Legal grounds of the activity of the Central Committee on Prisoners of War and Refugees (1918-1919)

Zasypkin Mikhail Aleksandrovich PhD in Law Docent, the department of Constitutional and International Law, Omsk Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia 644092, Russia, Omskaya oblast', g. Omsk, ul. Entuziastov, 5, kv. 24 mzasypkin@rambler.ru Other publications by this author

Научный и практический интерес представляет исторический процесс становления и формирования правовых основ создания и развития Центральной коллеги по делам о пленных и беженцах (далее – Центропленбеж). Изучение опыта правового регулирования организации и деятельности Центропленбежа раскрывает своеобразие формирования системы права первого в истории социалистического государства, подчеркивает его познавательную значимость.

На первоначальном этапе строительства Советского государства одновременно шло формирование системы советского права, как нового исторического типа права, которое закрепляло и регулировало различные стороны общественной жизни.

Разновидностью этих общественных отношений были отношения в сфере миграции. Советское правительство в ходе поиска организационных форм, способов и средств (в т.ч. правовых) разрешения вопросов, связанных с реэвакуацией беженцев, обменом, перемещением и устройством пленных 23 апреля 1918 г. образовало Центральную коллегию по делам о пленных и беженцах всоставе Народного комиссариата по военным делам РСФСР.

Данное решение носило, прежде всего, практическую направленность. В ведении Центропленбежа было сосредоточено все дело о беженцах и военнопленных Первой мировой войны, а позже и дело о беженцах и пленных гражданской войны.

Формирование Центропленбежа и его местных органов, законодательное определение пределов их компетенции во многом зависело от объективных обстоятельств, складывающихся как на международной арене, так и на внутригосударственном уровне. Текущие многочисленные задачи, которые были поставлены перед Центропленбежем, настоятельно требовали своего правового разрешения. С момента создания Центропленбежа началась интенсивная нормотворческая деятельность, направленная на урегулирование отношений в сфере миграции.

Система нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность Центропленбежа и его местных органов, была обозначена уже в числе первых приказов самого Центропленбежа. Так, в инструкции к приказу № 2 «Об организации местных отделов Центральной коллегии о пленных и беженцах» содержалась императивная норма о том, что компетенция местных коллегий о пленных и беженцах «определяется: а) существующими законоположениями и декретами; б) международными конвенциями и соглашениями вновь заключенные Совнаркомом или прежними, не денонсированными Советской властью; в) распоряжениями и указаниями Центральной коллегии о пленных и беженцах» ^[1]. Дополнительно в приказе Центропленбежа № 11 было дано разъяснение центральным и местным органам власти о том, что в отношении содержания пленных следует руководствоваться «не отмененными особыми актами, постановлениями прежних правительств» ^[2].

К первой группе источников следует отнести нормативные правовые акты центральных органов государственной власти и управления, таких как Всероссийские съезды Советов, ВЦИК, СНК, а также чрезвычайных органов – Совета Рабочей и Крестьянской Обороны (позднее – Совета Труда и Обороны), РВСР, ВСНХ и др.

Они принимали декреты, законы, постановления, положения. Причем наименование акта часто не зависело от органа, принявшего его, или порядка утверждения. Советскому законодательству периода 1917-1919 гг. было присуще то, что правовые акты были комплексными, охватывали вопросы нескольких отраслей права. Но некоторые имели и четко выраженный, специальный характер. В целом, содержание первой группы источников, регламентировавших деятельность Центропленбежа, можно охарактеризовать следующими чертами.

Во-первых, они носили учредительный характер. Так, декрет СНК от 23 апреля 1918 г. об образовании Центральной коллегии о пленных и беженцах по своему характеру представляет собой учредительный акт административно-правового характера, который закрепил основные принципы организации и направления деятельности Центропленбежа, его компетенцию и место в советском государственном аппарате.

Во-вторых, нормативные правовые акты центральных органов государственной власти и управления являлись актами финансово-правового характера, в соответствии с которыми Центропленбежу выделялись денежные средства и предоставлялось право самостоятельно определять порядок финансирования мероприятий по основным направлениям своей деятельности и контролировать расходы.

21 июня 1918 г. был принят декрет СНК, расширяющий полномочия Центропленбежа, которым устанавливалось, что все кредиты, ранее выделяемые правительственным учреждениям и организациям, обслуживающим пленных и беженцев, направлялись в распоряжение Центропленбежа ^[3]. Это было сделано в целях полного учета всех средств, расходуемых на дело пленных и беженцев.

Работа по оказанию помощи русским пленным за границей была в центре внимания правительственных органов России. Большое значение сыграл V Всероссийский съезд Советов. На заседании 4 июля 1918 г. было принято приветствие военнопленным и постановление о направлении уполномоченному РСФСР в Германии 25 миллионов рублей для организации на месте помощи пленным ^[4]. Однако эти деньги Центропленбеж получил только в конце ноября 1918 г. ^[5].

В-третьих, декретами СНК закреплялись правовые основы взаимодействия Центропленбежа с уполномоченными структурами в деле оказания помощи военнопленным и беженцам (народными комиссариатами – внутренних дел, военных дел, здравоохранения, социального обеспечения, просвещения, общественными организациями – РОКК, ВЗС, ВСГ).

В деле оказания медицинской, правовой, жилищной, продовольственно-вещевой, призрения (социального обеспечения), трудовой, культурно-просветительской и других видов помощи беженцам и военнопленным Центропленбежу отводилась особая роль. Декретами СНК от 22 июня 1918 г. ^[6] и 28 января 1919 г. ^[7] на правительственном уровне подчеркивалось исключительное право Центропленбежа и его органов по оказанию помощи беженцам только с момента их реэвакуации, закреплялось разграничение предметов ведения Центропленбежа, отдельных народных комиссариатов и медицинских организаций, а также устанавливался новый порядок финансирования их деятельности. Декретами были определены и пределы оказания всех видов помощи возвращающимся русским военнопленным со стороны Центропленбежа и его органов.

В-четвертых, учитывая, что объективные условия, в которых функционировал Центропленбеж, постоянно менялись, нормативными правовыми актами высших органов государственной власти и управления перед Центропленбежем ставились новые цели, задачи, определялись дополнительные направления деятельности и полномочия органов Центропленбежа.

Так, события начавшейся Гражданской войны в России, распространение смертоносных инфекционных заболеваний среди беженцев, пленных, а также революции, произошедшие в ноябре 1918 г. в Германии и Австро-Венгрии, спровоцировали скопление больших масс беженцев и пленных в приграничных районах нарушили плановую эвакуацию. Все эти обстоятельства привели к колоссальному увеличению нагрузки на органы Центропленбежа в приграничных районах. Для восстановления плановой реэвакуации требовалось развернуть деятельность временных учреждений Центропленбежа (питательных и приемно-распределительных пунктов и др.) не предусмотренных штатами. Правовые основания для этого отсутствовали.

В связи с этим 23 ноября 1918 г. был принят декрет СНК, предоставляющий Центропленбежу право в экстренных случаях по соглашению с Военно-Законодательным Советом Наркомата по военным делам, Комиссариатами финансов и Государственного контроля открывать учреждения и должности в экстренном порядке, штатами не предусмотренные ^[8]. На этом же заседании СНК выделил Центропленбежу кредит в размере 35 млн. рублей ^[9].

26 ноября 1918 г. всем губернским Советам и пленбежам была разослана телеграмма за подписью главы правительства В.И. Ленина. Правительством подтверждалось, что Центропленбеж являлся высшим органом, за которым сохранялись исключительные полномочия в деле общего руководства всеми учреждениями и организациями, задействованными в обеспечении процесса реэвакуации беженцев и пленных. Поэтому «… все решения и распоряжения Центральной коллегии и ее местных органов в области передвижения и обустройства военнопленных, гражданских пленных и беженцев должны выполняться на местах всеми лицами и учреждениями РСФСР незамедлительно…. оказывать Центральной коллегии и ее местным органам самое широкое и решительное содействие» ^[10].

В-пятых, политика Советского государства в деле репатриации военнопленных и гражданских пленных и реэвакуации беженцев осуществлялась иногда в ущерб его политическим интересам. Так, согласно статье 2 Брест-Литовского мирного договора между РСФСР и Германией Советское правительство взяло на себя обязательство воздерживаться от всякой агитации и пропаганды против правительств или государственных учреждений Германии, Австрии, Турции и Болгарии среди иностранных военнопленных на своей территории. Аналогичное обязательство взяло на себя правительство Германии. Хотя Советская Республика была заинтересована в использовании иностранных военнопленных в своих политических целях, Революционный Военный Совет Республики издал приказ от 21 апреля 1918 г., которым рекомендовалось строго соблюдать статью 2 Брест-Литовского мирного договора в отношении иностранных военнопленных, содержащихся на территории РСФСР. Приказ № 8 Центральной Коллегии о пленных и беженцах от 17 мая 1918 г. гласил: «В силу международных конвенций и соглашений, об условиях содержания военнопленных – недопустимо различное отношение страны пленения к военнопленным в зависимости от их политических убеждений» ^[11]. Все коллегии о пленных и беженцах обязывались «…неуклонно следить за тем, чтобы та или иная партийная принадлежность военнопленного … никак не отражалась на условиях его содержания» ^[12].

Решения высших органов государственной власти, по своей сути, закрепляли стратегические цели и определяли приоритетные направления деятельности Центропленбежа в конкретный исторический момент времени.

Шестое, о чем стоит отметить, так это то, что декреты ВЦИК, СНК закладывали правовую основу правового статуса обслуживаемого Центропленбежем контингента – военнопленных, гражданских пленных, беженцев, переселенцев. А детали правового статуса раскрывались в приказах Центропленбежа.

Ко второй группе источников, которыми в своей деятельности руководствовался Центропленбеж в рассматриваемый период, были международные конвенции и соглашения, заключенные Советским правительством по вопросам обмена военнопленными и гражданскими пленными. К числу основных следует отнести Брест-Литовский мирный договор и дополнительные к нему договоры ^[13], которые были основаны на общепризнанных положениях Гаагских конвенций 1899 и 1907 гг.

Подписанный в марте 1918 г. Брест-Литовский мирный договор закрепил базовые положения о репатриации военнопленных и гражданских пленных. После ратификации Мирного договора между Россией и державами Четвертного союза начался процесс официального обмена военнопленными и гражданскими пленными. Общие принципы репатриации военнопленных и гражданских пленных предусматривались «особыми договорами», заключенными Россией отдельно с каждым государством Четвертного союза в дополнение к Мирному договору. Этому были посвящены: глава 5, ст.ст. 23, 24 и 26 Русско-Германского дополнительного договора; ст.ст. 6-10 Русско-Австро-Венгерского дополнительного договора; ст.ст. 9 и 10 Русско-Болгарского дополнительного договора; ст.ст. 13 и 14 Русско-Турецкого дополнительного договора. Кроме того, в ст. 18 Брест-Литовского мирного договора содержалась бланкетная норма, указывающая на соглашения заключенные в Петрограде в январе 1918 г., положения которых затрагивали вопросы возвращения на родину раненых и больных военнопленных ^[14], не пригодных к военной службе, а также о взаимном отпуске гражданских лиц.

Однако в положениях указанных международных соглашений не был закреплен сам механизм репатриации военнопленных и гражданских пленных. В частности, отсутствовало указание на конкретные сроки и процедуру обмена военнопленными, на порядок предоставления транспорта для перевозки пленных до обменных пунктов, не оговорены правила провоза багажа и денег возвращающимися из плена и условия снабжения военнопленных в период репатриации и др. Еще одним существенным недостатком данных соглашений было то, что в них не упоминалось о порядке реэвакуации беженцев Первой мировой войны.

Реализация положений международных конвенций и соглашений по вопросам обмена военнопленными и гражданскими пленными и реэвакуации беженцев Первой мировой войны осуществлялась при непосредственном участии Центропленбежа и его местных органов.

Согласно международных договоренностей была организована работа Русско-Германской и Русско-Австрийской Смешанных комиссий о пленных. В составе русской делегации принимали участие представители от НКИД РСФСР, Центропленбежа, Русского Красного Креста.

Для ведения делопроизводства русской делегации Смешанных комиссий из состава Правового отдела Центропленбежа было выделено Особое делопроизводство, которое осуществляло рассылку повесток, ведение протоколов заседаний Смешанных комиссий, рассылкой выписок из протоколов, составлением архива делегации ^[15].

Центропленбежем было определено, что решения, принятые в Смешанных комиссиях, должны оформляться в виде приказов Центропленбежа и рассылаться для исполнения местным коллегиям ^[16].

Заседания Смешанной Русско-Германской комиссии проходили при Центральной коллегии о пленных и беженцах, в ходе которых разрешались в протокольной форме конкретные задачи во всех деталях установить обязательный для обоих государств порядок реэвакуации беженцев и репатриации военнопленных и гражданских пленных. Представители Правового отдела Центропленбежа и Комиссариата иностранных дел непосредственно участвовали в выработке первоначальных проектов соглашений и конечных постановлений Смешанных комиссий.

Рабочими органами по воплощению в действительность условий Брест-Литовского мирного договора и решений, принятых на заседаниях Смешанных комиссий по вопросам репатриации военнопленных и гражданских лиц являлись Германские и Австро-Венгерские Комиссий попечения о пленных и беженцах. Правовой статус указанных Комиссий на территории Российской республики определялся приказами Центропленбежа ^[17].

Центральная коллегия о пленных и беженцах играла активную роль в международных отношениях на внешнеполитической арене. Так, Центропленбеж совместно с Народным комиссариатом по иностранным делам РСФСР вел переговоры с правительствами Германии и Австро-Венгрии о допуске в Германию и Австро-Венгрию особых комиссий попечения о военнопленных РСФСР, так как Брест-Литовским мирным договором они не были предусмотрены. В результате были заключены международные соглашения, на основании которых в Берлине и Вене учреждались Комиссии попечения о пленных РСФСР. Они непосредственно подчинялись Центропленбежу и состояли под общим надзором дипломатических представителей РСФСР. Компетенция Комиссий попечения о пленных РСФСР определялась приказами Центропленбежа, согласованными с НКИД РСФСР ^[18].

Также Центральная коллегия по делам пленных и беженцев получила право непосредственного «сношения с иностранными миссиями, консульствами и международными организациями Красного Креста» ^[19].

В «Обращении Совета Народных Комиссаров к Международному Комитету Красного Креста и правительствам государств, признавших Женевскую конвенцию» от 30 мая 1918 г. указывалось, что «...Русское правительство, убежденное в исключительной важности вопроса о военнопленных, сконцентрировало все правительственные функции, относящиеся к военнопленным, гражданскопленным и беженцам, в специальном органе – Центральной коллегии о пленных и беженцах» ^[20].

Правовой статус военнопленных Первой мировой войны, находящихся на территории России определялся не денонсированным Советской властью «Положением о военнопленных» принятым 7 октября 1914 г. Советом Министров в Российской Империи.

Характеристика правовых основ организации и деятельности Центропленбежа и его местных органов была бы неполной, без характеристики ведомственных правовых актов – приказов и постановлений Центральной коллегии по делам пленных и беженцев. Последние оформляли решения межведомственных совещаний, комиссий созываемых по инициативе и при участии Центропленбежа.

С момента образования Центропленбежа всоставе Народного комиссариата по военным делам РСФСР и до передачи в ведение Народного комиссариата внутренних дел РСФСР было подготовлено и принято 432 приказа Центральной коллеги о пленных и беженцах ^[21]. Ведомственное нормотворчество сложилось одновременно со строительством самого Центропленбежа и оформлением структуры его местных органов.

Если нормативные правовые акты центральных органов Советской власти, принимаемые по вопросам ведения Центропленбежа, содержали нормы общего действия, в них отсутствовала подробная регламентация полномочий Центропленбежа, то содержание приказов Центропленбежа отражало потребности реальной действительности того времени. То, что не совсем было ясно самому законодателю на этапе принятия декретов, постановлений, уточнялось в практике деятельности Центропленбежа и его местных органов и оформлялось в виде приказов самого Центропленбежа.

Разработкой проектов приказов Центропленбежа, а также проектов декретов СНК, касающихся компетенции Центропленбежа, занимались каждый отдел Центропленбежа самостоятельно. Подготовленные проекты постановлений, приказов, декретов СНК в общем порядке перед их утверждением, поступали на рассмотрение Правового отдела для согласования их с общими юридическими положениями и соглашениями международного характера ^[22].

После тщательного изучения содержания приказов Центропленбежа, принятых с момента образования и до передачи в ведение НКВД РСФСР можно выделить их характерные черты:

1) Приказы Центропленбежа являлись ядром правовых основ организации и деятельности Центропленбежа. Советская власть не имела опыта в деле организации репатриации пленных и реэвакуации беженцев. Большое количество принятых приказов свидетельствует о том, что шел поиск оптимальных организационных форм и методов деятельности исходя из потребностей практики;

2) Ведомственные приказы закрепляли правовой статус Центропленбежа. В частности, была определена структура центрального аппарата и его местных органов, обозначены цели, задачи, полномочия, принципы, направления их деятельности, порядок создания, реорганизации и ликвидации органов Центропленбежа;

3) Особое внимание было уделено реализации функций контроля, учета;

4) Вместе с тем получили закрепление организационные формы деятельности Центропленбежа;

5) Приказами Центропленбежа дополнялся, конкретизировался правовой статус обслуживаемого контингента – пленных и беженцев;

6) Ведомственные акты регулировали и трудовые отношения;

7) Приказы Центропленбежа регулировали не только внутрисистемные отношения, но и отношения субъектами, вовлеченными в процесс репатриации пленных и реэвакуации беженцев.

Подводя итог, можно утверждать, что правовая основа организации и деятельности Центропленбежа имела четкие юридические формы. Именно, положения приказа № 2 закрепили и характеризовали сложившуюся систему нормативных правовых актов, регламентировавших деятельность Центропленбежа по юридической силе. Издаваемые Центропленбежем распоряжения, направленные на обеспечение миграционных процессов, носили общеобязательный характер для всех государственных органов РСФСР.

К характеристике правовых основ деятельности Центропленбежа и его местных органов можно добавить следующее. Во-первых, множественность субъектов, издающих нормативные правовые акты, которые определяли компетенцию и отдельные направления деятельности Центропленбежа. Во-вторых, обилие издаваемых нормативных правовых актов. Прежде всего, это было обусловлено большим количеством и разнообразием решаемых задач на начальном этапе создания и деятельности Центропленбежа.

24 мая 1919 г. СНК РСФСР утвердил декрет «Об изменении и дополнении Положения о Центральной коллегии по делам пленных и беженцев» ^[23], который стал юридической основой деятельности Центропленбежа в составе НКВД РСФСР.