Legal regime of natural resource management in Canada

Manin Iaroslav PhD in Law Associate Professor, Department of Legal Studies and Practical Jurisprudence, Institute for Social Sciences of The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration 119571, Russia, Moscow, Vernadsky Prospekt, 82, building 2 manin-yv@ranepa.ru Other publications by this author

«A mari usque ad mare» ("От моря до моря" - лат.) ^[1] - так звучит девиз государства в Северной Америке, занимающего второе место на планете по площади территории, береговая линия которого имеет самую большую протяженность. Морская держава, в недрах акватории которой содержится колоссальные запасы углеводородов (3-е место в Мире по доказанным запасам нефти), а в материковых шахтах добывается алюминий, золото, никель и свинец, лидирующая по добыче урана и цинка, называется Канада.

Россию и Канаду объединяют три основных общих признака: федеративное устройство, климат и значительные запасы природных ресурсов. Между тем последняя является одной из богатейших стран Мира и имеет показатель ВВП на душу населения как США или Соединенное Королевство. Однако в структуре ВВП Канады доля дохода от добычи полезных ископаемых незначительна и составляет около 5 %. Канадская система общего права (common law)^[2] значительно отличается от отечественной правовой системы, но она адаптирована под современные экономические условия и содержит комплекс нормативных правовых актов, регулирующих отношения недропользования. Юридические модели недропользования в Канаде эффективны, они обеспечивают эксплуатацию полезных ископаемых территорий и акваторий. Изучению правового регулирования освоения недр в этой стране посвящен целый ряд российских научных исследований.^[3][4][5][6] Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации неоднократно поднимали вопрос о рецепции канадской модели правового регулирования геологоразведки, организации юниорских компаний, участия частного капитала в освоении недр земли. Опыт Канады в сфере недропользования был использован законодателями Австралии, Норвегии, Китая и других стран.

Управление недропользованием в Канаде осуществляется органами государственной власти этого королевства, с 1 июля 1867 года государством руководит монарх, с 6 февраля 1952 года по настоящее время Королева Канады – Елизавета II^[7], работающая в аналогичной должности ещё в четырнадцати государствах «по совместительству». «Основным местом работы» Елизаветы Александры Марии Виндзор является возглавляемое ею Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии. Учитывая занятость монарха ещё и как Главы Британского Содружества наций, членом которого является и Канада, в канадском королевстве Елизавету II представляет Генерал-губернатор Канады, - со 2 октября 2017 года Жюли Пейетт. Генерал-губернатору помогают лейтенант-губернаторы, представляющие Корону и федеральное правительство в десяти из тринадцати канадских регионов. Королевство состоит из десяти провинций, участвующих в канадской федерации, (Британская Колумбия, Альберта, Саскачеван, Манитоба, Онтарио, Квебек, Нью-Брансуик, Остров Принца Эдуарда, Новая Шотландия, Ньюфаундленд и Лабрадор) и трех административных единиц – территорий (Юкон, Северо-Западные территории, Нунавут), не входящих в федерацию и подведомственных центральному правительству. Таким образом, в Канаде смешанное федерально-унитарное территориальное устройство и территориальная система управления недропользованием соответственно.

Конституция Канады состоит из нескольких нормативных правовых актов, в основе которой лежит Конституционный акт 1867 года (ранее – Акт «О Британской Северной Америке»)^[8], дополненный Актом о Канаде 1982 года^[9], другими актами, законами, соглашениями и сложившимися, но не оформленными юридически, традициями. Тайный совет Королевы для Канады^[10] контролирует решения, принимаемые правительством, дает советы генерал-губернатору, курируя исполнительную власть. Совет включает в себя действующих и некоторых отставных министров, необходимых государственных, политических и общественных деятелей. Пропагандируется символизм этого органа, однако, его фактическое влияние велико, министры являются советниками королевы и реализуют согласованную с ней внутреннюю и внешнюю политику.

Кабинет министров Канады^[11] входит в Тайный совет Королевы на правах комитета, осуществляет исполнительную власть как 29-й совет министров – правительство Канады под руководством Джастина Трюдо, представляющего Либеральную партию Канады Палаты общин 42-го созыва. В правительстве 14 министерств из 31 имеют непосредственное отношение к управлению недропользованием: Министерство иностранных дел, Министерство национальной обороны, Министерство общественной безопасности и чрезвычайных ситуаций, Министерство инноваций, науки и экономического развития, Министерство внешней торговли, Министерство транспорта, Министерство инфраструктуры, Министерство по вопросам окружающей среды и климатических изменений, Министерство финансов, Министерство государственных доходов, Министерство рыболовства, океанов и береговой охраны Канады, Министерство природных ресурсов, Министерство науки, Министерство по делам индейцев и Канадского Севера.

Парламент Канады^[12] трехзвенный, он состоит из Королевы, представленной Генерал-губернатором, Сената и Палаты Общин. Акты парламента регулируют отношения недропользования.

Части Канады, за исключением Квебека и Новой Шотландии, упразднившие свои представительные органы, имеют однопалатные региональные парламенты, в них формируются 10 провинциальных и 3 территориальных правительства. Территории подчинены Генерал-губернатору Канады непосредственно, центральное правительство представлено в них тремя комиссарами, назначаемыми Палатой общин. В провинциях их парламентами формируются правительства, возглавляемые, как правило, лидерами парламентского большинства. Локальные парламенты и правительства участвуют в правовом регулировании недропользования в соответствии с распределением полномочий между центральной и региональной властью, предусмотренным статьями 91-93 Конституционного акта Канады 1867 года. Правой режим недропользования формируется как центральными органами государственной власти Канады, так и региональными, обладающими различной автономией.

Законодательство о недрах более всего развито в канадских провинциях, обладающих существенными запасами полезных ископаемых (Альберта, Британская Колумбия, Саскачеван). В статье 92 А (1) Конституционного акта Канады 1867 года регулирование отношений по проведению поисково-разведочных работ, добыче полезных ископаемых и управлению в этой области в провинциях отнесено к их ведению (за исключением Северо-Западных территорий и Юкона). Несмотря на то, что к исключительному ведению федерального правительства отнесено управление ресурсами её континентального шельфа, в 1985 году между ним и правительствами провинций Ньюфаундленд и Лабрадор было заключено Атлантическое соглашение^[13] по управлению ресурсами нефти и газа в прибрежной зоне и распределению доходов. В соглашении признано за указанными провинциями «первоочередное право на доходы от эксплуатации ресурсов нефти в их прибрежной зоне, что отвечает требованию сохранения сильной и единой Канады».^[14] Аналогичное соглашение заключено между Канадой и Новой Шотландией.^[15]

Министерство природных ресурсов^[16] является основным общегосударственным органом исполнительной власти, осуществляющим функции и реализующим полномочия в области нормативно-правового регулирования недропользования и охраны окружающей среды. В структуру этого министерства входит геологическая служба Канады, включая Центр по развитию технологии в области минерально-энергетического сырья. С 1969 года в Канаде действует государственная система поиска, обработки, хранения и выдачи информации о недрах. Она используется всеми недропользователями и государственными органами и организациями, связанными с эксплуатацией недр, и включает наиболее полную информацию обо всех участках недр и недропользовании на них.

Канадская модель недропользования подразумевает тотальное изучение недр, идентификацию найденных объектов в системе географических координат (универсальная сетка Меркатора). Выделяют четыре категории месторождений: А, В, С, D. А – проявления руды; В – месторождения с неопределенной промышленной значимостью; С – разведанные месторождения с подтвержденными запасами; D – разрабатываемые месторождения. Эксплуатация недр в Канаде осуществляется частными юридическими лицами: Petro-Canada (в 1975 – 1991 годах национальная государственная нефтяная компания, после и до 2004 года организация с государственным участием, в 2009 вошла в состав Suncor), Apache Canada, Imperial Oil, EnCana, Talisman Energy, Suncor, Husky Energy, EOG Resources и другие. Уникальность рассматриваемой системы освоения недр заключается в том, что в Канаде действуют тысячи малых недропользователей, стимулирование которых осуществляется посредствам налоговых преференций. Кроме того, применяется Закон «Об иностранных инвестициях», стимулирующий геологическое изучение недр с иностранным участием при соблюдении интересов страны и осуществлении экспортного контроля. Практикуется совместное недропользование, проводимое государством и каким-либо регионом с учетом интересов коренного населения. При этом перечисленные стороны договариваются о распределении денежных средств, о возобновлении ресурсов, об управлении в сфере экологии и эксплуатации недр, содержащих как твердые полезные ископаемые, так и углеводороды. К примеру, коренное население Нунавута (эскимосы или аборигены-инуиты) на основании рассматриваемых соглашений имеет право природной ренты. Договор о Нунавуте, заключенный между канадским правительством и эскимосами, предусматривает создание следующих органов самоуправления: 1) правления по экологической экспертизе; 2) правления по водным ресурсам; 3) правления по дикой природе; 4) плановой комиссии и других. Интересы малочисленных и коренных народов в Нунавуте Канада учла посредством направления части горных доходов на социально-экономическое развитие региона, что является хорошим примером для других государств.^[17][18]

Земля и недра в Канаде могут находиться в следующих формах собственности: государственной, провинциальной, частной и смешанной. Государственная собственность составляет 90 % участков, она подразделяется на федеральную (41 %) и региональную (провинциальную, территориальную) собственность (48 %); частным лицам принадлежит не более 11 %. Управление недропользованием осуществляется посредством распределения полномочий между федерацией и субъектами на основании статей 91, 92 и 93 Конституционного акта Канады 1867 года.^[19]

Российская Федерация могла бы использовать приведенный нами канадский опыт нормотворчества и разграничить государственную собственность на недра по аналогии, равно как учесть и североамериканский опыт управления в этой сфере. Отечественный законодатель четко не разграничивает право государственной собственности на недра и полномочия по управлению недропользованием, не выделяет чётко объект права пользования недрами, управления ими и собственности. В свою очередь предлагаем передать право управления и право собственности на недра федерации, за исключением участков недр местного значения. Объектом права собственности и права пользования недрами считать участок недр. Участки недр, границы которых не определены, можно считать образующими единый федеральный участок недр нераспределенного фонда, из которого можно выделять участки для недропользования. Проблема конкретизации объекта (объектов) права собственности и права пользования недрами, а также их государственного собственника (собственников) и управляющего (управляющих), является дискуссионной в юридической науке и требует законодательного решения, желательно на конституционно-правовом уровне.

Источники права недропользования в Канаде подразделяются на федеральные и региональные. К основным федеральным нормативным правовым актам относятся Закон Канады «О нефтяных ресурсах»^[20] (регламентирует геологоразведку и бурение, добычу, переработку и транспортировку углеводородов), Закон Канады «О добыче и сохранении нефти и газа»^[21] (определяет порядок добычи и резервирования углеводородов), Закон Канады «О нефтегазовой деятельности»^[22] (регулирует отношения собственности, федеральное лицензирование), Закон Канады «О минерально-сырьевых ресурсах»^[23] и другие. В этом государстве выделяют три вида федеральных лицензий на право пользования нефтегазовыми недрами, каждому из которых соответствует особый порядок предоставления участков в пользование: во-первых, это лицензия на разведку полезных ископаемых (an exploration license), выдаваемая победителю конкурса сроком до десяти лет без права продления; во-вторых, лицензия первооткрывателя крупного месторождения (a significant discovery license), подтверждающая исключительное право первооткрывателя на добычу полезных ископаемых на открытом крупном месторождении и продолжение геологоразведки на соответствующем участке недр; в-третьих, лицензия на добычу (a production license), выдаваемая в отношении рентабельного месторождения на аукционной основе сроком до девяти лет с возможностью его продления. Добычная лицензия продлевается, если факт открытия месторождения подтвержден Национальным энергетическим советом и недропользователь пробурил хотя бы одну скважину. Подобная система лицензирования недропользования была заимствована у Канады и применялась в Российской Федерации в конце прошлого и начале текущего тысячелетия, после чего была доработана с учетом опыта других стран и адоптирована под российские условия и потребности отечественной экономики. Между тем в Канаде, в отличие от России, существует ограничение площади участка недр, предоставляемого в пользование для добычи, - 5 760 aкров, что соответствует 1,4 кв. км. Лицензия на крупное месторождение прекращается (не продлевается), если на нем в течение десяти лет не ведутся работы по добыче углеводородов.

Канадские регионы имеют самостоятельную систему лицензирования недропользования. Канадские провинции, по примеру Соединенных Штатов Америки, пытаются резервировать нефтегазовые резервы посредством признания земельных участков над ними охраняемыми природными территориями. К примеру, провинция Новая Шотландия ограничила таким образом недропользование на острове Сабля: в национальном заповеднике не разрешается проведение новых геологических изысканий, начатое недропользование должно быть завершено по окончании срока поисковых лицензий или исчерпания эксплуатируемых месторождений. Другим способом резервирования месторождений без их включения в перечень резервных участков недр, заимствованным канадцами у американцев, является объявление земель над участками недр территорией коренных и малочисленных народов. Этот способ был использован в Нунавуте и Северозападных территориях, где интересы местного населения учитывались при предоставлении участков недр в пользования и требовали дополнительных согласований. Россия использовала приведенный опыт Канады и США, предусмотрев необходимость соблюдения интересов коренных и малочисленных народов при предоставлении в пользование недр своих северных территорий.

Закон Канады «Об иностранных инвестициях»^[24] предусматривает возможность юридических лиц с иностранным участием заниматься недропользованием, однако такое лицо с преобладающей долей иностранного участия должно передать эту долю государству либо канадским крупным или малым нефтегазовым компаниям, если организация с иностранным участием приступила к добыче полезных ископаемых.

Канада использует различные методы привлечения и использования иностранных инвестиций для целей недропользования, реализует кредитную и налоговую политику в сфере эксплуатации недр. Для недропользователей вводятся «налоговые каникулы», регулируются (дифференцируются) ставки налогов, применяются «налоговые скидки». В отличие от отечественного налогового законодательства канадское предусматривает распределение налоговых доходов в бюджеты различного уровня: федеральный и региональный, таким образом используя гибридный федерально-региональный налог, к примеру, на прибыль нефтегазовых компаний. Роялти зависит от условий эксплуатации месторождений и категории нефти, скидки по налогам даются недропользователям малодебитных скважин, налоговые каникулы – для восстановленных нефтяных скважин, для извлечения трудноизвлекаемых запасов углеводородов, налоговые льготы применяются при глубокой разведке при разведочном бурении более чем на 2000 км и так далее. Российская Федерация могла бы использовать методы фискальной политики, реализуемые в Канаде, для стимулирования добычи тяжелой нефти, их трудно извлекаемых запасов на территории Татарстана и Башкирии, а так же в других субъектах Российской Федерации с последующей консервацией скважин, осуществляемой при налоговом стимулировании. Многие месторождения в России как «пирожки с повидлом», - «начинку» (легко дабываемую нефть) съели, а тесто (тяжелая, трудно извлекаемая нефть) осталось. У нефтяников развился «диатез» от переедания сладкого, при этом они не желают кушать тесто даже от пряников с начинкой, вымыть за собой тарелки из под «пирогов и пряников» - законсервировать скважины надлежащим образом без дополнительного стимулирования. Между тем, государство может применить и метод, обратный реализуемому в Канаде, - «налоговую клизму», «постановка которой» увеличивает налогообложение прибыли недропользователей, пока те не законсервируют исчерпанные ими ранее месторождения в соответствии с техническими стандартами.

Канадские власти строго следят за злоупотреблениями руководства нефтяных компаний, предотвращают конфликт интересов и препятствуют созданию ими «прокладок» для торговли углеводородами в собственных интересах, запрещают использовать оффшорные схемы и т.д. Российская Федерации могла бы использовать по аналогии канадский опыт ограничений менеджмента нефтегазовых компаний с государственным участием, а также частных недропользователей, где менеджмент имеет сверх доходы.

Канада, как и Объединенные Арабские Эмираты, заботится о своем населении и выплачивает в некоторых регионах природную ренту. Квебек преуспел в этом лучше всех субъектов канадской федерации, в нём создан Депозитно-инвестиционный фонд Квебека^[25][26], участвующий в распределении роялти между населением провинции, инвестирующий деньги в развитие экономики региона и выполняющий роль негосударственного пенсионного фонда с доходностью около десяти процентов в год.^[27] Россия могла бы использовать Газфонд для формирования накопительной части пенсии российских граждан с учетом отчисления на нее роялти от нефтегазовых доходов Газпрома, а также иных отраслевых компаний-монополистов.

Канадское региональное законодательство о недрах и недропользовании лучше всего развито в провинции Альберта. Парламент Альберты принял следующие основные законы: «О шахтах и полезных ископаемых», «О горнодобывающей промышленности и минеральных ресурсах», «О рациональном использовании нефти и газа», «Об охране нефтяных и газовых месторождений провинции Альберта», «О сохранении энергоресурсов» и др. Иной пример – Закон провинции Манитоба «О нефти и газе». Содержание общегосударственных и региональных правовых актов во многом схоже, но структура иногда отличается: в приведенном законе Манитобы административно-правовые нарушения выделены в отдельную главу. ^[28] Подзаконные акты в сфере недропользования принимаются органами исполнительной власти соотвествующих уровней, ведущая роль в этом трудном деле принадлежит губернаторам.

Система органов власти Канады, определяющих и реализующих государственную политику в области геологии и недропользования, выходит за рамки конституционных структур. Администрирование эксплуатации недр земли затрагивает не только деятельность органов управления природопользованием в целом, но и осуществление функций, а также полномочий министерствами, агенствами, комитетами, советами, комиссиями, департаментами и службами в области энергетики и другими. Государственный природоресурсный аппарат заслуживает отдельного исследования.

Изучение канадского законодательства о недрах и недропользовании позволяет сделать следующие выводы: во-первых, российский законодатель может использовать канадский опыт выделения объекта права собственности и права пользования недрами, описанный в статье; во-вторых, отечественные недра могли бы быть подвергнуты тотальному изучению по примеру Канады посредствам привлечения множества малых геологоразведочных компаний; в-третьих, привлечение иностранных инвестиций в российское недропользование по рассмотренной в статье канадской модели могло бы обеспечить соблюдение государственных интересов в гармонии с иностранными; в-четвертых, законодатель мог бы применить налоговое стимулирование в сфере недропользования, предложенное в исследовании; в-пятых, Российская Федерация, используя канадский опыт, могла бы ввести природную ренту для выплат своим гражданам посредствам формирования доли в накопительной части пенсии за счет сырьевых компаний, в том числе организаций – недропользователей, а также юридических лиц участвующих в обороте полезных ископаемых (транспорт, переработка, поставки); в-шестых, ограничение уровня вознаграждения руководства отраслевых компаний по канадской модели представляется весьма перспективным для отечественных по аналогии; в-седьмых, канадская практика ограничения схем поставок природных ресурсов, включая запрет использования правовых конструкций оптимизации налогообложения и неосновательного обогащения посредников при обороте природных ресурсов, весьма актуальны для России.