Relevant issues of information awareness of small and medium-sized businesses in the conditions of the reform of the means of control and supervision

Churikova Anna Yur'evna PhD in Law Docent, the department of Administrative and Criminal Law, Povolzhsky Institute of Management named after P.A. Stolypin – branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration 410012, Russia, Saratovskaya oblast', g. Saratov, ul. Moskovskaya, 164 a_tschurikova@bk.ru Other publications by this author

Контрольно-надзорная деятельность (далее – КНД) как функция власти выражается в реализации административных ограничений на участие в рыночном обороте (на осуществление гражданских прав), целью которых является обеспечение безопасности потребителей, недопущение злоупотребления правом и ограничения конкуренции. Вместе с тем, система контроля и надзора при определенных условиях превращается в способ удовлетворения материальных интересов узких элитных групп, механизм получения экономического и политического влияния за счет создания препятствий для выхода на рынок иных хозяйствующих субъектов. Склонность к опасным деформациям контрольно-надзорной функции власти является повсеместной. С этим связано пристальное внимание Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) к правовому регулированию контрольно-надзорной деятельности в государствах-участниках, что выразилось в принятии Рекомендации по регуляторной политике ОЭСР, утвержденной в 2012 году (Recommendation of the Council on Regulation Policy and Governance, 22 March 2012 – C(2012)37 ^[1]), стимулировавшей проведение научных исследований и подготовку реформы контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации.

К сожалению, существующая организация контроля и надзора в РФ не в полной мере свободна от указанных недостатков. Кроме того, непрекращающиеся с 2014 года санкции, введенные США и рядом стран Европы, катализировали негативное воздействие злоупотреблений в области надзора на стабильность и экономический рост в Российской Федерации, стимулируя тем самым поиск новых путей достижения экономической эффективности посредством преобразования контрольно-надзорной деятельности государства. Такая ситуация востребует активно проводимую в Российской Федерации реформу КНД, которая направлена на обеспечение открытого доступа на рынки экономически эффективных субъектов, безличного рыночного обмена, равенства участников и верховенства закона.

Новый этап реформы контроля и надзора в России начался с утверждения 21 декабря 2016 года Паспорта приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности», обозначившего основные направления проведения реформы.

В период с 2016 по 2019 г.г. были приняты ключевые нормативно-правовые акты, направленные на внедрение риск-ориентированного подхода; комплексное обновление обязательных требований (запуск «регуляторной гильотины»); развитие профилактики нарушений обязательных требований; внедрение оценки результативности и эффективности КНД, ориентированной на снижение ущерба и снижение издержек подконтрольных субъектов.

Начиная с 2019 года начались проверки субъектов малого и среднего предпринимательства с учетом риск-ориентированного подхода. 2019 год фактически является переходным, по итогам которого можно будет оценить эффективность и спрогнозировать перспективы реформы контрольно-надзорной деятельности. Масштабы проводимой реформы колоссальны. В 2019 году представлены: проект Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», проект Федерального закона «Об обязательных требованиях», проект Федерального закона «Об основах разрешительной деятельности в Российской Федерации», концепция нового Кодекса об административных правонарушениях.

Однако, проинформированы ли в должной степени субъекты малого и среднего предпринимательства о происходящих преобразованиях? Не станут ли для них начавшиеся проверки с применением риск-ориентированного подхода новым витком административной нагрузки после послабления и причиной для недопонимания и недовольства?

В ходе проведенного исследования были проанализированы следующие вопросы:

• увеличение числа проверок субъектов малого и среднего предпринимательства;
• информированность субъектов малого и среднего предпринимательства о проведении реформы контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации;
• доступность информации об обязательных требованиях;

Было проведено социологическое исследование путем анкетирования представителей малого предпринимательства, проанализированы сайты контрольно-надзорных органов, прокуратур ряда субъектов Российской Федерации и СМИ. Кроме того, проведенный анализ базируется на результатах исследований и мониторингов, размещенных в Интернете.

Проверки субъектов малого и среднего предпринимательства

По данным исследования Института проблем правоприменения в 2019 г. впервые с 2011 г. зафиксирован заметный рост количества плановых проверок во многих регионах. При этом «количество плановых проверок в отдельных регионах страны увеличилось более, чем на 20%» ^[2]. На рисунке 1 продемонстрированы изменения количества плановых проверок в 2019 г. по отношению к 2018 г. по регионам.

Рис. 1. Изменение количества плановых проверок.

Примечание: рисунок по материалам исследования Института проблем правоприменения; «данные плановых проверок взяты из планов проверок по 294-ФЗ, публикуемых органами прокуратуры. Данные внеплановых проверок по 294-ФЗ взяты из Единого реестра проверок. Серые зоны означают отсутствие данных плановых проверок»^[2].

Примечательно, что такой рост произошел впервые за период с 2011 года, за который фиксировалось исключительно ежегодное снижение числа плановых проверок. По данным опросов, размещенным в СМИ, увеличение числа проверок вызвало недовольство среди субъектов малого и среднего предпринимательства ^{[3, 4, 5]}. «49% опрошенных считают, что за последний год ситуация ухудшилась, 47% заявили об увеличении административной нагрузки на их бизнес (в 2018 г. рост такой нагрузки заметили около 43%). 6,4% респондентов полагают, что ситуация ухудшилась из-за действий чиновников, 17% винят в этом постоянные изменения правил, 25,6% жалуются на растущие затраты при ведении бизнеса» ^[3]. Стоит отметить, что опрос был проведен в 2019 г. по итогам 2018 г. и говорит о том, тенденции к увеличению числа проверок и росту недовольства предпринимателей наметились уже тогда.

При анализе размещенных в СМИ результатов опроса, становится заметно очень важное, коррелирующее указанному числу недовольных, значение: «более половины сообщили, что ревизоры проверяли соблюдение требований, о существовании которых проверяемым не было ранее известно» ^[3].

Приведенные данные свидетельствуют о недостаточной информированности субъектов малого и среднего предпринимательства о КНД, что напрямую влияет на формирование мнения представителей бизнеса.

В 2019 г. произошел рост числа плановых и внеплановых проверок в первую очередь в связи с окончанием формирования в ряде ведомств необходимой документации для внедрения риск-ориентированного подхода и началом работы с использованием данного подхода.

Является ли такой рост числа проверок негативным фактором? Сам по себе, безусловно, нет, так как вызван объективными причинами. Более того, можно прогнозировать дальнейший рост количества проверок в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства по мере внедрения риск-ориентированного подхода в деятельность остальных контрольно-надзорных органов. Однако, если представители бизнеса не будут в достаточной степени проинформированы:

• о предстоящем росте числа проверок и объективных причинах такого роста;
• о преимуществах риск-ориентированного подхода для субъектов малого и среднего предпринимательства;
• о порядке формирования списков лиц, в отношении которых будет осуществляться проверка;
• о предъявляемых к ним обязательных требованиях,

объективно сложившаяся ситуация приведет к росту недовольства среди представителей малого и среднего бизнеса осуществляемой в отношении них КНД.

Информированность субъектов малого и среднего предпринимательства о проведении реформы контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации

По данным исследования, проведенного Сбербанком России на апрель 2019 г. «малый и средний бизнес остается недоиспользованным ресурсом российской экономики» ^[6], что отражено на рисунке 2.

Рис. 2. Количество субъектов малого и среднего предпринимательства на 1000 чел. в России, мире и других странах.

«В среднем по стране собственный бизнес ведет 2,9% населения» ^[6]. Таким низким значениям способствует, в том числе, укоренившееся в обществе стереотипное восприятие контрольно-надзорных органов как противостоящих бизнесу субъектов, а контроля (надзора) как чрезмерной нагрузки на бизнес, которую он не потянет. Преломить такое восприятие возможно исключительно широкой информационной и агитационной работой не только с представителями предпринимательского сообщества, но и с общественностью.

При анализе размещенных в открытом доступе данных, можно выделить следующие источники информационной работы с субъектами малого и среднего предпринимательства:

• разъяснения, даваемые контрольно-надзорными органами на своих официальных сайтах в Интернете ^{[7, 8]};
• разъяснения Генеральной прокуратуры РФ, приведенные в соответствующих письмах ^[9];
• проведение совещаний и круглых столов с представителями малого и среднего бизнеса;
• Интернет-ресурсы, направленные на развитие малого и среднего бизнеса ^{[10, 11]}.

В целом наблюдается положительная тенденция в обеспечении доступности необходимой информации для бизнеса. Более того, были разработан и с 15 октября 2019 г. запущен механизм обратной связи для субъектов малого и среднего предпринимательства (далее – МСП). «В режиме онлайн представители бизнеса могут рассказывать о результатах проверок и сообщать о нарушениях, допущенных при их проведении. Формат обратной связи («зеркальный реестр») доступен на Портале Бизнес-навигатора МСП. Функционал позволяет сопоставить данные субъектов МСП с информацией, содержащейся в ЕРП» ^[12].

Однако, информированность субъектом МСП о самой контрольно-надзорной деятельности, проводимой реформе КНД, порядке и условиях применения риск-ориентированного подхода остается крайне низкой.

Автором в период со 2 октября по 2 ноября 2019 г. был проведен опрос методом анкетирования 237 представителей малого предпринимательства и только 14 из них (5,9%) оценили свой уровень информированности о реформе контрольно-надзорной деятельности и риск-ориентированном подходе как достаточный.

При свободном изложении ответа на вопрос о том, «с какими основными проблемами вы сталкиваетесь при получении информации о реформе контрольно-надзорной деятельности и риск-ориентированном подходе», самыми распространенными были варианты:

- контрольно-надзорных органов так много, что не знаешь от кого и когда ждать проверки и где смотреть обязательные требования;

- что изменилось или должно измениться с введением риск-ориентированного подхода не понятно, кто и как часто нас будет проверять неясно;

- вся информация на сайтах контрольно-надзорных органов размещена неудобно, искать очень сложно;

- на сайтах контрольно-надзорных органов одни ссылки на приказы, указы и законы, в которых очень много непонятной информации. Неясно, имеет ли эта информация отношение к нашей деятельности.

Действительно, при анализе сайтов контрольно-надзорных органов во всех регионов с той или иной долей выраженности наблюдаются основания для возникновения указанных респондентами проблем.

Например, на сайте Роспотребнадзора субъекты МСП могут найти, к какой категории риска относится их организация. Однако, ни частоты проверок по указанной категории риска, ни очередность проведения проверки в отношении данной организации предприниматель не увидит. Между тем, эти сведения являются для бизнеса основными. Большинству предпринимателей категории риска ни о чем не говорят. Таким образом, субъектам малого и среднего предпринимательства придется либо обращаться за консультацией в соответствующие государственные органы, что существенно повысит трудоемкость процесса информирования, либо пытаться разобраться во всем самостоятельно, собирая информацию из разрозненных источников.

Рис. 3. Сведения об отнесении организаций к категориям риска на сайте Роспотребнадзора

Анализ сайтов региональных органов исполнительной власти с информацией о реформе контрольно-надзорной деятельности в Интернете подтверждает довод представителей субъектов малого предпринимательства о том, что эта информация размещается преимущественно в виде ссылок на различные нормативно-правовые акты ^{[13, 14, 15]}.

Такая форма информирования субъектов МСП является неэффективной. Им требуется более простое и наглядное разъяснение основ реформы КНД и применения риск-ориентированного подхода (далее – РОП).

Изменить ситуацию возможно путем создания единого сайта информировании субъектов МСП о реформе КНД. Информация на данном ресурсе должна быть изложена простым, понятным для представителей бизнеса языком. Сам ресурс должен быть узконаправленным: на нем должна размещаться только информация о КНД применительно к субъектам МСП. Должен быть представлен четкий порядок организации работы и взаимодействия субъектов МСП и контрольно-надзорных органов. Кроме того, на этом сайте предприниматели должны иметь возможность получить информацию о том, какие органы и когда именно будут осуществлять в отношении них проверки, а также какие обязательные требования к ним предъявляются. С учетом положений Указа Президента РФ от 10.10.2019 № 490 «О развитии искусственного интеллекта в Российской Федерации» при создании данного портала можно использовать технологии искусственного интеллекта, направленные на обработку естественного языка, распознавание и синтез речи с целью сокращения трудозатрат при информировании представителей бизнеса.

Создание такого единого портала, непосредственно ориентированного на субъектов МСП, позволит обеспечить должный уровень их информирования.

Доступность информации об обязательных требованиях

«Важный фактор несоблюдения законодательства малыми и средними предприятиями – нехватка ресурсов и плохой доступ к информации» ^{[16, с. 221]}.

По состоянию на 1 ноября 2019 г. на территории Российской Федерации действует «более 2 млн. обязательных требований к ведению бизнеса» ^[17]. Многие из предъявляемых требований избыточны, абсурды, а порой и противоречивы. Такая ситуация вызвала необходимость проведения «регуляторной гильотины».

Первоначально была проведена большая работа по подготовке проверочных листов и размещению списков обязательных требований на сайтах контрольно-надзорных органов. Однако представители бизнеса по-прежнему считают принятые меры недостаточными. Из 237 опрошенных – 118 (49,8 %) представителей малого предпринимательства заявили, что предъявляемые требования «недоступны и непонятны» (по результатам проведенного автором социологического исследования среди субъектов малого и среднего предпринимательства).

Действительно, на официальных сайтах контрольно-надзорных органов представлены перечни правовых актов и их отдельных частей (положений), содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при осуществлении контроля (надзора). То есть самих обязательных требований не содержится. Указываются лишь ссылки на нормативно-правовые акты. С точки зрения субъектов малого и среднего предпринимательства поиск обязательных требований, предъявляемых к ним, при таком размещении информации обременителен.

Вопрос о взгляде на формирование перечня обязательных требований с позиции бизнеса уже поднимался при подготовке к проведению регуляторной гильотины. Так, Б. Титов в марте 2019 г. предложил «изменить саму точку отсчета при контрольно-надзорной деятельности. Смотреть на нее глазами не контрольного ведомства, а самого объекта проверок» ^[18] и использовать «гайдлайны» (руководства по проверкам). Это принципиально другой подход к формированию списков обязательных требований – не по видам контрольно-надзорной деятельности, а по видам предпринимательской деятельности. Схожее предложение высказал президент Торгово-промышленной палаты Российской Федерации С. Катырин. Он считает необходимым «создать единый реестр требований к бизнесу на всех уровнях» ^[19].

Указанные предложения частично учтены в проекте Федерального закона «Об обязательных требованиях». Согласно статье 8 указанного проекта контрольно-надзорные органы выпускают и размещают на своем официальном сайте в Интернете руководства по исполнению обязательных требований. Такие руководства должны содержать «описание обязательных требований, их пояснение, примеры соблюдения, рекомендации по принятию конкретных мер, которые необходимо предпринять гражданам и организациями для обеспечения их соответствия обязательным требованиям» ^[20].

Такой подход отвечает потребностям различных видов контрольно-надзорной деятельности, однако существенно не повлияет на информированность субъектов малого и среднего предпринимательства о том какие именно им обязательные требования необходимо исполнять, так как:

- руководства будут носить общий характер и не будут ориентированы непосредственно на предпринимателей,

- у каждого контрольно-надзорного органа будет свое руководство. Субъекты бизнеса по-прежнему будут вынуждены искать нужную им информацию в разных местах, перебирая огромные объемы данных.

Указанные обстоятельства продолжат создавать впечатление избыточности и непонятности предъявляемых требований.

Выходом может стать введение системы общего реестра обязательных требований с руководствами по их исполнению для субъектов МСП по видам деятельности на едином портале в Интернете. Размещаемые сведения должны собираться и размещаться централизованно. Реализация данного предложения осуществима в рамках «регуляторной гильотины» и не потребует больших трудозатрат, чем это уже предусмотрено проектом ФЗ «Об обязательных требованиях».

Кроме того, при консолидации на едином портале всех обязательных требований в отношении субъектов МСП, они смогут проходить самопроверку по виду деятельности, что будет способствовать профилактике нарушений.

Выводы и рекомендации

Таким образом, на основе проведенного исследования можно сделать вывод о низком уровне информированности субъектов малого и среднего предпринимательства о проводимой реформе контрольно-надзорной деятельности и порядке работы в условиях внедрения риск-ориентированного подхода в деятельность контрольных (надзорных) органов. Существующая ситуация способствует увеличению числа нарушений обязательных требований субъектами малого и среднего предпринимательства в виду низкого уровня их осведомленности о предъявляемых требованиях в рамках вида осуществляемой ими деятельности, а также к увеличению административной нагрузи на бизнес.

В связи с изложенным, считаем необходимым предпринять следующие действия, направленные на устранение выявленных проблем:

1. Разработать и реализовать программу по информированию субъектов малого и среднего бизнеса о проведении реформы контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации и условиях их работы в рамках реформы. Программа по информированию должна включать в себя следующие направления:

- создание единого информационного портала, направленного на информирование субъектов малого и среднего предпринимательства о проводимой реформе контрольно-надзорной деятельности, риск-ориентированном подходе, возможностях самопроверки,

- рассылка информации посредством е-майл, а также с использованием платформы ФНС, так как только она охватывает всех субъектов малого и среднего предпринимательства,

- разработка и внедрение технологий искусственного интеллекта, направленных на обработку естественного языка, распознавание и синтез речи с целью сокращения трудозатрат при информировании представителей бизнеса,

- использование технологий искусственного интеллекта для «обзвона» представителей малого и среднего предпринимательства с сообщением необходимой информации.

2. Ввести систему общего реестра обязательных требований и руководств по их исполнению по видам деятельности. Субъекты малого и среднего предпринимательства должны иметь возможность получить исчерпывающий перечень обязательных требований в рамках осуществляемого вида деятельности на едином портале в Интернете.

3. Разработать и разместить на едином портале в Интернете приложение, позволяющее субъектам малого и среднего предпринимательства пройти самопроверку по виду деятельности. Это существенно облегчит задачу предпринимателей по самоконтролю и организации работы, направленной на соблюдение обязательных требований, что будет способствовать профилактике нарушений.