Legal regime for natural resource management in Mexico

Manin Iaroslav PhD in Law Associate Professor, Department of Legal Studies and Practical Jurisprudence, Institute for Social Sciences of The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration 119571, Russia, Moscow, Vernadsky Prospekt, 82, building 2 manin-yv@ranepa.ru Other publications by this author

24 августа 1821 года был подписан Кордовский договор^[1], ознаменовавший возникновение на планете суверенного государства – Мексиканской Империи, вместо Новой Испании, существовавшей с 1522 года под властью испанской короны. В 1823 году империя пала, но и провозглашенную республику в скором времени ждала та же судьба. Потеря республикой территорий, неоднократная смена формы правления и политического руководства государства были обусловлены одной основной причиной: борьбой за ресурсы, прежде всего, за природные: землю, недра, растительный и животный мир. Претендовали на них в XIX веке те же субъекты международного права, что и сейчас: Испания, Франция, Британия и Соединенные Штаты Америки. В результате их противостояния в 1910 году началась гражданская война и через семь лет революционным путем возникли Мексиканские Соединенные Штаты.

Учредительное Собрание 5 февраля 1917 года приняло Конституцию Мексиканских Соединенных Штатов, действующую уже более века.^[2] Статья 27 мексиканской конституции устанавливает право первичной государственной собственности на природные ресурсы. Это означает, что государство изначально владеет этими естественными богатствами. Оно состоит из тридцати одного штата (estados) и одного федерального округа (Distrito Federal), то есть из тридцати двух федеративных образований (Entidades federativas). Однако на основании статьи 3 рассматриваемого правового акта под государством следует понимать не федеративные образования в отдельности, а лишь Федерацию (их объединение в целом) – Мексиканские Соединенные Штаты. Именно Федерация осуществляет полномочия по первоначальному владению и управлению мексиканскими природными ресурсами. Нами неоднократно предлагалось российские природные ресурсы перевести в режим федеральной государственной собственностью под управлением Российской Федерации по мексиканскому образцу, или, в качестве компромисса, природные ресурсы местного значения отнести к федеральной собственности, но делегировать управление ими органам государственной власти субъектов федерации.

Экономическая модель Мексики и происходящие в ней политические процессы последних четырех десятилетий и не только во многом напоминают российскую историю рубежа XX-XXI веков. Российская Федерация может опереться на мексиканский опыт и не допустить ошибок, совершенных иностранным политическим руководством, а также перенять успешные латиноамериканские практики и применить их с пользой, в том числе для отечественного топливно-энергетического комплекса. Правовой режим энергетики отражен в ряде научных исследований, включая труды Института Латинской Америки Российской академии наук. ^{[3] [4] [5] [6]}

Наша статья лаконично продолжает изучение коллегами «латиноамериканской политической кухни» и делает акцент на освоении природных богатств этого географически далекого региона с близкой нам политической, социальной и экономической обстановкой.

Мексиканское природоресурсное лакомство в виде творожной пасхи содержит «изюм» - первоначальность, первичность государственной собственности на природные ресурсы. В 1917 году «кулинары революции» добавили «изюминку» в статью 27 основного закона. Голосом ведущего передачи «Что? Где? Когда?» можно задать вопрос: «Господа знатоки, что означает изюм в мексиканской пасхе?». Внимание, ответ: «Изюм в мексиканской пасхе означает, что изначально (с момента принятия конституции) все природные ресурсы стали принадлежать государству в лице Федерации, но они могут отчуждаться в установленной законом форме». Все ли природные ресурсы Мексики могут быть выведены из первоначальной федеральной собственности? Нет, не все! Исключения составляют полезные ископаемые недр земли, о которых и пойдет речь в этой статье далее. Государство имеет право передавать в частную собственность лишь землю и воды, но не недра в их естественном состоянии. Недра Мексики не являются парцеллой земли, как в Канаде и Соединенных Штатах Америки, северные соседи незначительно повлияли на конституционные положения, устанавливающие режим природных богатств.

Отметим, что природные ресурсы, находящиеся в частной собственности могут быть экспроприированы, на их оборот могут быть наложены ограничения, введено его дополнительное публичное регулирование, частные природные ресурсы, в том числе добытые полезные ископаемые, могут быть присвоены государством. Аналогичные положения содержатся в законодательстве Королевства Норвегия^[7], в том числе при регулировании недропользования в военное время. В Российской Федерации не предусмотрено изъятие акций и долей в уставном капитале обществ природоресурсного сектора экономики, равно как самих ресурсов. Полагаем, что в нашем государстве может возникнуть ситуация, когда национализация окажется преждевременна, а без изъятия частной собственности в сфере недропользования будет не обойтись. Следовательно, требуются формы и нормативные алгоритмы изъятия имущества юридических лиц, долей в их уставных капиталах или акций для публичных нужд.

Заметим, что непосредственной собственностью Мексиканских Соединенных Штатов являются природные ресурсы недр в пределах их территории и акваторий, собственность государства на недра и содержащиеся в них природные ресурсы безусловна и неотчуждаема. Правительство Мексики может передать месторождения полезных ископаемых в концессию для эксплуатации, за исключением любых углеводородов. Нефть, уголь и природный газ, иные ископаемые углеводороды независимо от физической формы и состояния не могут передаваться в концессию, эксплуатация таких месторождений осуществляется только государством в законном порядке.

Таким образом, Конституция Мексиканских Соединенный Штатов закрепляет право федеральной государственной собственности на природные ресурсы, устанавливая право федерации на эксплуатацию месторождений и оборот стратегических видов полезных ископаемых. Франко-британское влияние на содержание основного закона проявляется в возможности получения нестратегических природных ресурсов в концессию. В настоящее время американо-британо-французская коалиция «размывает» законы, раскрывающие конституционные нормы о недропользовании путем экономического и дипломатического давления. Державы держат «в пушистых лапах мексиканскую курицу, несущую золотые яйца», «птица» добровольно расположилась в мягких шерстяных подушечках «льва» и радующего глаз «единорога», первый из них готов в любой момент «выпустить скрытые между подушечек когти», второй «проткнуть рогом или ударить копытом», призвав «американского орла» добивать «раненую мексиканскую несушку». И лишь «Galo деликатно и по-французски откармливает свою латиноамериканскую курочку зернами, чтоб та была от ожирения неподвижна и не могла сопротивляться», то есть осуществляет методы экономической экспансии. Эти животные, как вы понимаете, символы, изображенные на гербах великих держав, и их олицетворяют. Цель их действия проста – минимизировать государственную монополию в области природопользования и максимизировать роль частного, прежде всего, иностранного капитала в освоении естественных богатств. Конституционное закрепление основ режима недропользования не дает институтам иностранного влияния подорвать экономическую основу Мексики. Территориальная целостность этого государства также обеспечивается централизаций власти, что обусловлено опытом этой страны, связанным с потерей в 40-50-х годах XIX века двух мексиканских штатов: Техаса и Калифорнии, обладающих значительными запасами природных ресурсов и серьезным экономическим потенциалом. Именно поэтому нами многократно предлагалось определить единого собственника недр и управляющего ими в Конституции Российской Федерации.

Итак, изучая конституционные основы администрирования в сфере недропользования, нам удалось выяснить, что органом государственной власти, в исключительных случаях предоставляющим в пользования участки недр концессионерам, включая иностранных, выступает Правительство Мексиканских Соединенных Штатов. Между тем, частная собственность на землю, воду, шахты – горное оборудование, минеральное топливо может возникнуть только у мексиканских граждан (по рождению или натурализации), и мексиканских юридических лиц, равно как исключительно они могут оформить природоресурсные концессии. Как же иностранцы могут добраться до «лакомого кусочка» концессии на месторождение?

Очень просто: право пользования недрами предоставляется иностранному юридическому лицу или гражданину (подданному), если такое лицо откажется от статуса иностранного гражданина (подданного) перед юрисдикцией Мексики. Такое лицо, используя юридическую фикцию, становится в правах и обязанностях равно мексиканскому гражданину либо организации, зарегистрированной в Мексике. При этом национальное мексиканское законодательство применяется к таким лицам, как к мексиканским гражданам либо организациям соответственно. Имущество этих лиц рассматривается как имущество гражданина или юридического лица мексиканского права. Используя терминологию международного права можно заключить, что иностранные недропользователи – юридические лица временно меняют свою национальность, а физические лица – приобретают временное (экономическое) мексиканское гражданство, исключающее и прекращающее на территории Мексики гражданство (подданство) других государств. При этом иностранные недропользователи обязуются признавать лишь юрисдикцию Мексики и ничью иную. Они заявляют Министерству иностранных дел Мексики (Secretaría de Relaciones Exteriores)^[8], что не признают юрисдикцию других государств в части ведения ими экономической деятельности в Мексике, отказываются от любого покровительства и помощи иностранных государств, включая правительственную и дипломатическую помощь, отрицают возможность обращения в международные суды и суды других государств в отношении Мексиканских Соединенных Штатов и мексиканских лиц, отказываются от возможного дипломатического иммунитета и вмешательства. Собственность иностранцев, нарушивших условия предоставления права пользования недрами, автоматически становится собственностью Мексики без возможности судебной защиты права собственности за рубежом.

Иностранный инвестор, прежде чем получить концессию, должен владеть геологической информацией о недрах, чтоб её оформить. Закон Мексики «Об иностранных инвестициях»^[9] позволяет иностранному инвестору получить разрешение лишь на разведку и добычу угля. Иностранные инвесторы создавали и создают совместные предприятия с мексиканскими лицами, чтоб получить доступ к разведке и эксплуатации месторождений других полезных ископаемых. До 1993 года доля иностранного участия в организации – недропользователей не должна была превышать 49 %, но соответствующая норма закона, регулирующего иностранные инвестиции, была отменена рассматриваемым актом^[10]. Но ограничения на природопользование иностранцами в ста километровой пограничной полосе, а также в пятидесяти километровой морской прибрежной зоне сохранились. Иностранцам запрещено иметь дипломатическую собственность на указанных территориях, а также любую иную недвижимость, если она не находится в совместной собственности с мексиканским лицом (лицами). Аналогичное требование установлено на территориях, примыкающих к местам расположения органов государственной власти Мексиканских Соединенных Штатов, удаленность от них дипломатической и иной иностранной недвижимости устанавливается индивидуально и зависит от категории государственного объекта. Похожие нормы установлены в законодательстве Австралийского Союза.^[11]

Министерство энергетики Мексики (Secretaria de Energia Mexico)^[12] является органом, лицензирующим недропользование твердых полезных ископаемых на основании Горного закона Мексики (Ley Minera).^[13] В соответствии с его сороковой статьей разведка и добыча угля и попутного газа осуществляется мексиканскими недропользователями с разрешения министерства. Регулированием добычи углеводородов, включая уголь, занимается подразделение Министерства энергетики – Генеральный координатор ресурсов (Coordinación General de Minería), угольные концессии (частную добычу угля) контролирует Главная дирекция по добыче (Dirección General de Minas).^[14][15] Министерство ведет Государственный реестр разрешений и концессий на добычу полезных ископаемых (Public Registry of Mining).^[16] Геологическую информацию о недрах консолидирует Мексиканский геологический центр^[17] (Servicio Geológico Mexicano),^[18] учитывающий месторождения и государственные природные ресурсы и находящийся в ведении Министерства государственной службы (Secretaría de la Función Pública)^[19]. Национальный институт статистики, географии и информации (Instituto Nacional de Estadística y Geografía)^[20] получает, обрабатывает, систематизирует, учитывает и хранит информацию о недропользовании в Мексиканских Соединенный Штатах. Доверительный фонд по добыче полезных ископаемых (La Financiera Minera)^[21] финансирует добычу полезных ископаемых, за исключением углеводородов и радиоактивных веществ. Между тем любое финансирование, включая финансирование государственных организаций-недропользователей, осуществляется с согласия Министерства финансов, а лимиты финансирования устанавливаются Конгрессом Мексики. Такая внутренняя инвестиционная политика оперделена в статьях 44 и 49 Федерального закона «О бюджете и налоговой отчетности» (Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria).^[22] В соответствии с Законом «Об атомной энергии» (Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en Materia Nuclear)^[23] финансирование поиска, разведки, разработки и добычи радиосодержащих веществ осуществляется исключительно Федерацией.

Закон «Об атомной энергии» в развитие статей 25 и 28 мексиканской конституции относит недропользование на радиосодержащих месторождениях к исключительной компетенции федерального правительства. Если частный или государственный недропользователь обнаружит радиоактивные полезные ископаемые, то он обязан незамедлительно сообщить об этом в Министерство энергетики Мексики, которое принимает решение о прекращении права пользования недрами первооткрывателя, если проявления радиоактивных ископаемых окажутся значимыми для государства. Единственное государственное предприятие в Мексике, имеющее право разведки и добычи радиоактивных элементов, – это Совет по полезным ископаемым (Consejo de Recursos Minerales)^[24].

Министерство энергетики Мексики заключает договоры на недропользование различных видов полезных ископаемых, по каждому направлению работают соответствующие структурные подразделения. Особое место занимает эксплуатация нефтяных и газовых участков.

В 1995 году началась, а в 2008 зашла на новый виток реформа природоресурсного законодательства в части предоставления права пользования участками недр, содержащими углеводороды, которые с 1917 года могли эксплуатироваться только государственными организациями. Лоббисты неоднократно предлагали внесение конституционных поправок для организации доступа ExxonMobil, PetroChina, Statoil, Halliburton, Schlumberger, Total и других иностранных нефтегазовых гигантов к мексиканским месторождениям и окончательно добились своего к 2013 году. Национальная система освоения углеводородов не справлялась с извлечением разведанных запасов, особенно учитывая их приращение после открытия месторождений в Мексиканском заливе, а также сланцевых месторождений на границе с Техасом. Потенциально многие залежи не могли быть извлечены национальными силами из-за отсутствия технологий, развитие которых весьма заторможено финансовым дефицитом, так как прибыль от эксплуатации недр не идет на дальнейшее развитие нефтегазового сектора, совершенствование технологий и повышение их экологичности. Более четверти федерального бюджета – прямые поступления из прибыли государственного нефтегазового сектора мексиканской республики. Этот сектор до 1995 года был представлен лишь одной национальной нефтегазохимической компанией Мексики - Petróleos Mexicanos (Pemex)^[25] и её дочерними обществами и структурами.

Petróleos Mexicanos с 1917 по 1958 год была единственным недропользователем, осуществлявшим все нефтегазовые операции в Мексике: от геологоразведки до продажи сырья и продуктов его переработки, получаемых из углеводородов предприятиями этого холдинга. В 1958 году «Нефть Мексики» («Мекснефть» - Pemex) сохранила монополию в сфере недропользования на месторождениях углеводородов.^[26] Однако частный сектор получил доступ к транспортировке и продаже сырья, его переработке и иным нефтегазовым операциям, не связанным с недропользованием. 7 октября 2014 года Petróleos Mexicanos сменила организационно-правовую форму. Организация перестала быть публичным акционерным обществом, преобразовавшись в государственную корпорацию, полностью принадлежащую Мексике. Подобные изменения были связаны с поправками в статью 27 Конституции Мексики и изменениями законодательства, включая Закон Мексики «О нефти» (Ley de hidrocarburos)^[27], а также c принятием в 2009 году Регламента по имплементации закона, реализующего статью 27 Конституции Мексиканских Соединенных Штатов (Ley reglamentaria del artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo) ^[28] .

Petróleos Mexicanos осуществляет свою деятельность на основании соответствующего органического закона и обладает многими публичными правовыми функциями в области недропользования гидрокарбонов.^[29] Компания непосредственно осуществляет планирование нефтяных и газовых операций, осуществляет часть управленческих функций, переданных ей Министерством энергетики Мексики, как гидрокарбоновый главк. Она действует и самостоятельно, и через своих «дочек»: Pemex Exploration and Production (разведка и добыча), Pemex Industrial Transformation (переработка нефти), Pemex Drilling and Services (бурение и сервис), Pemex Logistics (логистика), Pemex Cogeneration and Services (управление и сервис), Pemex Fertilizers (нефтехимия) и Pemex Ethylene (нефтехимия), Pemex Gas (разведка, добыча, транспортировка газа), Basic Petrochemicals (газохимия) и другие. Министерство энергетики Мексики выдает лицензии на поиск углеводородов только Pemex, равно как разрешения на эксплуатацию земель в этих целях, что делает невозможным доступ к геологоразведке других компаний, которые получают от министерства лицензии на розничную транспортировку и розничную продажу углеводородов, в то время как оптовым поставщиком углеводородов в Мексике остается Petróleos Mexicanos. Следовательно, частные компании живут на прибыли от продажи углеводородного сырья как посредники – трейдеры мексиканской национальной компании.

Petróleos Mexicanos уполномочена на заключение сервисных контрактов. Она сопоставима по роли, функциям и полномочиям с National Iranian Oil Company (NIOC),^[30] о которой мы писали ранее в других статьях журнала. Но Pemex, в отличие от NIOC, не практикует совместное недропользование или раздел продукции. Совет директоров состоит из девяти членов, его возглавляет Министр энергетики Мексики Педро Хоакин Колдвелл (Pedro Joaquín Coldwell), в него входят четыре заместителя министров: энергетики, финансов, экономики, природных ресурсов. Единоличным исполнительным органом государственной корпорации является генеральный директор. Поскольку организация непосредственно формирует федеральный бюджет, то законодатель решил не администрировать перемещение денег из одного кармана в другой и предоставил Petróleos Mexicanos возможность самостоятельно без государственного финансирования осуществлять разработку рентабельных участков недр, а по нерентабельным участкам платить меньше налогов вкладываясь в освоение трудно извлекаемых запасов углеводородного сырья. Российские компании топливно-энергетического комплекса имеют в своих советах директоров представителей правительства и иных государственных структур. Это обеспечивает контроль, государственную безопасность, снимает административные барьеры, делает работу оперативнее.^[31]

Закон «О доходах с углеводородов» (Hydrocarbons Revenue Law)^[32] и другие нормативные правовые акты устанавливают платежи за пользование недрами, сборы, а также налоги недропользователей. Размер выплат зависит от площадей участков, их качества и согласованного режима освоения. Petróleos Mexicanos на основании рассматриваемого закона и Федерального закона Мексики «О доходах» (Federation’s Revenue Act)^[33] платит в федеральный бюджет: классический налог на углеводороды; специальный налог на экспорт; сборы, направленные на развитие научных исследований и технического прогресса; сборы, направленные на обеспечение контроля за деятельностью в сфере энергетики; сборы на добычу углеводородов; сборы, направленные на обеспечение контроля за разведкой и добычей и другие.^[34] Пресса Мексики в 2020 году обсуждает налоговую реформу и принятие единого федерального налогового кодекса, который будет устанавливать в числе прочего правовой режим в сфере природопользования.^[35]

Pemex вправе выпускать облигации (citizen bonds) - инвестиционный инструмент, аккумулятор народных средств и денег предпринимателей. Облигации приносят держателю доход, но не дают корпоративных прав как акции. Государственная корпорация направляет инвестиции на развитие проектов по недропользованию, разработке необходимых технологий. Средства бюджета организации и привлеченные инвестиции направляются на выполнение пятилетнего плана, реализуемого при участии национальной сети поставщиков и подрядчиков не менее чем на 25 %. Их привлечение направлено на стимулирование частного бизнеса в республике.^[36]

Полагаем, что российские организации минерально-сырьевого сектора могли бы использовать облигационную модель привлечения инвестиций, не прибегая к институту миноритарных и иных частных акционеров. Исторически возникшие естественные монополисты должны полностью принадлежать государству, частный сектор может создавать с «нуля» нефтегазовый бизнес, как это было в капиталистических странах.

Иностранные инвестиции, несмотря на участие Мексики в международных организациях, ограничены международным правом. Приложение III к Североамериканскому соглашению о свободной торговле (North American Free Trade Agreement)^[37] содержит оговорку, которая предоставляет Мексике исключительное право на инвестиции и запрет на инвестиционные мероприятия по разведке и добыче нефти и природного газа, их переработке и обработке, по производству искусственного газа, нефтегазохимии, трубопроводов, а также экспорта нефти, натурального и искусственного газа, товаров переработки углеводородов по списку.

Российская Федерация в ряде случаев могла бы ограничивать иностранных инвесторов (прямых или косвенных) рамками международных договоров в области экономики, в частности энергетики и торговли. Или иметь право на соответствующие договорные ограничения!

Национальный комитет по углеводородам (Comisión Nacional de Hidrocarburos)^[38] в 2014 – 2018 году проводил конкурсы на эксплуатацию нефтегазовых месторождений частными компаниями совместно с Pemex, по существу они стали подрядчиками и операторами месторождений, включая месторождения на континентальном шельфе Мексиканского залива. Это свидетельствует о слабости государства, бюджетном дефиците и отсутствии технологий для самостоятельного освоения морских ресурсов.

Такие конкурсы подразумевают заключение договоров (contracts) с одновременной выдачей лицензии. Share profit contract подразумевает обеспечение добычи поставками товаров, как правило, оборудования (аналог: иранский неполный сервисный контракт, предполагающий поставку нефтегазового оборудования для месторождения без функции технического обслуживания). Share production contract означает операционный контракт, по которому подрядчик выступает оператором месторождения, полностью его обслуживает, а национальная компания выступает держателем совмещенной лицензии на разведку и добычу углеводородов. Такой контракт заключается сроком до 30 лет с возможностью продления до двух раз сроком до пяти лет каждый из них. Licence agreement подразумевает предоставление правительством республики совмещенной лицензии на разведку и добычу победителю торгов сроком до 35 лет с возможностью продления до двух раз от пяти до десяти лет каждый них соответственно.

Административный природоресурсный аппарат государства, осуществляющий функции и полномочия в нефтегазовой сфере, кроме приведенных выше органов, включает Энергетическую комиссию (Comisión Reguladora de Energería), Национальное агентство промышленной безопасности и охраны окружающей среды нефтегазового сектора (Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente), подведомственное Министерству природных ресурсов и экологии (Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales), Национальный центр газового контроля (National Centre of Natural Gas Control), руководствующийся Регламентом газового сектора (Reglamento de Gas Natural)^[39] и другими нормами и стандартами. Эти правительственные структуры осуществляют управление и надзор за недропользованием, они издают подзаконные и правоприменительные акты по предметам своего ведения в пределах предоставленных полномочий. Они имеют разделы на сайте мексиканского правительства^[40] для ознакомления с их функционалом, структурой, деятельность и персональным составом.

Изучение правового режима эксплуатации недр в Мексиканских Соединенных Штатах, системы и структуры управления в этой области позволяет сделать следующие основные выводы: во-первых, в Мексике установлена федеральная государственная собственность на недра под управлением республиканского правительства; во-вторых, недропользователями в этом государстве могут быть только мексиканские юридические и физические лица, либо приравненные к ним иностранные инвесторы; в-третьих, эксплуатация недр на месторождениях углеводородов и радиоактивных элементов может осуществляться только государственными организациями: Petróleos Mexicanos и Consejo de Recursos Minerales соответственно; в-четвертых, национальная государственная нефтегазовая корпорация Petróleos Mexicanos является монополистом в области разведки и добычи углеводородов, их оптовым поставщиком; в-четвертых, частные инвесторы, включая иностранные, имеют допуск к освоению месторождений в качестве концессионеров, подрядчиков и операторов; в-пятых, концессии на гидрокарбоны запрещены и, в отношении углеводородов, допустимы только для угольных шахт и разрезов; в-шестых, основы правового режима недропользования закреплены конституционно, что предлагается нами для Российской Федерации по аналогии в мексиканском объеме и качестве; в-седьмых, управление недропользованием в Мексиканских Соединенных Штатах централизовано в полностью передано федеральному правительству и Министерству энергетики Мексики, подобная централизация власти весьма желательна для России; в-восьмых, отечественная система привлечения иностранных инвестиций могла бы пойти по пути оформления отказа иностранных инвесторов от «покровительства» своих и чужих правительств, признания исключительно российской судебной юрисдикции, а не иностранной или международной, как практикуется; в-девятых, наша инвестиционная политика могла бы идти по пути привлечения частного капитала, включая иностранный, посредствам выпуска облигаций, и недопущения возникновения акционерных прав у частных лиц в компаниях, которые были образованы на базе государственного имущества; в-десятых, в Российской Федерации частный нефтегазовый сектор должен возникнуть с «нуля» по законам рынка, а не прийти готовым из-за рубежа или получить долю в государственных публичных обществах, возникших на базе организаций ТЭК СССР.