Jurisdiction over claims made against public-legal institutions

Basmanov Nikolay Master’s Degree in Law, Siberian Institute of Management – branch of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation 630009, Russia, Novosibirskaya oblast', g. Novosibirsk, ul. Nikitina, 2/1, of. 24 basmanov@aktum.org Other publications by this author

Il'in Andrei Vladimirovich PhD in Economics Docent, the department of Civil Law and Procedure, Siberian Institute of Management – branch of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation 630102, Russia, Novosibirskaya oblast', g. Novosibirsk, ul. Nizhegorodskaya, 6 ilinav2007@mail.ru Other publications by this author

В конце 2019 года вступили в силу множественные изменения в гражданском и арбитражном процессуальном законодательстве. Среди прочего из процессуальных кодексов был исключен термин «подведомственность», на смену которому в зависимости от контекста пришли «компетенция» и «подсудность». Что касается самой подсудности, изменения носили точечный и незначительный характер. Так, термин «место нахождения ответчика» был заменен на «адрес ответчика». Между тем, в правовом регулировании вопросов подсудности уже многие годы имеется пробел, создающий конкретные практические проблемы и требующий разрешения.

Как следует из статьи 28 Гражданского процессуального кодекса РФ, иск предъявляется в суд по месту жительства ответчика. Иск к организации предъявляется в суд по адресу организации. Аналогичное положение изложено и в Арбитражном процессуальном кодексе РФ: «Иск предъявляется в арбитражный суд субъекта Российской Федерации по адресу или месту жительства ответчика». Между тем, как следует из 5-й главы Гражданского кодекса РФ, помимо граждан и юридических лиц существует и иная категория субъектов гражданского права — публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования). При этом для публично-правовых образований термин «адрес» (как, впрочем, и применявшийся ранее термин «место нахождения») не несет никакой смысловой нагрузки. Действительно, какой адрес может быть у, скажем, Российской Федерации?

Сам факт наличия у публично-правовых образований процессуальной правоспособности в настоящее время практически никем под сомнение не ставится. Так, в статье 27 Арбитражного процессуального кодекса РФ прямо указано: «Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием <...> Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований». В Гражданском процессуальном кодексе РФ подобное явно не указано: в статье 2 говорится лишь о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов публично-правовых образований, а в статье 22 указывается, что суды рассматривают дела «с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления» без уточнения, что к организациям, среди прочего, могут относиться публично-правовые образования. Несмотря на указанный недочет, судебной практикой возможность отнесения публично-правовых образований к лицам, участвующим в деле, под сомнение не ставится, причем происходит это не без помощи актов толкования, исходящих от Верховного Суда РФ.

В пункте 15 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 г. №25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» содержится следующее разъяснение: «В соответствии со статьей 16 ГК РФ публично-правовое образование (Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование) является ответчиком в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов. Предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправления, допустившему нарушение, или только к финансовому органу само по себе не может служить основанием к отказу в удовлетворении такого иска. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующее публично-правовое образование и одновременно определяет, какие органы будут представлять его интересы в процессе». Нельзя не заметить, что в самой 16-й статье Гражданского кодекса РФ публично-правовые образования не называются ответчиками, речь там идет лишь про то, что убытки подлежат возмещению этими образованиями. Однако разъяснения Пленума Верховного Суда не оставляют сомнений относительно процессуальной правосубъектности публично-правовых образований.

К сожалению, сам факт того, что публично-правовые образования могут являться ответчиками по искам, не дает ответа на вопрос о территориальной подсудности таких исков. Практикой было выработано несколько подходов к устранению указанного пробела.

Первый подход заключается в отождествлении публично-правового образования и органа, представляющего это образование в суде. Классический пример иска к публично-правовому образованию — это иск, вытекающий из причинения вреда незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц. В соответствии со статьей 1069 Гражданского кодекса РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 158 Бюджетного кодекса РФ «Главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного физическому лицу или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, по ведомственной принадлежности, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту».

Таким образом, если лицу причинен вред незаконными действиями, например, инспекции Федеральной налоговой службы, то он должен возмещаться за счет казны Российской Федерации (поскольку ФНС РФ — государственный орган), надлежащим ответчиком по иску является публично-правовое образование Российская Федерация, а представлять в суде ее должен главный распорядитель бюджетных средств — Федеральная налоговая служба РФ). При этом ни инспекция ФНС, должностное лицо которой причинила вред, ни само должностное лицо этой инспекции в общем случае не являются лицами, участвующими в деле (хотя должностное лицо нередко привлекается судом в качестве третьего лица, поскольку в дальнейшем к нему могут быть предъявлены регрессные требования). Согласно первому подходу описанный иск должен быть предъявлен в суд по адресу Федеральной налоговой службы РФ (г. Москва, ул. Неглинная, дом №23), то есть в случае, если спор относится к компетенции арбитражных судов, — в Арбитражный суд г. Москвы, а если к компетенции судов общей юрисдикции — в Тверской районный суд г. Москвы (или соответствующий участок мирового судьи).

Вполне очевиден главный недостаток этого подхода: если строго ему следовать, аналогичные дела со всей страны будут рассматриваться исключительно в г. Москве, где сосредоточены все федеральные органы государственной власти. Подобная централизация не имеет никакого смысла как с точки зрения распределения нагрузки на судебные органы, так и точки зрения эффективности рассмотрения конкретных дел: если все доказательства, свидетели, сам орган, причинивший вред, и лицо, которому он был причинен, находятся в одном регионе, рассмотрение дела в Москве не породит ничего, кроме увеличения судебных расходов и затруднения доступа к правосудию.

Второй подход заключается в применении по аналогии норм, регулирующих предъявление к организациям исков, вытекающих из деятельности их филиалов или представительств (часть 2 статьи 29 Гражданского процессуального кодекса РФ, часть 5 статьи 36 Арбитражного процессуального кодекса РФ). Возвращаясь к приведенному выше примеру, необходимо отметить, что любая инспекция Федеральной налоговой службы является юридическим лицом, то есть по определению не может считаться ни филиалом, ни представительством (пункт 3 статьи 55 Гражданского кодекса РФ). Вместе с тем, смысл норм, позволяющих обратиться в суд по месту нахождения филиала организации, сводится к обоюдному интересу сторон рассмотреть дело в том месте, где непосредственно возник спор, то есть, как правило, по месту нахождения представителей сторон и большинства доказательств и, следовательно, с минимальными издержками.

Примечательно, что в Обзоре практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ пришел к схожему выводу: «Иск о возмещении вреда, причиненного государственными органами (их должностными лицами), подлежит рассмотрению по месту нахождения органа, причинившего вред (органа, должностным лицом которого причинен вред), если иное не предусмотрено законодательством». Вместе с тем, Президиум не представил сколько-нибудь убедительного обоснования указанного вывода, ограничившись следующим: «Поскольку Федеральная таможенная служба, уполномоченная в соответствии с подпунктом 1 пункта 3 статьи 158 БК РФ представлять интересы Российской Федерации в этом деле, имеет территориальные органы, и вред истцу причинен действиями сотрудников такого органа в Республике Татарстан, подсудность спора [Арбитражному суду Республики Татарстан] определена верно». В отсутствие прямого указания на применение аналогии закона подобный вывод не выглядит достаточно обоснованным. Кроме того, позиция Президиума ВАС РФ несколько смущает своей императивностью: «иск <...> подлежит рассмотрению по месту нахождения органа, причинившего вред». Из соответствующих статей процессуальных кодексов следует, что подача иска по месту нахождения представительства или филиала — это альтернативное право истца наряду с подачей иска по общим правилам, то есть по месту нахождения (адресу) самой организации. Упомянутая альтернативность в позиции Президиума ВАС РФ не прослеживается: из нее явно не следует, что рассмотренное дело также было подсудно и Арбитражному суду г. Москвы.

Судебная практика по данному вопросу не отличается единообразием, имея при этом ряд особенностей. Во-первых, количество дел с участием публично-правовых образований сравнительно невелико: по данным Судебного департамента при Верховном Суде РФ за 1-е полугодие 2019-го года арбитражными судами было рассмотрено всего 383 дела о возмещении вреда, причиненного федеральными государственными органами (из них 26 — Федеральной налоговой службой РФ) ^[1]. Количество явно недостаточное для выработки стабильной, единообразной судебной практики. В судах общей юрисдикции проблем еще больше: с одной стороны, мировым судьям, учитывая бесконечно широкий спектр дел, которые им приходится рассматривать, не всегда достаточно компетенции для правильного разрешения вопроса о подсудности. С другой стороны, и поле для ошибок в судах общей юрисдикции намного шире: если в арбитражных судах вообще не возникает споров о подсудности внутри одного субъекта РФ (один субъект — один суд), то в судах общей юрисдикции зачастую приходится делать непростой выбор. Так, например, если вред причинен сотрудником полиции, выбор может стоять между адресом, где непосредственно причинен вред, адресом, где сотрудник проходит службу (отдел полиции) и адресом, где находится соответствующее управление МВД РФ (территориальный орган, обладающий правосубъектностью). Встречаются и более экзотические случаи, когда дела рассматриваются, например, по месту нахождения Управления Федерального казначейства по региону, исходя из того, что решения по делам о взыскании убытков за счет казны исполняются соответствующими финансовыми органами. Но подобные случаи следует относить скорее к судебным ошибкам.

Во-вторых, представители органов государственной власти практически никогда не ставят в суде вопрос о нарушении подсудности. Возможно, отчасти это объясняется вертикальной подчиненностью: вряд ли центральный аппарат органа государственной власти одобрит поведение территориальных органов, которое ведет к массовой передаче дел в Москву и, соответственно, чрезмерной загрузке самого центрального аппарата.

В результате в подавляющем большинстве случаев дела рассматриваются в соответствии со вторым подходом, то есть судами по месту нахождения территориальных органов государственной власти. При этом вопросу подсудности в судебных актах внимания вообще не уделяется ^{[2],[3],[4],[5]}.

Однако указанный подход нельзя назвать единообразным. Так, определением Арбитражного суда Московской области ^[6] было возвращено исковое заявление к Российской Федерации в лице Федеральной Налоговой службы РФ в связи с нарушением правил подсудности. При этом суд указал, что «Российская Федерация в лице Федеральной Налоговой службы РФ <...> зарегистрирована в г. Москва» (то есть иск подсуден Арбитражному суду г. Москвы). Суд апелляционной инстанции оставил определение без изменения, указав при этом, что «ответчик находится по адресу: 127381, г. Москва, ул. Неглинная, д. 23». Арбитражный суд Московского округа и Верховный Суд РФ также не нашли оснований для отмены определения. К схожим выводам пришел Арбитражный суд Ульяновской области ^[7].

Подводя итог, необходимо отметить следующее. В настоящий момент в процессуальном законодательстве РФ имеется пробел в части нормативно-правового регулирования вопроса подсудности исков к публично-правовым образованиям. В ряде случаев указанный пробел затрудняет доступ граждан и юридических лиц к правосудию. В целях устранения пробельности целесообразно внести в Гражданский процессуальный кодекс РФ и Арбитражный процессуальный кодекс РФ нормы, определяющие подсудность исков к публично-правовым образованиям. С учетом того, что в отношениях граждан и юридических лиц с государством и иными публично-правовыми образованиями последние, как правило, являются более сильной стороной, представляется разумным в качестве альтернативы допустить рассмотрение дел по месту нахождения истца (по аналогии, например, с исками, вытекающими из Закона РФ «О защите прав потребителей»).