From managerialism to “slow science”: what use can be gained from the experience of Netherlands?

Введение

Глобальный технологический переход, цифровая трансформация многих сторон жизни ведет к устареванию прежних практик управления общественным развитием. В условиях роста неопределенности и сложности одной из важных исследовательских и практических задач является поиск управленческих инструментов, способных поддерживать баланс между устойчивостью и адаптивностью как всего социума в целом, так и его различных систем - социально-политической, экономической, научно-инновационной. В рамках программы исследований (2016-2019), был проведен анализ моделей управления научным развитием ряда зарубежных стран, занимающих высокие места в рейтинге экономического и инновационного развития. В стратегических документах многих государств наука выглядит ключевым звеном, «потянув» за которое, правительства намерены придать новое качество экономике, обеспечить ее переход на инновационно-ориентированную модель и создать тем самым надежную базу для достижения целей развития ^[1-10]. В такой парадигме сфера науки, образования и инноваций становится объектом внешнего управления, одним из равнозначных типовых элементов в более общей «блок-схеме» государственного социально-экономического менеджмента.

При этом, как и повсеместно, национальная модель управления развитием науки формируется в ситуации, когда управляемый объект и управляющий субъект одновременно переживают глубокую трансформацию, то есть поиск путей развития науки происходит вместе с поиском новых менеджерских стратегий и практик. Проведенный ранее анализ показал, что спектр современных государственных научно-инновационных управленческих политик балансирует между дирижизмом и косвенными методами воздействия (создание условий для саморазвития) ^[11-14]. Конкретный набор инструментов, баланс «жестких» и «мягких» воздействий зависит от особенностей национального контекста разных стран (специфика организации науки и традиций управления научным развитием, историко-культурные традиции, иные факторы).

Что касается Российской Федерации, то в условиях «революции сверху» на практике все шире используется дирижистская модель научного менеджмента, сфокусированная на получении результата в кратчайшие сроки. Несмотря на широко распространенные в публичном дискурсе нарративы об отношении к науке как сложной экосистеме ^[15-16] с собственными законами развития, на практике сфера высшего образования, науки и инноваций рассматривается как совокупность взаимосвязанных бизнес-процессов в меняющейся макросреде, эффективность которых на текущий момент остается неудовлетворительной ^[17-19].

Дирижизм и менеджериализм

Неудивительно, что в условиях кризиса, дефицита времени и общего роста неопределенности de facto произошел отказ от затратных и «медленных» демократических процедур поиска сложного баланса между интересами государственного менеджмента и интересами научно-преподавательского сообщества в пользу: (1) централизации полномочий, (2) внедрения методов риск-менеджмента и (3) повышения степени автоматизации управления за счет квантификации процессов и внедрения большого числа стандартизированных, «элементарных» методик реагирования (принцип «сигнал – ответ»).

Подобный выбор не является чем-то специфически российским. Напротив, в современном мире этот подход стал своего рода мейнстримом государственной научной политики, тем более, что вызовы состоявшихся и грядущих глобальных кризисов требуют стимулирования и поддержки процессов, обеспечивающих ускоренный переход к новым моделям экономического развития. Одним из существенных факторов, непосредственно влияющих на формирование и закрепление указанной модели, является экономическая идеология и управленческая практика менеджериализма.

Менеджериализм, или нео-менеджериализм (англ. New Public Management) – это идеология и практика «административного лидерства», при помощи которой происходит «менеджериализация» различных сфер общественных отношений с целью повышения их управляемости, легитимация процессов внедрения новых организационных форм и связей как более подходящих на современном этапе развития и обеспечивающих управленческую эффективность ^[20]. Несмотря на широкое применение на практике идей и методов менеджериализма, какой-либо последовательной его теории до сих пор не создано, а основные дискуссии ведутся вокруг проблемы «сходства и различия» менеджериализма и неолиберализма [см., например, 21].

Тем не менее, в идеологии менеджериализма можно выделить четыре группы определений, которые дают представление о ее сути:

(1) Эффективность - высшая цель любой деятельности в любой сфере (государство, бизнес, наука, образование, социальная сфера);

(2) Инструменты управления универсальны, независимо от контекста и особенностей объекта управления;

(3) Менеджеры – особая социальная группа со своими интересами, занимающая иерархически высокое место в общественной системе в силу специфических знаний и навыков (субъект-объектный подход, «мы и они»);

(4) Менеджеры имеют особый статус и права, поскольку защищают общественные интересы (выступают моральными агентами).

Фактически, менеджериализм – это одновременно основа и следствие дирижизма. В современной Европе тенденции к усилению дирижизма в управлении наукой на основе ценностей менеджериализма наиболее отчетливо демонстрирует Соединенное Королевство, пытающееся «в одиночку» выбраться из кризисных процессов, охвативших Европейский Союз, в том числе, за счет повышения эффективности операционного управления экономическим развитием ^[12].

В то же время анализ показал, что, такие системообразующие государства Европейского Союза, как ФРГ и Франция, тяготеют, скорее, к гибридной модели в организации и управлении наукой. Она предполагает, что административные подходы в управлении, особенно в крупных научных центрах, осуществляющих контроль над всеми областями своей деятельности, сочетаются с процессами стимулирования конкуренции, смешанным (государственно-частным) проектным финансированием, развитием сети исследовательских центров, связанных с бизнесом и университетами, а также системой независимой оценки результатов научной деятельности.

Косвенное стимулирование

С институциональной точки зрения, моделью, противоположной дирижизму, выступает косвенное стимулирование научного развития. Характерным примером государства, избравшего подобную модель государственного управления наукой, являются Нидерланды.

Нидерланды – небольшое европейское государство с инновационно-ориентированным типом экономики. Экономика Нидерландов считается одной из наиболее развитых и открытых в Европе; национальный уровень производительности труда почти на четверть превышает медианные показатели по ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития) и более чем на треть выше средних показателей Европейского Союза (ЕС28). Финансирование голландской науки носит смешанный характер: ученые получают средства из государственных, частных и международных источников, при этом государство сочетает прямые и косвенные методы поддержки. Доля предпринимательского сектора в финансировании исследований и разработок устойчиво превышает 50% всех расходов, доля государственных ассигнований на науку находится на уровне 33%, а на иностранные источники приходится примерно 12-13%. В целом, валовые расходы бизнеса на исследования и разработки превышают 1,12% ВВП, а объем налоговых льгот достигает 0,15% ВВП.

Поддержанию высоких позиций Нидерландов способствует эффективная государственная стратегия управления развитием сектора науки, образования и инноваций. Для достижения поставленных целей правительство реализует комплексную многоуровневую политику, которая не только позволяет согласовывать и гармонизировать интересы многочисленных участников процесса, но и органично встраивать научно-техническую и инновационную стратегию в более общий контур стратегии социально-экономического развития страны ^[22].

Основа голландского подхода связана с творческим использованием современных технологий проектного управления, которые сочетают классические процессно-ориентированные методы с гибкими итеративными технологиями (англ. Agile Project Management), предполагающими вовлечение широких социальных групп в процесс создания и легитимации «продукта научного знания».

Например, для выявления собственного «научного профиля» и формирования среднесрочной научной повестки дня в 2015-2016 гг. правительство Нидерландов реализовало уникальный и на сегодняшний день единственный в мире проект, выполненный в масштабах страны, когда любой гражданин (включая ученых) мог принять участие в работе краудсорсинговой платформы проекта «Голландская национальная исследовательская повестка дня». Граждане формулировали вопросы, которые, по их мнению, должна в первую очередь решать национальная наука. Таких вопросов оказалось около 12 тысяч. Они были рассмотрены специальными экспертными группами и разделены на три большие группы: «наука для науки», «наука для конкурентоспособности» и «наука и общество в диалоге».

В процессе дальнейшего анализа и «свертки» удалось выявить 140 самых срочных вызовов, стоящих перед голландской наукой. А это, в свою очередь, дало возможность сформулировать 25 ключевых перспективных направлений научного развития страны ^[23]. Инициаторы проекта изначально стремились максимально ограничить размеры структурной модели голландской науки, не упустив при этом ни одного важного элемента, с точки зрения задела и перспектив.

В итоге, благодаря качеству изложения и компактности, сформированная по итогам национального интеллектуального краудсорсинга «научная повестка дня» полностью понимается, разделяется и поддерживается основными социальными группами (и даже стала примером национальной гордости), а представители науки и бизнеса четко понимают каким образом планировать свое участие в этой деятельности.

Координация работ по формированию государственной научной политики Нидерландов (включая подготовку стратегических документов и правовых актов для утверждения парламентом), а также ее реализация осуществляется голландским министерством образования, культуры и науки (голл. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, OCW) ^[24]. Консультативный совет по науке, технологической политике и инновациям (голл. Adviesraad voor wetenschap, technologie en innovatie, AWTI) ^[25] готовит рекомендации по научной и технологической политике для правительства и Генеральных штатов (парламента) Нидерландов. Консультативный совет формируется из представителей науки, бизнеса и промышленности в соответствии со специальным законом. Голландская королевская академия искусств и наук (голл. De Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen, KNAW) ^[26], созданная в 1808 году, имеет статус консультационного органа голландского правительства, также закрепленный специальным законом. Своеобразным интерфейсом между старшим поколением голландской науки и молодыми талантами является Молодежная академия (голл. De Jonge Akademie) ^[27], учрежденная KNAW в 2005 году. Молодежная академия обладает независимым статусом внутри KNAW, в ее состав регулярно избираются 50 молодых докторов наук в возрасте 35−45 лет.

Главным инструментом правительства в обеспечении целевого финансирования поисковых исследований, обеспечения координации научных бюджетов других министерств и ведомств, организации частно-государственных партнерств и взаимодействия с некоммерческими исследовательскими организациями является Голландская организация по научным исследованиям (голл. De Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek, NWO) ^[28], Механизмы партнерства правительства, учреждений науки и бизнеса формализуются в рамках регулярно возобновляемого «Голландского научного и инновационного контракта» (голл. Nederlandse Kennis- en Innovatiecontract, NKI). Схематическое изображение участников согласования интересов – см. Рисунок 1.

Рисунок 1. Ключевые стейкхолдеры, участвующие в согласовании интересов власти, бизнеса, науки и общества в Нидерландах

В списке особенностей современного научного менеджмента в Нидерландах – отказ от ставки на наукометрические показатели в оценке работы ученых, который произошел совсем недавно.

В отличие от российских реалий, в голландской системе оценки эффективности научных исследований показатели публикационной продуктивности (количество публикаций, объемы и индексы цитирования, индекс Хирша и пр.) уже не считаются главными оценочными критериями. Основное внимание уделяется социетальным эффектам результатов исследований и обеспечению целостности научного знания.

В Нидерландах отсутствует государственный орган, который бы занимался оценкой качества научных исследований. Эту функцию выполняет само научное сообщество, причем своеобразными эталонами качества выступают ведущие исследовательские организации NWO, которые регулярно (раз в шесть лет) проходят процедуру международной оценки их деятельности. С этой целью NOW создает международные панели экспертов, которые действуют на основе «Стандартного протокола оценки» ^[29].

На каждый шестилетний период разрабатывается новая редакция протокола, которая готовится NWO совместно с Ассоциацией университетов (VSNU). Система показателей и индикаторов для протокола разрабатывается специалистами Голландской королевской академии искусств и наук. Затем этот документ утверждается министром образования, культуры и науки Нидерландов и становится главным инструментом оценки научных исследований в голландских университетах и научных институтах.

По мнению голландских разработчиков, стандартные методы оценки качества исследований недостаточно учитывают специфику научных областей, а также особенности формы и языка публикаций. По этой причине наукометрические показатели, как и рассчитываемый на их основе критерий продуктивности ученого, не являются теперь определяющими в Нидерландах. Действующий протокол рассчитан на период 2015–2021 годов и включает в себя три главных критерия оценки: (1) научное качество (англ. research quality), (2) актуальность или социальную значимость (англ. societal relevance) и (3) жизнеспособность (англ. viability). Общее содержание критериев указано на рисунке 2.

Рисунок 2. Содержание ключевых критериев оценки качества исследований

Источник: Standard Evaluation Protocol 2015 – 2021 (amended version, 2016).

Конкретные примеры индикаторов для оценки научных результатов (применительно к различным «проекциям» их воздействия на науку и общество) представлены в Таблице 1. В комментариях к этому документу специально подчеркивается, что приведенные показатели являются лишь примером. Исследовательские подразделения могут выбирать эти, либо иные показатели, более точно отражающие их научный профиль и решаемые задачи, но – в рамках четко установленных границ. Перечни индикаторов могут отличаться для гуманитарных, социальных и технических наук, но общий список остается закрытым (т.е. не допускает несогласованного добавления новых, не установленных Стандартным протоколом оценки, индикаторов).

Таблица 1. Примеры индикаторов для оценки качества научных результатов, применительно к различным сферам их влияния

Источник: Standard Evaluation Protocol 2015 – 2021 (amended version, 2016).

Еще одной особенностью современного голландского опыта государственной научной политики, особенно после успешной реализации краудсорсингового проекта формирования «научной повестки дня», стало понимание контрпродуктивности менеджериалистских подходов, когда главными критериями эффективности управления выступают «краткосрочность» (англ. short-termism) и «мгновенность отдачи» (англ. immediate impact) – то есть максимальное сокращение времени ответной реакции управляемой системы ^[30]. В Научных планах правительства Нидерландов на 2015–2025 годы прямо указано, что одной из важных задач государственного управления сектором науки на среднесрочную перспективу является «дать ученым больше времени» ^[31].

Фактически, речь идет об опыте реализации системы организации академической деятельности, противоположной менеджериалистским подходам. Такое решение стало одним из следствий осознания практической ценности идеологии т.н. «медленной науки», поскольку именно фактор времени критически важен для проявления творческой инициативы ученых и получения подлинно новых, «незапрограммированных» результатов, которые могут иметь гораздо большее социетальное значение, чем достижение установленных извне формальных показателей эффективности ^[32-38].

Кстати, именно по этой причине из основных показателей эффективности были исключены данные библиометрии, поскольку, по мнению голландского правительства, ученые должны больше общаться друг с другом и другими людьми, а не тратить время на конкуренцию с коллегами в рамках зарубежных рейтинговых платформ. В условиях тотально цифрового мира, любой по-настоящему новый (и важный для общества) научный результат достаточно быстро станет известен и общедоступен.

Выводы

Российская модель управления научно-инновационным развитием является дирижистской. Особая сложность решаемых задач и неоднозначность будущих результатов связана с тем, что дирижистские методы, помимо ускоренного получения измеряемого экономического эффекта от вложений в научное развитие, используются также для «принуждения» (стимулирования) науки к самоорганизации, устойчивому саморазвитию, превращению в экосистему.

Испытывая постоянное давление стратегических целеполаганий и растущих требований, менеджеры научного развития стремятся административными методами стимулировать науку (свой управляемый объект) изменяться как можно быстрее. Масштабное институциональное проектирование и не менее масштабная финансовая поддержка являются беспрецедентными для России. Но высокие темпы не оставляют времени ни на прогнозирование отдаленных последствий инициируемых перемен, ни на то, чтобы желаемые перемены произошли в реальности и стабилизировались. Как образно замечают эксперты, подобная ситуация напоминает то, как Карлсон (герой детской книги Астрид Линдгрен) заботился о посаженном зернышке: ежедневно выкапывал его, чтобы проверить, не проросло ли ^[39].

Представляется, что поиск эффективного баланса инструментов отечественной государственной политики в сфере научного развития может и должен учитывать опыт государств, уже прошедших те этапы, которые в настоящее время осваивает Российская Федерация. Очевидно, что прямой трансфер зарубежного опыта в российские реалии невозможен, но, тем не менее, учет чужих ошибок помогает избежать нецелесообразного расходования времени и средств на их повторение.

С этой точки зрения опыт Нидерландов может быть полезным как пример практического внедрения концепции «медленной науки», который позволяет понять, каким образом могут быть устроены критерии «желательности» государственной научной политики с точки зрения гармонизации отношений в четырехугольнике «Власть – Наука -Бизнес - Общество».

В частности, можно выделить четыре ключевых момента, которые имеют перспективы в российском контексте.

1. Важным элементом комплексной государственной научной политики могло бы стать понимание принципиальной необходимости создания постоянно действующих механизмов формирования и поддержания консенсуса между властью, наукой, бизнесом и обществом по поводу перспектив и приоритетов научного и инновационного развития. Наряду с императивным декларированием направлений научно-технологического развития «сверху» представляется полезным реализовать программу (или серию) форсайт- и краудсорсинговых проектов разного масштаба сложности (с привлечением всех ключевых стейкхолдеров, включая бизнес), которые позволят сформировать «снизу» исследовательскую повестку для науки. Тем самым будет создана необходимая эмпирическая доказательная база (англ. evidence base) для верификации и уточнения приоритетных направлений развития науки и технологий, включая сквозные. Ценность такого рода проектов будет возрастать пропорционально их регулярности. Фактически, речь идет о создании постоянно действующего механизма обратной связи, реализация которого возможна на базе платформенных решений, возникающих в рамках национального проекта «Наука».

2. Необходимо дальнейшее совершенствование системы оценочных показателей деятельности учреждений науки. Один или несколько KPI (англ. Key Performance Indicators), по определению, не могут отражать комплексный характер стратегии научного развития страны даже с точки зрения только системы измерений. Попытки определять стратегию действий на основе небольшого числа предварительно установленных показателей напоминают попытку «перепрыгнуть пропасть в два прыжка». В теории управления эту ситуацию иллюстрирует парадокс «растягивания целей» (англ. stretch goals), когда вместо постепенных или небольших изменений, создается ситуация предельного обострения, ставящая под угрозу само существование объекта управления ^[40]. Состояние дел осложняют сформировавшиеся диспропорции бюджетного финансирования ФГБУН, когда в 2017 году среднесписочная численность сотрудников искусственно сокращалась, чтобы добиться запланированных показателей объемов «душевого» финансирования, а по результатам 2018 года Министерство финансов России, в свою очередь, стало сокращать объемы ассигнований на государственные задания, поскольку снизилась среднесписочная численность исследователей. Возможным решением может стать вообще отказ от подобных KPI и переход к публичным протоколам оценки, как это было сделано правительством в Нидерландах, либо, по крайней мере, гармонизация (и общее сокращение объемов) отчетности, снижение эффектов непредсказуемости управленческой политики путем повышения ее открытости и разнесения сроков календарного и финансового годов при планировании и финансировании, чтобы оставалось время на подготовку к изменениям. В этом варианте также целесообразна программа эмпирически ориентированных исследований бюджетов рабочего времени работников науки и системы высшего образования.

3. Формально внедрение идеологии и институтов проектного управления связано со стремлением сократить сроки бюрократических процедур, повысить эффективность и качество государственного управления. На практике речь идет об ускоренном сломе и «переформатировании» традиционно сложившейся национальной научной системы на новых основаниях Конкурентные преимущества для альтернативной модели организации и функционирования науки, находящейся в стадии становления, обеспечиваются методами институционального проектирования и масштабной ресурсной поддержкой. Тем не менее, прогнозы о наступлении «точки невозврата» в происходящей организационной революции в сфере науки продолжают сдвигаться вправо.

Позитивную роль в стабилизации процессов институционального творчества может сыграть постепенный отказ от «мобилизационных» методов ускоренного развития науки, а также повышение прозрачности в деятельности специальных структур государственного управления приоритетными, национальными и федеральными проектами (например, в форме федерального проектного офиса). В частности, полезным может быть внедрение реальных механизмов согласования интересов государства, науки и бизнеса в рамках регулярно обновляемого (условное название) «Российского научного и инновационного контракта» - публичного документа, утверждаемого нормативным правовым актом.

4. Своеобразным аналогом Молодежной академии Нидерландов выступает российский институт профессоров РАН. Главное требование к профессорам РАН – это высокое качество проводимой ими научно-исследовательской работы, поэтому они могли бы стать не только кадровым резервом Российской академии наук, но и лидерами перспективных междисциплинарных исследований, а также демонстрировать собственный взгляд молодой генерации ученых на научную политику страны (например, в форме публичных ежегодных докладов). Фактически, это будет означать перенос акцента с оценки компетенций (экспертности) профессоров РАН к их реальной вовлеченности в процессы научного развития страны. Здесь важным стимулом может стать юридическое закрепление статуса профессора Российской академии наук.