Procedure in the cases of administrative offenses within the system of administrative law

Izyumova Evgeniya Sergeevna PhD in Law Judge, City Court of the Inta city of the Komi Republic 169600, Russia, respublika Komi, g. Pechora, ul. Rusanova, 43, kv. 191 izumchik74@rambler.ru Other publications by this author

В настоящее время наука административного права и процесса претерпевает существенные изменения. В 2015 году с принятием Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) вновь разгорелась дискуссия относительного понятийного аппарата, а также структуры административного процесса. Министерством юстиции Российской Федерации разработан законопроект нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Все вышеперечисленные обстоятельства свидетельствуют о развитии административного и административно-процессуального права. Важную роль в таком развитии играет научное и теоретическое осмысление, а также обоснование принимаемых нормативных правовых актов. Однако, в связи с отсутствием в юридической доктрине единства мнений относительно множества аспектов, разработка, принятие и последующие применение закона вызывает большие трудности.

В статье предпринята попытка определения места производства по делам об административных правонарушениях в системе административного права.

Система административного права – это единство и дифференциация административно-правовых норм, однородные группы которых образуют взаимосвязанные административно-правовые институты ^{[1, с. 20]}.

Система административного права делится на общую и особенную части.

Д.Н. Бахрах к общей части относит общие для государственной администрации регулятивные и охранительные нормы и нормы, регулирующие административное судопроизводство, а к особенной части специальные регулятивные и охранительные нормы права, которые действуют в отдельных сферах функционирования публичной исполнительной власти. При этом, принуждение по административному праву и административное судопроизводство являются отдельными институтами особенной части административного права ^{[2, с. 73]}.

Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров также выделяют общую и особенную части административного права, относя административно-процессуальное право к общей части ^{[3, с. 30]}.

Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский помимо общей и особенной частей административного права отдельной третьей частью выделяют административно-процессуальное право ^{[4, с. 51-55]}.

В связи с постоянным развитием административных правоотношений и законодательства в данной сфере, административный процесс все чаще называют отраслью права ^{[5, с.123]}, хотя еще недавно административный процесс не считался даже институтом административного права в связи с тем, что процессуальными нормами урегулированы лишь отдельные виды административных производств ^{[1, c. 21]}, а также поскольку процессуальные нормы административного права разнообразны и разноплановы ^{[6, с. 31]}.

К пониманию административного процесса в юридической науке сложилось четыре подхода: широкий, узкий, интегративный и комплексный. Представители первого Д.Н. Бахрах ^{[7, с. 146]}, В.Д. Сорокин ^{[8, с. 149]} С.С. Студеникин ^{[9, с. 44]}, который еще называют управленческим, трактуют административный процесс как властную деятельность государственной администрации, осуществляемую в рамках административно-процессуальных форм и состоящую в решении определенных дел путем принятия и исполнения административных актов ^{[7, с. 222]}.

В административном процессе в широком его понимании авторы выделяют административно-правотворческий, административно-наделительный и административно-юрисдикционный процесс, который включает производство по делам об административных правонарушениях ^{[7, с. 221-224],[2, с. 579-582]}.

Таким образом, административный процесс в широком смысле включает не только управленческую деятельность органов исполнительной власти, но и деятельность должностных лиц и судебных органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях.

Авторы узкого (юрисдикционного) подхода С.В. Комлев, ^{[10, с. 80-81]}, М.Я. Масленников ^{[11, с. 15-20]}, С.З. Женетль ^{[12, с. 9]}, А.П. Коренев ^{[13, с. 32-33]}, Н.Г. Салищева ^{[14, с. 18-21]}, А.П. Шергин ^{[15, с. 37]} под административным процессом понимают порядок разрешения административно-деликтных правовых споров, применения к физическому или юридическому лицу видов административного принуждения, рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях. Таким образом, представители узкого подхода рассматривают производство по делам об административных правонарушениях как часть административного процесса.

В соответствии с интегративным подходом административный процесс – это внешневластная правоприменительная деятельность органов и должностных лиц публичной администрации, иных административно-публичных органов, а также судов по разрешению подведомственных им административных и судебно-административных дел ^{[16, с. 24]}.

Согласно комплексному подходу административный процесс определятся как урегулированная нормами адмнистративно-процессуального права деятельность субъекта публичного управления или иного уполномоченного субъекта по рассмотрению индивидуальных конкретных дел в сфере государственного управления и деятельность суда по рассмотрению административных дел или экономических споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений ^{[17, с. 24]}.

Понятия «административные» и «административно-судебные дела», используемые в интегративном и в комплексном подходах, трактуются как совокупность вопросов о применении административно-правовых мер, связанных с конкретной ситуацией, на основании и в соответствии с которой реализуется замкнутый цикл взаимосвязанных документально оформляемых действий и решений публичной администрации или судебного органа соответственно по применению административно-правовых мер ^{[5, с.124]}.

Таким образом, во всех существующих теориях производство по делам об административных правонарушениях понимается как часть административного процесса, который можно вполне признать, если не отраслью, то институтом административного права. Встает вопрос, какое место в структуре административного процесса оно занимает.

Производство по делам об административных правонарушениях осуществляется двумя видами органов: судебными и несудебными. Между тем, сама процедура рассмотрения дел, регламентирована в большей части дел Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ). Затрудняет процесс разрешения сложившейся дискуссии относительно места производства об административных правонарушениях в системе административного процесса тот факт, что оставшаяся часть дел об административных правонарушениях, а также дел об обжаловании действий органов исполнительной власти и их должностных лиц, касающиеся предпринимательской деятельности, рассматриваются арбитражными судами в порядке главы 22 АПК РФ.

С принятием КАС РФ, правоотношения по обжалованию действий должностных лиц и их правовых актов в предпринимательской сфере по-прежнему регламентированы АПК РФ и разрешаются арбитражными судами. В свете судебной реформы, направленной на объединение судов видится, что указанная проблема должна разрешиться сама собой после окончательного слияния судов общей юрисдикции и арбитражных судов и отменой АПК РФ. В противном случае, данный вопрос требует отдельного законодательного регулирования, путем отнесения правоотношений, касающихся предпринимательской деятельности об обжаловании действий и актов должностных лиц к КАС РФ, а дел об административных правонарушениях в данной сфере к КоАП РФ.

Существующая законодательная база, регламентирующая административный процесс является камнем преткновения сложившейся дискуссии относительно его понятийного аппарата и структуры.

А.Б. Зеленцов, П.И. Кононов, А.И. Стахов, выделяя два типа административного процесса: исполнительный и судебный, определяют, что производство по делам об административных правонарушениях осуществляемое административно-публичными органами и их должностными лицами относится к исполнительному административному процессу, а осуществляемое судами - к судебному административному процессу ^{[18, с. 508-514]}.

И.В. Панова определяя соотношение административного процесса и производства по делам об административных правонарушениях использует понятие «административная юрисдикция», указывая на то, что производство по делам об административных правонарушениях относится к административно-юрисдикционной части административного процесса (состоящего также из административно-нормотворческой и административно-правонаделительной частей) ^{[19, с. 7]}.

По мнению М.А. Лапиной производство по делам об административных правонарушениях также является частью административно-юрисдикционного производства (помимо производства по жалобам на акты и действия органов исполнительной власти, дисциплинарного производства, исполнительного производства) ^{[20, с. 17]}.

А.И. Стахов выделяет в структуре административно-процессуального права исполнительный административный процесс, в нем институт административно-процессуальной регламентации административной ответственности и административно-судебный процесс, а в нем институт судебной административно-наказательной юрисдикции ^{[5, с. 126-129]}.

В части 2 статьи 118 Конституции Российской Федерации указано, судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

С принятием Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно статье 3 которого, он не регламентирует производство по делам об административных правонарушениях, встал вопрос, относится ли такое производство, осуществляемое судами к разновидности административного судопроизводства, и какое место в системе административного процесса занимает, а также какое место в системе административного процесса занимает производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое органами и должностными лицами исполнительной власти.

По мнению А.Д. Золотухина административное судопроизводство, определенное Конституцией РФ, не включает существующее производство по делам об административных правонарушениях, поскольку оно имеет свою определенную законодателем процессуальную форму и предмет – не публичные, а административно-деликтные (охранительные) отношения ^{[21, с. 48]}.

С точки зрения И.В. Пановой причиной, по которой положения КАС РФ не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях поскольку в них реализуется уголовно-правовой тип охранительных отношений ^{[19, с. 9]}.

А.В. Микая также придерживается позиции о том, что институт административных правонарушений и привлечения к ответственности за их совершение следует относить к «уголовному праву в его широком смысле» ^{[22, с 123]}.

Между тем, как верно отмечает О.Е. Шишкина, административная ответственность является автономным видом принуждения, имеющим самостоятельные социальные основания и исторические предпосылки ^{[23, с. 84]}.

Необходимость уголовно-правовой направленности развития производства об административных правонарушениях зачастую основана на сложившейся в европейских государствах системе права, в которой отсутствует понятие административного правонарушения, а существует уголовный проступок. Соответственно вопросы о привлечении к ответственности за его совершение урегулированы нормами уголовно-процессуального права. Возможно, очередное копирование зарубежных законодательных моделей смогло бы разрешить существующую дискуссию среди ученых-административистов, однако породило не меньшее количество вопросов в сфере уголовного и уголовно-процессуального права. Таким образом, отказ в признании производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого судами частью административного судопроизводства, перенос его в уголовно-правовую сферу, видится как «перекладывание неразрешенных проблем с больной головы на здоровую».

Ряд ученых анализируя деятельность суда по рассмотрению дел об административных правонарушениях указывают на то, что в данном случае суд выполняет «функцию исполнительной власти административно-юрисдикционного характера» ^{[24, с. 166]} обосновывая это отсутствием состязательности в административном процессе и постановлением решений единолично судьей от своего имени, а не именем Российской Федерации ^{[25, с. 224]}.

Однако, как верно отмечает профессор А.Б. Зеленцов отнесение деятельности суда по рассмотрению дел об административных правонарушениях к управленческой деятельности, противоречит закрепленному в ст. 10 Конституции РФ принципу разделения властей ^{[26, с. 272]}.

Представляется, что производство по делам об административных правонарушениях является частью административного процесса, который можно подразделить (в зависимости от органа) на два вида: административный процесс, осуществляемый исполнительными органами власти и административный процесс, осуществляемый судами. В свою очередь, производство по делам об административных правонарушениях является частью и того и другого вида административного процесса.

С целью разрешения сложившейся дискуссии необходимым является либо создание отдельных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок рассмотрения дел об административных правонарушений для исполнительных органов власти и судов, либо формирование единого кодифицированного нормативного правового акта, регулирующего данный вид правоотношений, с выделением отдельных глав для судебных и несудебных органов, но единой для всех общей частью.