тогда, когда должностное лицо распоряжается вверенными ему ресурсам публичной власти в целях стимулирования своих подчиненных к определенному электоральному поведению (например, когда выдвижение главы региона на новый срок сопровождается внеочередной выплатой премий, повышением заработной платы и т. д. за счет средств соответствующего бюджета). В свою очередь, сочетание административного ресурса и незаконного финансирования избирательной кампании происходит в ситуации, когда публичные или корпоративные ресурсы используются для изготовления печатных материалов агитационного содержания (например, проведение широкомасштабной рекламной акции, приуроченной к юбилею основания регионального центра, с использованием высказываний и изображений главы региона в период его участия в избирательной кампании) ^{[34, c. 49–50]}.

Коррупционные цели злоупотребления административным ресурсом в избирательном процессе варьируются в зависимости от субъекта. В частности, как отмечает И. А. Дамм, кандидаты используют преимущества своего должностного или служебного положения в целях собственного избрания или способствуют избранию других лиц. Руководство финансово-промышленных групп, имеющих интересы на определенной территории, активно принимает участие в процессе выборов местной власти либо содействует властям в обеспечении явки избирателей. Представители правоохранительных органов могут способствовать незаконному возбуждению или прекращению уголовных дел в отношении отдельных субъектов избирательного процесса ^{[12, c. 73–79]}.

В общем виде цель злоупотребления административным ресурсом в избирательном процессе заключается в достижении определенного политического результата на выборах вопреки интересам общества и государства. При этом важно подчеркнуть, что, во-первых, под выборами в данном случае мы понимаем не только конкретную избирательную кампанию, главным событием которой являются процедуры голосования и подсчета голосов, но и электоральный цикл в целом, включающий в себя процесс формирования избирательных комиссий, определение избирательных округов, уточнение списка избирателей и пр. Во-вторых, злоупотребление административным ресурсом в избирательном процессе противоречит интересам общества и государства, поскольку нарушает один из основных конституционно-правовых принципов народовластия – участие граждан в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права.

Таким образом, злоупотребление административным ресурсом в избирательном процессе представляет собой сложное междисциплинарное явление. Анализ научных трудов в сфере социологии, политологии, экономики и права позволил выделить несколько подходов к пониманию административного ресурса, раскрывающих его многогранную сущность. Формирование комплексного представления о злоупотреблении административным ресурсом в избирательном процессе является необходимым условием для построения системы формально-юридических признаков, позволяющих определить его основные противоправные проявления и разработать эффективный механизм их предупреждения. В рамках проведенного исследования мы не ставили перед собой задачи дать исчерпывающую криминологическую характеристику злоупотребления административным ресурсом в избирательном процессе, поскольку подобный познавательный результат не может быть достигнут в условиях ограниченности объема данного научного труда. Вместе с тем сделанные нами выводы дают возможность по-новому взглянуть на проблематику рассматриваемого феномена и скорректировать стратегию дальнейших фундаментальных и поисковых научных исследований. Изложенное выше также позволяет сформулировать следующее определение: злоупотребление административным ресурсом в избирательном процессе – это противоправное использование субъектами избирательного процесса преимуществ своего должностного (служебного) положения, нарушающее принцип всеобщего равного и прямого избирательного права, осуществляемое в целях достижения определенного политического результата на выборах.