Political-legal framework of international cooperation of the regions of Italy

Shaidaeva Marina Rakhmanovna PhD in Politics Postgraduate student, Diplomatic Academy of the Ministry of Foreign Affairs of Russia 119034, Russia, gorod Moskva, g. Moscow, ul. Ostozhenka, 53/2, kab. 349 marinarahmanovna@gmail.com Other publications by this author

Как отечественные, так и зарубежные эксперты сходятся во мнении, что в Италии классическая для европейских государств идея «нации-государства» сформировалась довольно поздно, и сама категория «национального единства» применима к этой стране с определенными оговорками ^[1],[2]. Это, в частности, связано с тем, что процесс государственного строительства в Италии завершился относительно недавно и между регионами единого государства продолжают существовать серьезные политические, экономические и социокультурные различия. Наиболее заметной «линией разлома» здесь являются различия между Югом (Сицилия, Молизе, Абруццо и др.) и Севером (Ломбардия, Венето, Пьемонт, Лигурия и др.) Итальянской республики: южные регионы с экономической точки зрения менее развиты, а также отличаются высоким уровнем криминогенности и политической нестабильности ^[3].

Указанная особенность обусловила актуализацию в 1990-2000-х гг. вопроса о выстраивании отношений между центральной властью и регионами с тем, чтобы снизить риски регионального сепаратизма, сохранив единство страны. В середине 1980-х гг. эти риски были достаточно высокими: хорошо развитый, индустриальный и урбанизированный Север был недоволен тем, что Рим распределяет общегосударственные средства в пользу экономически отсталого Юга, и общественное недовольство по этому вопросу постепенно трансформировалось в политическое движение. В частности, в 1994 г. в парламент Италии впервые прошла регионалистская партия «Лига Севера», лидер которой на определенном этапе своей политической карьеры даже призывал северные регионы Италии выйти из состава единого государства, образовав новый субъект международного права - независимое государство Паданию. Параллельно с этими (довольно несерьезными) заявлениями, «Лига Севера» стала набирать серьезный политический вес: как пишет отечественный исследователь Ю.А. Вялков, социальную опору этой маргинальной на первых порах партии составили собственники малых и средних предприятий из экономически благополучных регионов Северной Италии ^[4]. Отметим, что политики из "Лиги" активно включились в процесс регионализации, поощряемый Европейским Союзом. Основная логика этого процесса, по мысли архитекторов евроинтеграции, состояла в установлении прямых связей между регионами европейских государств: неслучайно при ЕС был создан специальный орган - Комитет регионов.

Указанные тенденции - рост сепаратистских настроений внутри самой Италии и поощрение увеличения самостоятельности регионов со стороны ЕС - предопределили запуск сложного политико-правового процесса деволюции, сутью которого стала передача ряда полномочий с общегосударственного уровня на региональный. Любопытно, что основными "драйверами" этого процесса стали левые силы, которые пытались таким образом дать умеренный ответ на радикальные предложения правых партий - в первую очередь, "Лиги Севера" ^[4]. Процесс деволюции стал возможен, в том числе, благодаря изменениям в общественном сознании и политическом дискурсе Италии, вызванным «размыванием суверенитета» одновременно по двум направлениям: наднациональному (в рамках европейской интеграции) и субнациональному (в рамках деволюции). Как указывают итальянские авторы, эти параллельные тенденции в принципе стали характерными для Европы начала XXI века: для их обозначения стал использоваться термин «глокализация» ^[5]. Этот феномен тесно связан с развитием экономики в эпоху глобализации, когда конкуренция за ресурсы и прибыль переформатируется иным образом: основным игроком здесь становятся не государства (поскольку речь может идти, например, о привлечении транснационального капитала в виде инвестиций), а отдельные территории, которые могут быть интересны крупному бизнесу, не имеющему конкретной локализации в какой-либо стране.

Деволюция в Италии была предопределена не только изменениями в политическом и общественном дискурсе, но и объективными сложностями регионального сотрудничества в рамках активно развивающихся процессов европейской интеграции. Конституция Италии 1947 г. полностью исключала какое-либо участие регионов и иных административных единиц во внешних сношениях: например, заключение международных договоров могло полностью осуществляться без учета мнения регионов даже в вопросах, напрямую затрагивающих их компетенцию.

В 1977 г. это ограничение было подтверждено в специальном президентском декрете, где было прямо указано на то, что лишь государство имеет право принимать решения по вопросам международных отношений или взаимодействия с институтами ЕЭС, а любые связи регионов с иностранными субъектами ограничиваются «пропагандистской работой» и то лишь «с согласия правительства»^[6].

Кроме того, указанное ограничение последовательно соблюдалось на практике: в 1988 г. Конституционный суд Италии признал противоречащим Конституции международное соглашение, заключенное между итальянской автономной областью Валле-д’Аоста и французским регионом Франш-Конте. По мнению суда, данное соглашение по своей сути представляло «инициативу региона в области международных отношений», в то время, как такие отношения Конституцией прямо отнесены к исключительной компетенции государства ^[7].

Очевидно, что подобная ситуация в новых условиях требовала внесения серьезных изменений. Предварительным этапом в процессе деволюции стало принятие в 1990-х гг. пакета «законов Бассанини» (1997-1998), которые были призваны реформировать систему государственного управления «по вертикали», согласно принципам прозрачности и субсидиарности. Последний принцип, в частности, предполагает, что любые социально-экономические, политические и иные вопросы должны решаться на том уровне общественного управления, на котором они непосредственно находятся. Очевидно, что этот принцип повышает роль местного самоуправления, а также государственного управления на уровне региона, поскольку эти уровни организации публичной власти в большей степени приближены к населению ^[8].

Подготовительный этап к реформе государственного управления, сутью которой являлась децентрализация, выражался, в частности, в таких новациях, как введение прямых выборов мэров, президентов провинций и регионов; повышение финансовой самостоятельности административно-территориальных единиц; кадровые реформы, связанные с повышением профессионализма чиновников; расширение законодательных полномочий административно-территориальных единиц по вопросам их компетенции ^[9]. Впрочем, сфера внешних сношений, включая связи с регионами ЕС и отдельных государств путем заключения международных соглашений полностью осталась в общегосударственном ведении.

Изменения здесь произошли лишь в 2001-м г. после проведения масштабной конституционной реформы, а именно - после внесения изменений в Раздел V Конституции Итальянской республики ^[10].

С точки зрения настоящей работы интерес представляют несколько моментов. Во-первых, важным аспектом в признании за регионами и иными административно-территориальными единицами высокого уровня автономии стала обновленная ст. 114, где было указано, что Итальянская республика образована коммунами, провинциями, столичными городами, регионами и государством. За коммунами, провинциями, столичными городами и регионами было прямо признано наличие «автономии, собственного статута, полномочий и функций» ^[11]. Отсюда проистекала вторая принципиальная новелла - модернизированная норма ст. 117, где законодательная власть прямо была зафиксирована как за государством, так и за регионами, причем эта власть была подразделена на сферы исключительно государственного законодательства и т.н. «конкурирующего законодательства» государства и регионов. В сферу «конкурирующего законодательства» вошло множество вопросов, которые раньше находились вне региональной компетенции: это и внешняя торговля, и вопросы взаимоотношения регионов с институтами ЕС, и различные финансово-бюджетные вопросы. Кроме того, в ст. 117 было прямо установлено, что регионы также обладают полномочиями во всех неоговоренных сферах, которые прямо не отнесены к исключительной компетенции государства.

Впрочем, ключевой нормой в контекста настоящего исследования можно считать п. 9 ст. 117 Конституции, согласно которому за регионами было закреплено право заключать по вопросам их компетенции «соглашения с иностранными государствами и соглашения с внутренними территориальными органами иностранных государств». В статье содержалось лишь одно ограничение: «случаи и формы» заключения таких соглашений по-прежнему устанавливаются на общегосударственном уровне.

Учитывая, что компетенция регионов Италии после конституционной реформы оказалась довольно широкой (в частности, к ней прямо были отнесены вопросы установления связей с регионами ЕС и вопросы внешней торговли), возможности отдельных административно-территориальных единиц Италии по установлению собственных внешних связей (poteroestero) кардинальным образом возросли.

В июне 2003 г. был принят закон №131, конкретизирующий положения конституционной реформы в части регламентации права внешних сношений итальянских регионов ^[12]. Этому вопросу подробно посвящена ст. 6 данного закона, где указывается, что регионы и автономные провинции Тренто и Больцано обязаны уведомить МИД, канцелярию премьер-министра республики и Департамент по региональным делам относительно всех заключаемых ими международных соглашений. В тридцатидневный срок после такого уведомления данные соглашения могут вступить в силу - при этом регионы должны учесть замечания и предложения, высказанные вышеперечисленными государственными органами, если таковые поступят.

Аналогичная процедура установлена и для соглашений, которые регионы и автономные провинции заключают с административно-территориальными единицами других государств. В законе указывается, что такие соглашения могут, в частности, регулировать вопросы экономического, социального и культурного взаимодействия. При этом важным ограничением является положение ст. 6 указанного закона о том, что ни регионы, ни автономные провинции Тренто и Больцано не могут брать на себя международные обязательства (в том числе, финансового характера), которые обременяли бы государство или иных третьих субъектов (включая другие регионы Италии). Кроме того, в данных соглашениях запрещается давать оценку внешнеполитическим шагам Итальянской республики.

Итальянские исследователи отмечают, что с момента проведения конституционной реформы и принятия развивающего ее положения закона №131 в Италии, по сути, произошла кардинальная трансформация системы государственного управления, что привело к выхолащиванию унитарного характера республики и превращения ее в квазифедеративное государство ^[13]. Отечественные ученые указывают, что те полномочия, которые итальянские регионы получили в сфере международного сотрудничества, являются более широкими по сравнению с теми возможностями, которыми пользуются субъекты федерации в некоторых федеративных государствах мира (в частности, в России) ^[14].

Благодаря конституционной реформе 2001 г. многие регионы обновили уже имевшееся у них законодательство о сотрудничестве с другими государствами и их регионами, либо приняли соответствующие нормативно-правовые акты «с нуля». Как правило, в статуте каждого региона сегодня содержатся положения о международном сотрудничестве. В частности, регламентирована процедура заключения соглашений с иностранными государствами или их административно-территориальными единицами: по общему правилу, для этого необходима ратификация, осуществляемая региональными органами законодательной власти ^[15]. В некоторых регионах устанавливается правило об обязательном согласовании с органами исполнительной власти тех международных соглашений, которые влекут возложение на регион обязательств финансового характера ^[16].

При этом основными целями международного сотрудничества для итальянских регионов выступают, в первую очередь, вопросы территориального развития, а также поощрение экономических, социальных и культурных связей. Например, в статуте региона Тоскана (который является одним из наиболее туристически развитых и космополитичных регионов Италии) указано, что региональные власти осуществляют международное сотрудничество с целью укрепления мира и дружбы между народами, межнационального сотрудничества, диалога, развития экономических и социальных связей, а также культурного обмена. При этом подчеркивается, что в ходе такого сотрудничества регион преследует также цели поддержки «итальянской идентичности» ^[17].

Таким образом, проведенные в конце 1990-х - начале 2000-х гг. реформы государственного управления в Италии серьезным образом трансформировали систему разделения властей «по вертикали», предоставив регионам страны значительное количество полномочий в соответствии с принципом субсидиарности. Кардинально изменились и возможности регионов по выстраиванию собственных связей с иностранными государствами и их административно-территориальными единицами: на конституционном уровне было закреплено право регионов заключать международные договоры и соглашения по вопросам их компетенции. Это позволяет констатировать, что в области внешних сношений регионы Италии обладают большей степенью независимости, чем субъекты Российской Федерации, несмотря на формально унитарный характер современной итальянской государственности.

Таким образом, суверенитет Италии как государства оказался распределен между национальным, наднациональным и субнациональным уровнем, причем этому размыванию способствовали как изменения в общественном дискурсе под влиянием тенденций регионализма, так и политика Европейского Союза по поощрению региональной политики и прямого взаимодействия между регионами государств единой Европы. Политическая практика последних десятилетий показала, что регионы активно используют предоставленные конституционной реформой возможности по выстраиванию внешних связей: неслучайно в статутах большинства из них содержатся положения, регламентирующие заключение международных договоров, а само количество этих договоров неизменно расширяется.