Jurisdiction in administrative cases on recognition of information posted on the Internet prohibited for distribution in the Russian Federation as an Institution of administrative procedure law

Rozhkova Dar'ya Dmitrievna Postgraduate student, the department of Legal Support of Public and Municipal Service, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration 119571, Russia, g. Moscow, ul. Pr. Vernadskogo, 82, of. 1 rozhkova_dasha93@mail.ru Other publications by this author

Современный период развития административного судопроизводства предусматривает широкие возможности для защиты интересов государства, общества и личности. Посредством применения административно-процессуальных процедур в должной мере обеспечивается безопасность обозначенных субъектов публично-правовых отношений. В тоже время безопасность в широком смысле слова подразумевает обязанность государства охранять интересы отдельных социальных групп, всего социума и, прежде всего человека, исходя из концепции human security, разработанной на международном уровне^[1].

В настоящее время обеспечение безопасности часто связывается с защитой от информации, носящей откровенно деструктивный характер, негативно отражающейся на общественно значимом поведении человека, наносящейся ущерб интересам отдельных общностей, авторитету государственных органов и государства в целом. И эта тенденция вполне обоснована: информация в глобализирующемся мире является ведущим ресурсом, а также объектом соответствующих правоотношений, что требует их самостоятельного регулирования с позиций национального права ^[2]. Кроме того, основной массив современной информации размещается сегодня в сети Интернет, что также определяет вектор регулирования публично-правовых отношений в этой сфере с учетом интересов и потребностей информационного общества, в котором основным понятием становятся «безопасные программное обеспечение и сервис» и «информационное пространство», а ведущим принципом – обеспечение безопасности граждан и государства ^[3]. Таким образом, российское государство создает максимально благоприятные правовые условия для развития информационного общества и сопутствующих сфер, таких как цифровая экономика, но при этом не снимает с себя обязательств по защите населения от информации, способной нанести вред физическому, нравственному и духовному развитию личности. Иначе говоря, государство осуществляет защиту интересов лиц в сфере информации посредством как материальных, так и процессуальных норм.

Сказанное в полной мере определяет актуальность существования производства по административным делам о признании информации, размещенной в сети Интернет, запрещенной на территории РФ как одного из институтов судебного административного процесса.

Изучение этого института с позиций административно-процессуальной науки находится на начальном этапе, что объяснимо относительной новизной (2018) положений главы 27.1 КАС РФ, введшей в административное судопроизводство данную процедуру. В тоже время нельзя не учитывать научную дискуссию вокруг порядка признания веб-информации, запрещенной к распространению на территории РФ, существовавшего в рамках гражданского судопроизводства до момента дополнения КАС главой 27.1. ^[4]

Важно, что сегодня авторы обращают внимание на особенности данной процедуры, применяющейся уже в порядке административного судопроизводства ^{[5, 6, 7]}. Особое внимание уделяется характеристике факторов, повлиявших на изменение отраслевой принадлежности данного института. В частности, Е. А. Царегородцева отмечает неизбежность появления такой главы в КАС по инициативе Верховного Суда РФ (март 2018), закрепившего за судами общей юрисдикции право принимать решения по ограничению доступа к сайтам в сети Интернет, содержащим иную распространяемую посредством сети Интернет информацию, в том числе причиняющую вред здоровью и (или) развитию детей, распространение которой в РФ запрещено, в порядке административного судопроизводства в рамках осуществления обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям (ч. 3 ст. 1 КАС). В качестве административного ответчика предполагалось первоначально привлекать Роскомнадзор ^{[7, c.62]}. Тем самым были созданы предпосылки для разработки и введения в текст КАС главы 27.1., нормы которой развивают институт судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

На эту особенность обращает внимание Р. А. Опалев, который, оценивая значения данной законодательной инициативы, отмечает, что «разработанная глава КАС РФ призвана решить многочисленные вопросы, возникавшие при рассмотрении соответствующих дел, и гарантировать высокие стандарты защиты прав, свобод и законных интересов граждан, предусмотренные ст. 29 Конституции Российской Федерации, ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод» ^{[6, c. 49]}.

Ю. А. Дронова, приходит к выводу, что новеллы КАС РФ не только позволяют ограничить распространения негативной и опасной информации, но и усовершенствовать процессуальное законодательство ^{[5, c.101]}.

Со своей стороны отметим, что в настоящее время пока не наработана судебная практика, позволяющая пока говорить о широком применении норм главы 27.1, в тоже время как примеров внесудебного порядка отнесения интернет-материалов к категории запрещенных, осуществляемого федеральным органом исполнительной власти – Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзором) – сегодня значительно больше ^[8]. Несмотря на данное обстоятельство судебный контроль за информацией, распространяемой в интернете и способной нарушить права физических и юридических лиц, нам видится перспективным направлением в современном процессуальном праве. Однако требуется разобраться в предмете данного судопроизводства.

В настоящее время правонарушения в сфере информации, информационных технологий и защиты информации влекут за собой дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность ^[2]. Соответственно, ряд противоправных действий в коммуникационной сфере подпадает под действие Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации^[9], например, действия, касающиеся распространения информации владельцами аудиовизуальных сервисов, причиняющей вред здоровью и развитию несовершеннолетних (ст. 13.36) или же опубликование информации, содержащей публичные призывы к экстремистской или террористической деятельности, а также оправдывающих такую деятельность (ст. 13.37). В данном случае мы говорим о составе конкретного правонарушения и последующем производстве по нему.

В тоже время в рамках административного судопроизводства решаются несколько иные задачи: государство посредством судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека реализует не только правозащитную, но охранительную функцию, препятствуя экспансии информации, распространение которой в принципе запрещено на территории Российской Федерации. Таким образом, за судом закрепляется право принимать соответствующее решение, являющееся основанием для внесения данной информации в Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в сети «Интернет» и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в сети «Интернет», содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено», согласно ст. 15 Федерального закона № 149-ФЗ. Однако в условиях отсутствия дефиниции понятия «информации, запрещенной к распространению», а равно и ее перечня в отдельном нормативном правовом акте возникает ситуация, когда деятельность правоприменителя по отнесению той или иной информации к запрещенной, по мнению Е. А. Царегородцевой, нередко носит оценочный характер, когда «владелец сайта или администратор доменного имени может быть не согласен с признанием распространяемой на информационном ресурсе информации запрещенной. В такой ситуации, видимо, есть основания говорить о спорности рассматриваемого дела» ^{[7, c. 63]}. Тем самым, вопрос об информации, относительно которой суд выносит решение о запрете ее распространения на территории, еще не решен. Полагаем, что не всегда запрещенный характер, распространяемой в сети Интернет информации, достаточно очевиден, что может сказаться на обоснованности судебного решения. На наш взгляд, необходима конкретизация соответствующего положения КАС РФ.

В связи с этим предлагается включить в ст. 265.1. пункт, содержащий отсылочную норму на нормативный правовой акт, содержащий конкретный перечень видов информации, размещенной в сети Интернет и запрещенной к распространению в современной России. Это облегчит субъектам, обладающим правом подачи административного иска – прокурору и лицам, права которых оказались нарушены в результате разглашения конфиденциальной информации, инициирование данной процедуры, которая обладает несколькими особенностями.

Во-первых, законодатель отнес рассматриваемый вид административных дел к подсудности районных судов, установив, что исковое заявление о признании информации запрещенной подается в районный суд по адресу административного истца либо по адресу или месту жительства административного ответчика (ч. 2 ст. 265.1 КАС РФ) ^[10]. Эта норма напрямую связана с определением подсудности конкретного административного дела. Правоприменительная практика демонстрирует, что неустановленность административного ответчика на стадии принятия административного иска не может рассматриваться в качестве препятствия по месту нахождения административного истца и непосредственно влияет на определение подсудности административного дела ^[11]. При этом вопрос об определении судебной инстанции в виде районного суда для подачи иска по данной категории административных дел является злободневным для лиц, относящихся к административным истцам.

Отсутствие информации о фактическом адресе ответчика, являющегося владельцем или администратором интернет-ресурса, может привести к вынесению необоснованных решений или их дублированию. На эту трудность обращает внимание Р. А. Опалев, высказывающий опасение, что в отношении интернет-ресурсов, не привязанных к определенной территории и часто дублирующих контент, могут выноситься несколько судебных решений фактически по одному и тому же делу, что вполне оправдано ^{[6, c. 50]}.

Во-вторых, по своему содержанию административный иск о признании информации запрещенной отличается от административного иска, предусмотренного ст. 125 КАС РФ. Кроме наименования суда, административного истца и перечня прилагаемых документов он должен содержать сведения о лице, являющимся административным ответчиком, Законодатель включил в содержание п. 1 ч. 2 ст. 265.2 формулировку «в случае установления лица, действия которого послужили поводом для подачи административного искового заявления», т. е. допускает ситуацию, когда ответчик не будет установлен, что объясняется возможным отсутствием сведений о собственниках того или иного сетевого ресурса.

Среди обязательных элементов административного иска также выделим: указание в нем доменных имен и (или) указателей страниц интернет-ресурсов, содержащих информацию, распространение которой запрещено в РФ; обоснование доводов об отнесении информации, размещенной в интернете к категории запрещенной для распространения, с указанием соответствующих норм права; сведения, необходимые для доступа суда к интернет-информации. КАС РФ содержит также положение о включении информации о соблюдении досудебного порядка, в то время как федеральным законом возможность досудебного урегулирования по данным делам не установлена. Ряд ученых считает оправданным применение порядка особого производства к подобной категории дел ^[12]. При этом данная административная процедура не является по факту особым производством, устанавливая перечень формальных требований, которые обязаны выполнить прокуроры при подготовке административного искового заявления^{[13, c. 35]}.

В-третьих, при подготовке административного дела к судебному разбирательству судья определяет круг заинтересованных лиц, к которым, в частности, относится соответствующий федеральный орган исполнительной власти: Роскомнадзор, владельцы сайтов, авторы. Судебная практика подтверждает, что Роскомнадзор должен рассматриваться надзорным органом исключительно в качестве заинтересованного лица, но не административного ответчика ^[11].

На этой же стадии суд принимает меры, направленные на предотвращение негативной информации. Очевидно, что суд, возбуждая производство по данному виду административных дел, ставит целью оперативное и эффективное реагирование на появление в сети ресурсов, распространяющих информацию, которая по своим признакам может быть определена как запрещенная для распространения на территории РФ и пресечения попыток перехода на другие доменные имена. Поэтому судебный орган должен иметь непосредственную возможность пресечения противоправных действий владельцев указанных в иске доменных имен. Обозначенное обстоятельство определило закрепление за судьей права на принятие мер предварительной защиты в виде ограничения доступа к подобной информации как по заявлению лица, участвующего в деле, так и по собственной инициативе (ч. 4 ст. 265. 3). При этом КАС не конкретизирует действия судьи по предварительной защите, ссылаясь на федеральный закон.

В-четвертых, решение суда по административному делу состоит, как и при рассмотрении других дел, из вводной, описательной, мотивировочной и резолютивной частей. Но при этом в резолютивной части указываются доменные имена и (или) указатели страниц интернет-сайтов, которые содержат информацию, запрещенную для распространения на территории Российской Федерации.

Обратим внимание, что решение суда об удовлетворении административного искового заявления о признании информации запрещенной подлежит немедленному исполнению. В литературе под немедленным исполнением решения суда понимается его принудительная реализация, которая в определенных законом случаях становится возможной с момента его вынесения в окончательной форме до вступления в законную силу ^{[14, c. 502]}. Решения по данному виду дел в силу прямого указания закона являются обязательными (ч. 4 ст. 265.5 КАС РФ). Немедленное решение не предусматривает выдачу исполнительного листа и направления его для исполнения в Федеральную службу судебных приставов, но осуществляется путем направления копий решений по данным административным делам в Росокомнадзор, который в пределах своей компетенции осуществляет действия по блокировке обозначенных в решении интернет-ресурсов ^[15].

Закрепленная в КАС РФ судебная процедура признания информации, размещенной в сети Интернет, запрещенной к распространению в Российской Федерации, подвергается критике как со стороны теоретиков, так и практиков, многие из которых задаются вопросом: а столь ли необходима судебная процедура по таким административным делам? В ходе научной дискуссии высказываются также мнения о неудачных формулировках ст. 265.2, касающихся содержания административного иска; высказываются мнения о чрезмерной загруженности судов в ходе определения той же подсудности данного вида административных дел ^[7].

В свою очередь обратим внимание на отсутствие нормативного регулирования досудебного порядка признания какой-либо информации запрещенной при упоминании о нем в п. 4 ст. 265.2. Не ясно, что законодатель имел в виду, закрепив норму об оставлении административного искового заявления о признании информации запрещенной без рассмотрения в случае несоблюдения досудебного порядка признания информации запрещенной – самостоятельную досудебную процедуру или же административный порядок? Обозначенная правовая неопределенность находит отражение в судебной практике, когда суды ошибочно возвращают прокурорам административные дела в связи с несоблюдением досудебного порядка урегулирования спора, не принимая во внимание отсутствие его в действующем законодательстве^[16]. Очевидно, что подобный пробел должен быть восполнен путем закрепления такой процедуры. При этом внеюрисдикационная процедура не может подменять собой досудебную процедуру, которая должна существовать в рамках судебного административного процесса.

Обозначенная административная процедура критично оценивается и практиками, работающими в правоохранительной системе, и отмечающими среди ее недостатков факторы, препятствующие прокурорам оперативно принимать меры по запрещению к распространению информации, ориентированностью судов на признание Роскомнадзора административным ответчиком ^[13].

Среди практикующих юристов можно встретить противоположное мнение, что «следует крайне осторожно подходить к мерам по ограничению распространения в сети Интернет информации, которая по тем или иным причинам признается законодателем запрещенной» ^{[17, с. 98]}. Это может привести к нарушению конституционного права на свободный доступ к информации, а также негативно отразится на развитии информационного общества. Такая точка зрения высказывалась авторами в период, когда процедура признания интернет-информации, запрещенной к распространению на территории РФ, существовала в рамках гражданского судопроизводства. Полагаем, что подобное мнение не утратило актуальности и с подпаданием ее под юрисдикцию КАС.

Полагаем, что возможность нарушения права на доступ к информации посредством запрещения ее распространения объективно вытекает из недостатков существующего производства, предусмотренного главой 27.1 КАС. К ним мы отнесем: во-первых, отсутствие дефиниции «информации, запрещенной к распространению посредством сети Интернет» и ее перечня; во-вторых, возможности решать публично-правовой спор при отсутствии одной стороны данного спора (административного ответчика); в-третьих, отсутствие процедуры досудебного разрешения данного административного дела. Таким образом, судебный порядок признания информации, размещенной в сети Интернет, запрещенной к распространению на территории Российской Федерации, пока нельзя признать безупречным и судебная практика является тому подтверждением.

В тоже время указанные недостатки не умаляют значимости административной процедуры, закрепленной в главе 27. 1 КАС РФ. Полагаем, что судебная процедура признания информации запрещенной к распространению должна быть максимально прозрачной и тщательно регламентированной. Несмотря на критику деятельности российского правосудия в цифровой сфере, полноценное обеспечение информационной безопасности личности в условиях правовой государственности достижимо при условии существования судебного контроля за соблюдением прав и свобод.