Analysis of the fundamental principles of international law impacting oil and fat products trade

Antonova Dar'ya Head of the International Legal Support Department of the Legal Support Devision, Federal State Budgetary Institution "Agroexport" 105064, Russia, g. Moscow, ul. Zemlyanoi Val, 9 antonova_darya@inbox.ru Other publications by this author

Kontorin Aleksandr Igorevich Leading Specialist of the Department of International and Legal Support of the Federal State Budgetary Institution "Agroexport" 105064, Russia, g. Moscow, ul. Zemlyanoi Val, 9 a.kontorin@aemcx.ru

Анализ основополагающих принципов права ВТО в рамках международной торговой системы

В Повестке дня на XXI век, принятой Конференцией ООН по окружающей среде и развитию, Рио-де-Жанейро, 3–14 июня 1992 года отмечается, что «все большее внимание уделяется … содействию конкурентоспособности рынков на основе осуществления политики, предусматривающей конкуренцию», и всем странам следует «добиваться значительного и неуклонного сокращения числа тех видов поддержки, которые способствуют производству на неконкурентной основе, таких, как субсидии на цели производства и экспорта»^[1].

В Преамбуле Марракешского соглашения о создании Всемирной торговой организации (Марракеш, 15 апреля 1994 г.) (далее – ВТО) говорится, что стороны для достижения целей в области торговли и экономической политики (повышение жизненного уровня, обеспечение полной занятости и значительного и постоянного роста уровня реальных доходов и эффективного спроса, а также расширение производства и торговли товарами и услугами при оптимальном использовании мировых ресурсов в соответствии с целями устойчивого развития, стремление к охране и сохранению окружающей среды и к расширению возможностей для этого путями, совместимыми с их соответствующими потребностями и интересами на различных уровнях экономического развития) будут осуществлять «взаимные и обоюдно выгодные договоренности, направленные на значительное сокращение тарифов и других препятствий в торговле и устранение дискриминационного режима в международных торговых отношениях» ^[2].

Зачастую ВТО характеризуют как организацию, обеспечивающую свободную торговлю, что не совсем корректно. ВТО является организацией, правила и нормы которой направлены на обеспечение открытой, справедливой и не искажающей торговлю конкуренции ^[3].

Таким образом, одним из основных начал (принципов/постулатов) международной торговли в рамках ВТО является открытая международная конкуренция (справедливая), которая имеет большое значение для функционирования международной торговой системы и обеспечения международного торгового правопорядка ^[4]. На справедливую конкуренцию в основном оказывают негативное воздействие два фактора: использование демпинга и субсидирование в протекционистских целях ^[5].

К инструментам, искажающим конкуренцию, относятся и экспортные субсидии, которые являются предметом регулирования Соглашения ВТО по сельскому хозяйству. П. 1 e) ст. 9 Соглашения ВТО по сельскому хозяйству гласит, что в обязательствах ВТО по сокращению экспортных субсидий учитываются «тарифы на внутренние перевозки и фрахт при поставках на экспорт, установленные или предписанные правительствами на условиях более благоприятных, чем при перевозках грузов, не являющихся экспортными». Экспортные субсидии стали предметом Решения Министров по экспортной конкуренции от 19 декабря 2015 года ^[6]. Развитые страны-члены договорились отменить экспортные субсидии незамедлительно, а развивающиеся страны-члены должны будут отменить субсидии к концу 2018 года (субсидии на экспорт хлопка – к концу 2016 года) ^[7]. В частности, внеквотный экспорт сахара в Европейском союзе, объемы которого в уведомлении, поданном в ВТО, указывались как объемы экспорта, в отношении которых предоставляются такие субсидии, разрешен с учетом существующей программы, срок действия которой истекает 30 сентября 2017 года.

Более длительный переходный период (до конца 2020 года) предусмотрен для отмены экспортных субсидий на переработанные продукты, свинину и молочные продукты теми развитыми странами, которые указывали субсидируемый экспорт данных продуктов в своих последних трех нотификациях, представленных ВТО перед принятием данного решения. Соответствующее положение для развивающихся стран-членов продлевает переходный период до конца 2022 года и охватывает весь список групп товаров, включенных в обязательства по экспортным субсидиям каждого члена. Решение также предусматривает продление до 2023 года предельного срока использования статьи 9.4 CCP 16/INF/6 3 Соглашения по сельскому хозяйству, которая предусматривает временные исключения для развивающихся стран, разрешая им субсидировать маркетинг сельскохозяйственных продуктов, включая расходы на погрузочно-разгрузочные работы и повышение качества продукции, а также внутренние или международные перевозки. НРС и развивающимся странам, являющимся нетто-импортерами продовольствия, обеспечивается дополнительная гибкость и будет предоставлено право применения экспортных субсидий согласно статье 9.4 до конца 2030 года.

Отметим, что в п. 1189 Доклада рабочей группы по присоединению Российской Федерации к ВТО (далее – ДРГ РФ) Российская Федерация взяла обязательство при вступлении в ВТО (2012 год) связать свои экспортные субсидии на нулевом уровне.

Другим ключевым принципом международного торгового права ВТО является принцип недискриминации, включающий национальный режим (статья III ГАТТ-47) и режим наибольшего благоприятствования (статья I ГАТТ-47). Принцип недискриминации «означает, что государства должны обеспечить общие условия торговли для всех государств, их товаров и лиц» ^[8]. Данный принцип был закреплен в Генеральном соглашении по тарифам и торговле 1947 г., который с момента создания ВТО является составной частью Генерального соглашения по тарифам и торговле 1994 г. Согласно п. 115 ДРГ РФ^[1] Российская Федерация взяла на себя обязательства не применять дискриминационного подхода к определению тарифов на железнодорожные перевозки товаров, импортируемых, экспортируемых и при внутренних перевозках. В соответствии с Соглашением ВТО по техническим барьерам в торговле «члены обеспечивают применительно к техническим регламентам, чтобы товарам, импортируемым с территории любого члена, предоставлялся режим не менее благоприятный, чем тот, который предоставляется подобным товарам национального происхождения и подобным товарам, происходящим из любой другой страны».

Третьим важным принципом ВТО является принцип либерализации. Принцип либерализации торговли главным образом означает «обязанность государств устранять препятствия в международной торговле, не устанавливать запрещений и ограничений на импорт или экспорт иных, кроме таможенных, пошлин, налогов, сборов»; «обязанность снижать уровень таможенного обложения импортируемых товаров» ^[9].

В отношении продукции масложировой отрасли в ЕАЭС действует Технический регламент Таможенного союза ТР ТС 024/2011 «Технический регламент на масложировую продукцию» (утв. решением Комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г. № 883), где под масложировой продукцией понимаются «масла растительные и продукция, изготавливаемая на основе растительных или растительных и животных масел и жиров (включая жиры рыб и морских млекопитающих), с добавлением или без добавления воды, пищевых добавок и других ингредиентов» ^[10].

Оценка обязательств РФ в рамках ВТО

Необходимость вступления России во Всемирную торговую организацию обусловливалась прежде всего тем, что ВТО является универсальной международной организацией, регламентирующей отношения в сфере международной торговли. Соответственно, для дальнейшего развития внешней торговли Российской Федерации как полноправного участника международной торговли вступление в ВТО являлось приоритетной задачей.

Особенностью системы ВТО является то, что все многосторонние соглашения ВТО являются обязательными для своих участников, требования и обязательства по данным соглашениям государство-член принимает на себя автоматически, путем присоединения к Марракешскому соглашению о создании Всемирной торговой организации, предусматривающему, что все многосторонние соглашения (так называемый «Пакет соглашений ВТО») являются его неотъемлемой частью.

Однако, помимо обязательств, предусмотренных Пакетом соглашений ВТО, в процессе вступления в организацию государство может принимать на себя дополнительные обязательства в рамках индивидуальных условий присоединения, являющихся предметом как многосторонних, так и двусторонних переговоров по вопросам доступа на рынок с заинтересованными членами ВТО ^[11].

В 2012 г. в Российской Федерации был принят Федеральный закон № 126-ФЗ «О ратификации Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г.» (далее – Протокол о присоединении) ^[12].

Таким образом, наряду с требованиями многосторонних соглашений, условия присоединения, изложенные в ДРГ РФ, составляют часть обязательств Российской Федерации в рамках ВТО. Протокол о присоединении предусматривает: «за исключением предусмотренного в параграфе 1450 ДРГ РФ, обязательства по Многосторонним торговым соглашениям, являющимся приложением к Соглашению ВТО, которые должны быть выполнены в течение периода времени, начиная с даты вступления в силу указанного Соглашения, должны быть выполнены Российской Федерацией, как если бы она приняла указанное Соглашение на дату вступления его в силу» ^[2].

Основными соглашениями, входящими в Пакет соглашений ВТО, которые оказывают непосредственное влияние на торговлю в том числе продукцией масложировой отрасли, являются Соглашение ВТО по сельскому хозяйству, Соглашение ВТО по применению санитарных и фитосанитарных мер и Соглашение ВТО по техническим барьерам в торговле.

Такие вопросы, как государственная поддержка сельского хозяйства, доступ на рынок и экспортные субсидии, регулируются Соглашением ВТО по сельскому хозяйству. В отношении такой продукции масложировой отрасли, как маслосемена, которые являются растительной продукцией, могут применяться фитосанитарные меры, соответственно, к такой продукции применимо Соглашение ВТО по применению санитарных и фитосанитарных мер, а также Международная конвенция по карантину и защите растений и Международные стандарты по фитосанитарным мерам.

Масложировая отрасль в последние годы «отличается стабильностью производства, что характеризуется увеличением объемов производства, расширением ассортимента и сохранением высокого качества выпускаемой продукции» ^[13]. Стабильность достигается за счет «реализации мер государственной поддержки, в том числе технического и таможенно-тарифного регулирования рынка растительных масел и маргариновой продукции» [там же], а также за счет инноваций и значительных посевных площадей подсолнечника ^[14].

Говоря о государственной поддержке, прежде всего, стоит отметить Государственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы (утв. Постановлением Правительства РФ от 14 июля 2012 г. № 717) (далее – Государственная программа).

В обзоре торговой политики (цель которого заключается в содействии «функционированию многосторонней торговой системы путем коллективной и регулярной экспертизы торговой политики и практики членов ВТО» ^[9]) (WT/TPR/M/345/Add.1) от 19 декабря 2016 г. содержится вопрос Перу относительно факторов, повлиявших на быстрый рост производства в том числе семян подсолнечника в период с 2010 по 2014 гг. Российская Федерация пояснила, что рост был обусловлен реализацией мер, предусмотренных Государственной программой, а именно:

- компенсация ущерба, причиненного чрезвычайными ситуациями (включая засухи, наводнения);- страхование рисков от потери урожая (потеря домашнего скота и птицы);- финансовое оздоровление сельскохозяйственных производителей;- компенсация затрат на корм (временная целевая мера).Кроме того, Российская Федерация отметила, что предоставление сельхозпроизводителям элитных семян, устойчивых к негативным внешним факторам, могут помочь преодолеть неблагоприятные последствия бедствий, а также гарантировать предсказуемые объемы производства. Чтобы помочь сельхозпроизводителям в восстановлении после засух, Россия также поощряет банки и кредитные организации продлевать займы и лизинговые выплаты. С этой целью Министерство сельского хозяйства предоставляет банкам и кредитным организациям оценочные акты о потерях после бедствий, соответствующие регистры и список затронутых сельскохозяйственных производителей ^[15].

В Государственной программе предусматриваются правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах^[2].

В 2014 г. в Российской Федерации был принят Приказ Министерства сельского хозяйства РФ № 170 «Об утверждении отраслевой программы «Развитие масложировой отрасли Российской Федерации на 2014-2016 годы».

Цель указанной отраслевой программы заключалась в «обеспечении потребности населения в продуктах масложировой промышленности и повышение конкурентоспособности отечественной продукции на внутреннем и международном продовольственных рынках».

В Отраслевой программе предусматривались целевые индикаторы, а именно увеличение к 2016 г. объемов производства «семян масличных культур до 15 млн т, в т. ч.: подсолнечника - 10,2 млн т, рапса - 1,9 млн т, сои - 2,2 млн т; растительных масел всех видов до 4,5 млн т, в т.ч.: подсолнечного - 3,5 млн т, рапсового - 0,35 млн т, соевого - 0,37 млн т; маргаринов до 480 тыс. т; жиров и смесей топленых до 400 тыс. т; спредов до 140 тыс. т; майонезов, соусов майонезных, соусов на основе растительных масел, кремов на растительных маслах до 860 тыс. т; жмыхов и шротов до 5,1 млн т».

В национальном докладе 2017 г. «О ходе и результатах реализации в 2016 году Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы» отмечается, что было произведено 11 млн т подсолнечника, 1 млн т рапса, 3,1 млн т сои и «по предварительным данным Росстата и ФТС России, в результате увеличения отечественного производства удельный вес отечественного растительного масла в общем объеме его ресурсов (с учетом структуры переходящих запасов) в 2016 году увеличился … и составил 83,6% при целевом показателе Государственной программы 84,6% и пороговом значении Доктрины продовольственной безопасности 80%» ^[16] .

Таким образом, в целом наблюдается рост производства как маслосемян, так и растительного масла, что обусловливает и развитие экспортного потенциала.

Однако в Российской Федерации отмечается такая проблема, как не максимальная загруженность производственных мощностей. Для максимальной загруженности производственных мощностей маслодобывающего комплекса, по оценкам экспертов, необходимо, чтобы количество семян, поступающее на переработку к 2020 г., составляло 23 млн т ^[17]. В сложившейся ситуации в качестве мер государственной поддержки могут быть применены субсидии и льготные кредиты ^[18].

Станислав Б.Б., директор Департамента агропромышленной политики Евразийской экономической комиссии, отмечает, что для решения указанной проблемы необходимо осуществлять «развитие долгосрочных отношений с поставщиками и кооперации путем налаживания прямых закупок маслосемян у сельхозтоваропроизводителей; авансирования аграриев для повышения валового сбора масличных культур; проведение дальнейшего технического перевооружения маслоперерабатывающих организаций на основе современных конкурентноспособных инновационных мощностей по переработке масличных культур; государственную поддержку только на те объемы производимых маслосемян, которые будут сданы на переработку; снижение логистических издержек за счет совершенствования инфраструктуры хранения, производства и транспортировки масложировой продукции, в том числе организация оптовых распределительных центров» ^[19] .

Представляется, что наиболее эффективной мерой, осуществляемой для полной загрузки производственных мощностей, будет являться государственная поддержка только на те объемы производимых маслосемян, которые будут сданы на переработку, а не на экспорт, поскольку в настоящее время производителям маслосемян выгоднее осуществлять их экспорт, а не переработку, в связи с тем, что при вступлении в ВТО Российская Федерация взяла на себя обязательство по снижению экспортных пошлин. Так, в соответствии с ДРГ РФ по истечении переходного периода (который завершился в 2016 г.) вывозная пошлина на семена подсолнечника и рапса составляет 6,5% (в 2012 г. вывозная пошлина на подсолнечник составляла 20%, на рапс – 15%), на соевые бобы – 0% (в 2012 г. – 20%) (см. таблицу ниже).

Табл. 1 Ввозные пошлины на подсолнечник, рапс и сою ^[12]

Значительное влияние на масложировую отрасль оказала и отмена импортных пошлин на рапс и соевый шрот, снижение до 2,5% импортной пошлины на семена подсолнечника, а также уменьшение ставок ввозных таможенных пошлин на фасованные тропические масла, маргариновую продукцию, фракции растительных масел, соевый шрот, мыльную стружку, а также уменьшение ввозных таможенных пошлин на семена подсолнечника и рапса (см. таблицу ниже) ^[12].

Табл. 2 Изменения ставок ввозных пошлин

В качестве перспективного направления развития масложировой отрасли называют экспорт продукции верхнего передела, что должно осуществляться за счет «инвестирования в проекты, связанные с развитием логистики товародвижения масложировой продукции, в том числе в строительство современных специализированных терминалов для экспорта растительных масел и шротов», организации «торговых миссий с целью продвижения масличной продукции … на рынки конкретных зарубежных стран, формирование диалоговой площадки и налаживания прямых контактов между производителями … и зарубежными предприятиями» ^[19].

В Стратегии развития пищевой и перерабатывающей промышленности РФ на период до 2020 г. (с изм. и доп.) говорится, в частности что «с целью сохранения положительной динамики развития отрасли в целом необходимо продолжить модернизацию отдельных производственных мощностей перерабатывающих предприятий путем расширения и повышения технической оснащенности производств за счет внедрения инновационных технологий», «для увеличения экспортного потенциала отрасли, оптимизации логистических издержек целесообразно предусмотреть создание припортовых производственных мощностей в Южном федеральном округе, а строительство мощностей по глубокой переработке протеиновых культур в Центральном федеральном округе будет способствовать наращиванию кормовой базы животноводства», «диверсификация производства семян масличных культур позволит расширить ассортимент выпускаемых растительных масел (рыжикового, льняного, ореховых и др.) как социально значимой продукции для населения, а также увеличить экспорт продуктов переработки растительных масел» ^[21].

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в первую очередь для дальнейшего развития масложировой отрасли необходимо обеспечить полную загрузку мощностей маслодобывающих предприятий, чего можно добиться посредством оказания государственной поддержки в отношении объемов производимых маслосемян, которые перерабатываются на территории Российской Федерации, а также в отношении модернизации и оснащенности производственных мощностей перерабатывающих предприятий.

Указанные меры, свою очередь, при их успешной реализации будут способствовать развитию экспорта растительных масел.

Как экспорту маслосемян, так и экспорту растительных масел, будет способствовать снижение логистических издержек. Однако снижение логистических издержек не может осуществляться за счет экспортных субсидий, которые запрещены в соответствии с Решением Министров по экспортной конкуренции (г. Найроби (Кения)) (англ. Nairobi Ministerial Declaration of 19 December 2015 (Export competition) ^[22]. Кроме того, Российская Федерация взяла на себя обязательство при вступлении в ВТО связать свои экспортные субсидии на нулевом уровне (п. 1189 ДРГ РФ). Поддержка экспорта главным образом должна осуществляться за счет совершенствования инфраструктуры хранения, производства и транспортировки масложировой продукции.

Для Российской Федерации разработка мер поддержки экспорта, соответствующих обязательствам Российской Федерации в ВТО, особенно актуальна в свете того, что на последнем Комитете ВТО по сельскому хозяйству (86-м Комитете) ряд государств (Канада ^[23], ЕС ^{[24, 25]}, Украина ^[26], США ^[27], Австралия ^[28]) задали Российской Федерации вопросы относительно транспортных субсидий (для перевозки зерна), которые, по их мнению, являются экспортными субсидиями.

При этом услуги по инфраструктурному обеспечению, отвечающие определенным критериям, указанным в Приложении 2 к Соглашению по сельскому хозяйству, относятся к внутренней поддержке, которая не подпадает под обязательства по сокращению (т.е. относятся к мерам «зеленой корзины»).

^[1] «Рассмотрев обсуждения в Рабочей группе, в частности, в отношении применения статей III и XI ГАТТ-94, представитель Российской Федерации подтвердил, что товарам, импортируемым на территорию Российской Федерации, и товарам, предназначенным для экспорта либо продажи на экспорт с территории Российской Федерации, будет не позднее 1 июля 2013 года предоставлен режим в отношении применения сборов за железнодорожные перевозки не менее благоприятный (включая основные сборы, надбавки и скидки), чем режим, предоставляемый аналогичным, непосредственно конкурирующим или заменяющим их товарам при внутренних перевозках, и не менее благоприятный режим вне зависимости от того, ввозится или вывозится импортируемый либо экспортируемый товар через сухопутную границу или через порт и вне зависимости от страны происхождения либо назначения товара. Представитель Российской Федерации также подтвердил, что в течение периода между датой присоединения Российской Федерации к ВТО и 1 июля 2013 года Российская Федерация будет постепенно сокращать существующую разницу между сборами за железнодорожные перевозки, применяемые товарам, импортируемым на территорию Российской Федерации, и товарам, предназначенным для экспорта либо продажи на экспорт с территории Российской Федерации с одной стороны, и сборами за железнодорожные перевозки, применяемыми к аналогичным, непосредственно конкурирующим или замещающим товарам, транспортируемым внутри территории Российской Федерации с другой стороны, а также разницу в сборах за железнодорожные перевозки импортируемых и экспортируемых товаров».

^[2] В частности, в отношении масличных культур предусматриваются субсидии «по инвестиционным кредитам (займам), полученным:

организациями независимо от их организационно-правовой формы, осуществляющими подработку, хранение и перевалку зерновых и масличных культур, по кредитным договорам (договорам займа), заключенным с 1 января 2010 г. по 31 декабря 2012 г. включительно на срок до 10 лет:

на строительство, реконструкцию и модернизацию мощностей для подработки, хранения и перевалки зерновых и масличных культур;

на приобретение оборудования для подработки, хранения и перевалки зерновых и масличных культур (включая монтажные и пусконаладочные работы) в соответствии с перечнем, утверждаемым Министерством сельского хозяйства Российской Федерации;

по инвестиционным кредитным договорам (договорам займа), заключенным с 1 января 2013 г. по 31 июля 2015 г. включительно:

сельскохозяйственными товаропроизводителями (за исключением граждан, ведущих личное подсобное хозяйство), сельскохозяйственными потребительскими кооперативами, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами и организациями агропромышленного комплекса независимо от их организационно-правовой формы на срок от 2 до 8 лет, - на строительство, реконструкцию, модернизацию … мощностей для подработки, хранения и перевалки зерновых и масличных культур;

по инвестиционным кредитным договорам (договорам займа), заключенным с 1 августа 2015 г.:

сельскохозяйственными товаропроизводителями (за исключением граждан, ведущих личное подсобное хозяйство), сельскохозяйственными потребительскими кооперативами, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, организациями и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими первичную и (или) последующую (промышленную) переработку сельскохозяйственной продукции, на срок от 2 до 8 лет, - на строительство, реконструкцию, модернизацию … мощностей для подработки, хранения и перевалки зерновых и масличных культур».