Preventive law: concept, structure and content

В последнее время в криминологических кругах актуализировалась проблема необходимости разработки и создания права предупреждения преступности. В частности, на потребность в формировании систематизированного законодательства, регулирующего профилактическую деятельность правоохранительных органов, указывали в своих трудах такие известные ученые как А.И Долгова, Н.Ф. Кузнецова, В.В. Лунеев, В.С. Устинов. Различные аспекты создания и развития права противодействия преступности нашли свое отражение в работах Д.Ю. Гончарова, А.П. Данилова, В.А. Зикеева, В.Н. Орлова, Ю.В. Трунцевского, Д.А. Шестакова. При этом взгляды ученых расходятся по таким важным вопросам, как система и содержание данной отрасли, предмет и место в общей системе российского права и т.д.

Так, Д.А. Шестаков предлагает в качестве нормативной основы профилактического права создать «криминологическое законодательство», которое должно включать общий документ – Основы законодательства о противодействии преступности (верхний уровень), закрепляющий основополагающие понятия и принципы её предупреждения, а также ряд Кодексов: Уголовный, Уголовно-процессуальный и Уголовно-исполнительный; Кодексы «Об уголовной ответственности и ресоциализации молодежи»; «О мерах безопасности» и «О предупреждении преступлений» (нижний уровень). По представлению автора, последний должен «регулировать социальную, образовательную, воспитательную, психологическую, информационную стороны противодействия преступности, а также криминологическую экспертизу» ^{[1, с.14]}.

Прямо противоположная точка зрения высказана М.П. Клейменовым, который указывает, что «такая вавилонская башня – право противодействия преступности – вряд ли будет построена» ^{[2, с.148-149]}. Поскольку, во-первых, существуют значительные отличия в подходе к профилактике правонарушений у представителей различных наук – криминологов, криминалистов, процессуалистов, пенитенциаристов, а, во-вторых – требуется синергетический подход к целевым криминологическим установкам, а не создание отдельного нормативного акта, регулирующего исключительно деятельность по противодействию преступности. «Криминология, как формирующаяся отрасль права, должна не конкурировать с другими отраслями права и тем более не подавлять их, а вступать с ними в сотрудничество» ^{[2, с.149]}. Однако автором поддерживается идея создания именно Криминологического кодекса, а не Кодекса предупреждения преступности.

Д.Ю. Гончаровым была представлена несколько иная система профилактического законодательства. Автором выделяется законодательство о предупреждении преступности и о борьбе с преступностью. Особенность этого подхода заключается в конкретизации специфических признаков источников превентивного права. По мнению ученого, в тех случаях, когда основная целевая направленность нормативно-правового акта сводится к «регулированию отношений по противодействию преступности, его следует относить к числу источников законодательства о предупреждении преступности. Если же закон содержит профилактические предписания, но ориентирован, прежде всего, на регулирование иных правоотношений в сфере антикриминальной деятельности, то он является частью законодательства о борьбе с преступностью, а не законодательства о предупреждении преступности» ^{[3, с. 208]}.

Интересная позиция относительно системы криминологического законодательства была представлена также П.А.Кабановым. Им выделяется базовое криминологическое законодательство федерального и регионального уровня, а также отраслевое криминологическое законодательство (антикоррупционное, антинаркотическое. ювенальное, виктимологическое и др.) ^{[4, с.21-23]}.

Обобщая все представленные подходы, следует отметить, что, несмотря на различное понимание системы и структуры права предупреждения преступности, все авторы схожи в одном мнении, что важной подсистемой этого права выступает профилактическое законодательство, называемое, правда различными исследователями по-разному: «криминологическое законодательство», «законодательство о предупреждении преступности», «уголовно-превентивное законодательство».

Так, например, В.Н. Орлов криминологическое законодательство предлагает понимать как «систему нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения, касающиеся причин, условий преступлений и преступности, предупреждения преступлений и преступности, лиц, совершающих преступления, и их жертв, а также применения иных мер по борьбе с преступлениями и преступностью» ^{[5, с. 41]}. Из содержания данного определения следует, что автором это законодательство понимается в узком смысле, как регламентирующее профилактические правоотношения.

В понятие «законодательство о предупреждении преступности» Д.Ю. Гончаров также вкладывает систему нормативно-правовых актов, содержащих профилактические предписания. Ю.В. Трунцевский говорит о начавшемся этапе формирования самостоятельной отрасли права в отношении мер воздействия на лиц, способных совершить или уже совершивших преступления, называя его не профилактическим правом, а уголовно-превентивным ^{[6, с. 165]}.

Таким образом, в юридической литературе анализируемые выше понятия очень часто рассматриваются как равнозначные.

Такой подход к употреблению этих терминов используется и в ряде нормативно-правовых актах. Так, например, в названии ст. 4 главы II Федерального закона от 7.08.2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма» используется термин «противодействие», тогда как в тексте статьи фактически перечисляются только профилактические меры, например организация и осуществление внутреннего контроля; запрет на информирование клиентов и иных лиц о принимаемых мерах противодействия ^[7] и другие. Во многих ведомственных инструкциях также можно обнаружить подмену одного термина другим. Например, в Инструкции о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений под предупреждением преступлений понимается деятельность сотрудников органов и служб, а также сотрудников ОВД в пределах их компетенции, которая прямо направлена на превенцию преступлений путем выявления, устранения или нейтрализацию причин, условий и обстоятельств, способствующих их совершению, а также на профилактическое воздействие на граждан с противоправным поведением ^[8], то есть фактически предупреждение преступлений раскрывается через понятие профилактики.

Между тем терминологическая точность в данном случае имеет принципиальное значение, поскольку от того, что мы будем вкладывать в смысловое содержание этих дефиниций зависит понимание объема и содержания профилактического права. Разделяя позицию сторонников дифференцированного подхода к рассмотрению комплекса мер по предупреждению преступлений и правонарушений ^[9], мы исходим из того, что термины «профилактика» правонарушений и «предупреждение» не являются тождественными. Последний включает в себя помимо профилактических мер также меры по предотвращению и пресечению уже начавшейся преступной деятельности. Таким образом, предупреждение, как представляется, более широкое понятие, охватывающее различные меры предупредительного воздействия в зависимости от форм и этапов проявления криминальной активности в виде допреступного или постпреступного поведения.

Что касается профилактики правонарушений, то здесь, на наш взгляд, следует исходить из законодательного определения, которое дано в статье 2 Федерального закона от 23.06.2016 N 182-ФЗ "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации". Основываясь на данном определении, профилактическое право мы понимаем как систему правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие при выявлении и устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а также при оказании воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения правонарушений или антиобщественного поведения.

Тем не менее, рассматривать профилактическое право в качестве самостоятельной отрасли права все же считаем преждевременным, прежде всего, в силу отсутствия специфических методов правового регулирования, присущих только данному праву, а также отсутствия специального отраслевого режима ^{[10, с.150]}. Вместе с тем, нужно отметить, что данная отрасль функционирует в соответствии с определенным направлением правотворческой деятельности государства, обладает особым предметом правового регулирования и относительно автономной системой источников.

В этой связи возникает вопрос, касающийся объема профилактического законодательства: включает ли оно в себя все правовые акты, содержащие нормативные предписания, которые могут оказать сдерживающее влияние на противоправное поведение человека, или же только нормативно-правовые акты, которые непосредственно приняты в целях профилактики правонарушений? На наш взгляд, следует поддержать позицию Д.Ю. Гончарова о том, что к профилактическому законодательству следует относить только те нормативно-правовые акты, которые основной своей направленностью имеют профилактическое воздействие ^{[11, с.19]}. Поэтому в содержание профилактического законодательства мы также не стали бы включать и нормы уголовного права. Как известно, задачами уголовного права выступают не только охрана наиболее важных и ценных для общества общественных отношений, но и предупреждение преступлений. Тем не менее, предметом этой самостоятельной отрасли права, являются общественные отношения, вытекающие из факта совершения преступления. Соответственно, уголовным правом регулируются отношения, возникающие в результате совершения преступления. В профилактическое же законодательство необходимо включать нормативно-правовые акты, которые направлены не на установление уголовной ответственности, а на профилактическое регулирование отношений, возникающих до совершения преступления.

Что касается уголовно-исполнительного права, то ст. 183 УИК предусматривается контроль за лицами, освобожденными от отбывания наказания. Как известно, нормами уголовно-исполнительного права регулируются общественные отношения, возникающие по поводу и в процессе исполнения и отбывания наказания и применения к осужденным мер исправительного воздействия. Поэтому контроль за лицами, освобожденными от отбывания наказания, выходит за рамки отношений, регулируемых нормами уголовно-исполнительного права. Статья 183 УИК РФ лишь в общей форме указывает на его применение, а подробная правовая регламентация предполагается в отдельных федеральных законах, например в Федеральном законе N 64-ФЗ от 06.04.2011 "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы". Таким образом, и Уголовно-исполнительный кодекс также не следует включать в профилактическое законодательство.

Все источники права в зависимости от различных оснований можно определенным образом классифицировать. На наш взгляд, следует выделить следующие критерии систематизации источников рассматриваемой отрасли законодательства: 1) по юридической силе, 2) по территориальному охвату действия, 3) по предмету правового регулирования, 4) в зависимости от роли в правовом регулировании.

В зависимости от юридической силы нормативно-правовых актов, являющихся источниками права, можно построить иерархическую или вертикальную структуру профилактического права. Согласно этого критерия все нормативные акты профилактической направленности можно подразделить на: 1) законы (федерального и регионального уровня), 2) подзаконные акты, содержащие профилактические предписания.

К первой группе, в первую очередь, следует отнести международные нормативно-правовые акты, такие например, как Руководящие принципы Организации Объединенных Наций для предупреждения преступности среди несовершеннолетних 1990 г., ряд международных Конвенций: Конвенция ООН против коррупции 2003, Конвенция Шанхайской организации сотрудничества против терроризма 2005 г.; Международные стандарты по профилактике употребления наркотиков и др.; 2) Конституция РФ, конституционные федеральные и федеральные законы РФ. К последним относится, например, ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» от 23.06.2016 № 182-ФЗ,Федеральный закон от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансирование терроризма» от 07.08.2001 г. № 115-ФЗ, Федеральный закон «Об участии граждан в охране общественного порядка» от 2.04.2014 г. № 44-ФЗ, Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» от 25.07.2002 № 114-ФЗ и некоторые другие.

Однако существует ряд законов, которые к профилактическим можно отнести весьма условно, поскольку в них содержатся как нормы профилактического характера, так и нормы, регламентирующие выявление, пресечение и предотвращение преступлений. Так, например, в ст. 2 ФЗ «О противодействии терроризму» одним из принципов провозглашается приоритет мер предупреждения терроризма, а согласно ст. 3 этого же закона предупреждение включает в себя выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих совершению террористических актов. Большая же часть норм этого закона регламентирует выявление и пресечение террористических актов, уделяя профилактическим предписаниям гораздо меньшее внимание.

Особенностью профилактического законодательства является не только разбросанность мер профилактического характера в большом количестве Федеральных и региональных законов, так или иначе связанных с предупреждением преступлений, но и наличие огромного количества ведомственных нормативно-правовых актов, имеющие самостоятельное значение. Например, Инструкция о деятельности ОВД по предупреждению преступлений, утвержденная Приказом МВД России от 17.01.2006 г. № 19; Приказ Минюста России от 20.05.2013 № 72 «Об утверждении Инструкции по профилактике правонарушений среди лиц, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы»; Приказ МВД России от 08.07.2011 № 818 «О Порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» и многие другие.

К источникам профилактического права, на наш взгляд, необходимо отнести также Концепции и Программы предупреждения преступности. Вопрос отнесения к источникам права документов стратегического направления является в теории права достаточно спорным. Однако мы разделяем точку зрения И.Н. Правкиной, что правовые стратегии направлены на изменение существующего права и происходящих в правовой жизни процессов в соответствии с заранее сконструированной идеальной моделью. «Правовая стратегия нацелена именно на необратимое, направленное и закономерное изменение права и других компонентов правовой системы общества. В случае успешной ее реализации правовая стратегия приводит к переходу права и других компонентов правовой системы общества в качественно новые состояния» ^[12]. Стратегии, концепции, находя отражение в официальных формальных источниках права, значительно повышают эффективность реализации не только этих концептуальных документов, но и оказывают существенное влияние на развитие права в целом.

В настоящее время в РФ сформулированы и действуют различные стратегии и концепции, направленные на предупреждение отдельных видов преступности. Так, например, Указом президента РФ от 13.04.2010 г. была утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции; реализуются такие концепции как «Концепция развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на период до 2020 г.», Концепция государственной политики профилактики наркомании и правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ в РФ и некоторые другие.

Согласно ст. 29 закона «Об основах систем профилактики в РФ» функционирование системы профилактики правонарушений осуществляется на основе государственных программ РФ, государственных программ субъектов РФ, муниципальных программ в сфере профилактики правонарушений. На данный момент разработано и реализуется достаточно большое количество федеральных, региональных программ, в которых заложены положения, направленные на предупреждение преступлений. Но данные государственные программы не нацелены напрямую на решение задач профилактики правонарушений.

Кроме того, как представляется, отсутствие единого концептуального документа – Концепции профилактики правонарушений не способствует эффективному решению задач борьбы с преступностью. Принятие подобного документа является необходимым, поскольку определит, во-первых, направленность правовой политики в сфере профилактики правонарушений, потребует от компетентных органов выработки тактики реализации содержания данной стратегии, во-вторых, вызовет потребность не только изучения современного состояния преступности в России, но и анализа методов совершенствования системы профилактических мер.

Кроме федерального законодательства, существует также региональные нормативно-правовые акты, содержащие профилактические предписания. Например, Закон г. Москвы от 19 марта 2008 г. № 14 «О единой системе профилактики правонарушений в городе Москве», Закон Астраханской области от 4 июня 2013 г. № 29/2013-ОЗ «Об отдельных вопросах правового регулирования профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Астраханской области», закон Саратовской области от 28.09.2016 г. «О профилактике правонарушений в Саратовской области» и др. Однако следует отметить, что законы профилактической направленности субъектов РФ часто носят рамочный характер, нормы которых либо дублируют положения Федеральных законов, либо отсылают к нормам федерального законодательства.

В зависимости от предмета правового регулирования источники профилактического права нами делятся на общие и специальные. К общим необходимо отнести, прежде всего, базовый закон от 23.06.2016 N 182-ФЗ "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации". К специальным относятся законы, которые условно можно разделить в зависимости от основных направлений профилактической деятельности на нормативно-правовые акты, регламентирующие противодействие: терроризму, экстремизму, коррупции, правонарушениям несовершеннолетних и т.д.

По роли в правовом регулировании можно выделить материально-процессуальное и процессуальное законодательство. К нормативно-правовым актам, носящим материально-процессуальный характер, можно отнести, например, ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», ФЗ «О коррупции», где содержатся как нормы материального, так и нормы процессуального права. Однако следует иметь в виду, что особенность профилактического законодательства заключается в том, что оно в большей мере носит процессуальный характер. К числу источников профилактического процессуального права, на наш взгляд, следует отнести правовые акты, подробно регламентирующие деятельность субъектов профилактической деятельности.

Итак, исходя из сформировавшейся на сегодняшний день нормативно-правовой базы, так или иначе содержащей профилактические предписания, можно определить следующие особенности источников профилактического права:

1 – наличие базового ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в РФ», устанавливающего правовую и организационные основы системы профилактики правонарушений, а также целого ряда законов различного уровня, отличающихся определенной системной иерархией.

2 – нормы, регулирующие профилактические правоотношения нередко содержатся и в нормах других отраслей права: административного, уголовного, уголовно-исполнительного, уголовно-процессуального права, что определяется комплексной природой профилактической отрасли законодательства.

3 - разбросанность норм, содержащих профилактические предписания, по многим нормативно-правовым актам, регулирующим более широкую сферу, чем профилактика преступлений.

Указанные особенности профилактического законодательства свидетельствует о том, что возникла необходимость в построении системы данной отрасли законодательства.

При этом кодификация в данном случае представляется нам наиболее приемлемой формой систематизации нормативно-правового материала, прежде всего потому, что все нормативно-правовые акты, включающие нормы о профилактике правонарушений, должны укладываться в рамки единой концепции развития законодательства о профилактике правонарушений, что позволит провести их комплексную оценку. Кроме того, Кодекс, как единый систематизированный нормативный акт, позволит также упорядочить нормативное регулирование деятельности по профилактике отдельных видов преступности, а также будет способствовать унификации многих правовых понятий, которые на сегодняшний день определяются по-разному (профилактика, предупреждение правонарушений, виктимологическая профилактика), что приводит к различному пониманию сущности явлений, направленности мер.

Наиболее приемлемой формой кодификации могло бы стать принятие Кодекса РФ о профилактике правонарушений в РФ. В юридической литературе неоднократно вносились предложения о создании Криминологического кодекса.

Так, например, В.Н. Орлов предлагает принять единый концептуальный нормативно-правовой акт – Криминологический кодекс, который бы включал Общую и Особенную части ^{[5, С.48]}. В Общей части данного Кодекса, по мнению В.Н. Орлова, должны быть определены основные понятия, цели, задачи, принципы борьбы с преступностью, система и виды мер предупредительного воздействия, и другие основополагающие моменты. В Особенной части Криминологического кодекса РФ должны быть закреплены главы (нормы), регламентирующие особенности борьбы с преступлениями конкретных видов: 1) о противодействии терроризму; 2) о противодействии экстремистской деятельности; 3) о противодействии наркотизму; 4) о противодействии коррупции; 5) о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, и финансированию терроризма; 6) о противодействии рецидиву преступлений и т. д. ^{[5, с.48-51]}.

Как указывает В.Н. Орлов в Криминологическом кодексе должны быть также закреплены особенности борьбы с преступностью в различных субъектах РФ, «например, в городах федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь) или определённых зонах свободной экономической торговли и т. д. и т.п.» ^{[5, с.49-50]}.

Однако, на наш взгляд, уместить все профилактическое законодательство в один единый Кодекс не представляется возможным. Профилактическое законодательство обладает рядом особенностей, которые заключаются, прежде всего, в том, что в каждом субъекте приняты свои многочисленные нормативно-правовые акты, определяющие специфику профилактической работы в том или ином регионе. Поэтому если и говорить о системе профилактического законодательства, то она не может исчерпываться только одним единым пусть и концептуальным нормативно-правовым актом. Кроме того, детальное изучение концепции, предложенной В.Н. Орловым показывает, что эта концепция тяготеет больше к мерам уголовно-исполнительного характера и связана с исполнением и отбыванием мер предупредительного воздействия на лиц, уже совершивших преступления.

На наш взгляд, Кодекс о профилактике правонарушений в РФ должен быть направлен только на профилактическое регулирование и состоять из двух основных частей: Общей и Особенной части, в которых необходимо выделить определенные правовые институты, представляющие собой сравнительно небольшие и устойчивые группы взаимосвязанных правовых норм, регулирующих определенную разновидность общественных отношений.

Общая часть, образующая правовую основу применения норм Особенной части, должна включать в себя общие положения, определяющие предмет регулирования, состав законодательства по предмету регулирования, принципы, субъекты, основные направления профилактики правонарушений. Далее в Общей части необходимо выделить такие институты, как: а) полномочия, права и обязанности субъектов профилактики; б) виды профилактики правонарушений; в) формы профилактического воздействия, г) организационные основы функционирования системы профилактики правонарушений.

В Особенной части нормы профилактического законодательства могут быть объединены по институтам в зависимости от основных направлений профилактической деятельности. Исходя из этого критерия подсистема институтов Особенной части профилактического права может быть представлена следующим образом:

- профилактика террористической и экстремистской деятельности;

- профилактика наркомании, алкоголизма и правонарушений, связанных с незаконным оборотом психоактивных веществ;

- профилактика правонарушений в сфере оборота оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств;

- профилактика правонарушений в сфере дорожного движения;

- профилактика правонарушений в сфере обеспечения правопорядка и общественной безопасности на улицах и других общественных местах;

- профилактика коррупции,

- профилактика по обеспечению экономической безопасности,

- профилактика среди определенных социальных групп: - несовершеннолетние; - лица, освобожденные из мест лишения свободы.

В заключении хотелось бы отметить, что на данном этапе развития профилактического законодательства еще рано говорить о возможности представленной кодификации, однако разработка общих положений Кодекса позволит обобщить имеющийся нормативный материал и будет свидетельствовать о возможности формирования самостоятельной отрасли права.

Итак, на основании вышеизложенного можно сделать вывод, что система профилактического законодательства представляет собой единый правовой комплекс, состоящий из законодательства РФ и субъектов РФ, а также подзаконных нормативных актов, регулирующих профилактические правоотношения, возникающие до совершения преступления и по поводу выявления и устранения причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а также оказания воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения правонарушений или антиобщественного поведения.