The concept, subject and role of international debt law within the system of international economic law

Международное долговое право является новым и малоизученным явлением с точки зрения правовой науки. Даже название и определение данного комплекса международно-правовых норм практически не встречается ни в зарубежной, ни в отечественной специальной литературе. Единственным исключением можно считать учебник В. М. Шумилова и И. М. Лифшица, где седьмая глава посвящена вопросам международного долгового права и международного права экономической помощи ^{[1, c. 212-223]}. Зарубежные авторы и вовсе не выделяют в качестве обособленного комплекса норм международное долговое право (МДП). В то же время объем зарубежной научной литературы, посвященный вопросам международно-правового регулирования внешней государственной задолженности, превосходит отечественные исследования по данной теме. Среди наиболее значимых исследований можно отметить работу под редакцией Р. Ластры (R. Lastra) и Л. Букхейта (L. Buchheit), посвященную правовым и экономическим вопросам регулирования государственного долга ^[2]. Р. Марта (R. Martha) рассматривает вопросы государственного долга с точки зрения обязательств суверенного должника по выплате долгов кредиторам ^[3].

Определяя понятие и предмет МДП, необходимо учитывать ряд обстоятельств. Во-первых, очевидно, что долговые обязательства государств возникают не только вследствие заключения международных соглашений о кредите (займе). Долг у государства также может возникнуть в силу заключения любого другого возмездного договора (например, договора поставки, купли-продажи и т.д.), а также в результате эмиссии суверенных долговых ценных бумаг (облигаций) или выдачи государственной гарантии по обязательствам третьих лиц. Причем третьим лицом может выступать как частное лицо (предприятие), так и другое государство. К примеру, в период с 2014 г. по 2016 г. под гарантии США Украина осуществила выпуск облигаций на общую сумму более 3 млрд. долл. США ^[4]. Во-вторых, для более полного понимания предмета МДП необходимо указать, по поводу чего возникают долговые правоотношения с участием государств. Дело в том, что предмет МДП пересекается с предметом международного кредитного права (МКП), поэтому необходимо сразу же отграничить МДП от МКП.

Итак, классифицируем международные долговые правоотношения следующим образом:

Обязательства в случае дефолта государства. Государство, объявившее дефолт, фактически прекращает выплату долга и процентов согласно условиям кредитного или иного соглашения. То есть должник прекращает выплачивать и обслуживать долг. Под обслуживанием долга мы понимаем регулярные выплаты процентов и «тела» долга, а также комиссий, штрафов и иных платежей в связи с использованием заемных средств. История суверенных дефолтов по обязательствам перед кредиторами, в том числе иностранными, насчитывает уже не одно столетие ^[5]. Только в период с XVI по XIX вв. Испания, Франция, а также Португалия многократно объявляли о своей неспособности выполнить финансовые обязательства перед кредиторами ^{[6, c. 267]}. В XIX-XX вв. многие страны Латинской Америки, а также Египет и Османская империя часто были не в силах выплатить свои долги ^[7].

Реструктуризация внешнего долга также входит в предмет долговых правоотношений. Под реструктуризацией понимается договоренность между кредитором и государством-должником: об увеличении срока возврата займа; и/или об уменьшении размера платежа как по основному долгу, так и по процентам; а также о списании всей суммы долга или какой-то его части, что бывает в редких случаях. Кредиторы обычно соглашаются на реструктуризацию, чтобы иметь возможность вернуть хотя бы часть средств, учитывая суверенный статус должника, а также возможность полного отказа государства от выплат по имеющимся обязательствам.

Отдельно следует сказать про отношения по финансовому контролю за выполнением государствами долговых обязательств. В специальной литературе можно встретить мнение, что финансовый контроль является самостоятельным институтом международного финансового права ^[8]. В то же время мы считаем, что меры по финансовому контролю вполне могут быть классифицированы в соответствии с принадлежностью той или иной меры к определенному институту МФП, система которого предложена, например, В. М. Шумиловым и И. М. Лифшицем ^{[1, c. 101-103]}. Таким образом, данная группа отношений может включать в себя как контроль за выполнением условий по выплате основной суммы долга, процентов и прочих платежей, так и контроль за выполнением условий реструктуризации.

Списание долга. В процессе переговоров о реструктуризации между сторонами долговых правоотношений может быть достигнута договоренность о полном или частичном «прощении» долга. Примеры списания долга чаще всего возникают в межгосударственных отношениях, хотя не редки случаи списания и со стороны частных кредиторов (например, как в случае Украины в 2015, а также в Греции в 2012).

Обязательства в связи с правопреемством долга также являются частью долговых отношений. Когда государство-должник прекращает свое существование и/или на указанной территории возникает одно или несколько новых государств, неизбежно возникает вопрос о правопреемстве долгов государства-предшественника. В Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г. ^[9] содержатся нормы, регулирующие переход имущества (долгов) от государства-предшественника к государству-преемнику. Так, в ч. IV Конвенции определен порядок перехода долгов при:

· передаче части территории от одного государства к другому (ст. 37);

· возникновении нового государства (ст. 38);

· объединении государств (ст. 39);

· отделении части территории от государства (ст. 40);

· разделении государства (ст. 41).

Примечательно, что в Конвенции (ч. V, ст. 42-46) также предусмотрен порядок урегулирования «долговых» споров. Среди основных средств разрешения споров указаны: консультации и переговоры; примирительные процедуры, где спорящие стороны передают рассмотрение спора комиссии, состоящей из мировых посредников (квалифицированных юристов); судебное разбирательство в Международном суде ООН или международный коммерческий арбитраж.

Разрешение споров в связи с невыплатой долга. Не договорившись о реструктуризации и/или списании долга, а также о правопреемстве, кредитору остается только продолжить переговоры по мирному урегулированию спора с должником или обратиться в соответствующие инстанции по разрешению споров. Такими инстанциями могут являться как органы международного коммерческого арбитража (если кредиторами являются частные лица), институты международного правосудия, так и национальные судебные инстанции должника или третьих стран, если долговые правоотношения с участием суверенного должника урегулированы нормами национального права. Практика разрешения долговых споров полна примеров, когда государства-должники выступают в качестве ответчиков в судах, в частности, США и Англии ^[10]. Одним из первых споров в США, например, можно считать спор по иску жителя штата Нью-Йорк против Мексики о взыскании долга в размере 3,075,000 долл. США (выданного под 7% годовых), который рассматривался Верховным судом штата Нью-Йорк летом 1899 года ^[11].

Антикризисное «долговое» регулирование. Глобальный финансовый кризис 2008-2010 гг. продемонстрировал, как справедливо отмечает И.М. Лифшиц, «что международный финансовый правопорядок устарел…, а существующее международное регулирование и надзор за финансовыми рынками не справились с развитием событий в международной финансовой системе» ^{[12, c. 5]}. Аналогичное утверждение в полной мере применимо и к долговой проблеме государств. Финансовые трудности отдельных стран (например, Греции, Испании или Италии), а также отсутствие правовых норм, призванных предотвратить кризис, привели к тому, что кризис поразил почти всю зону евро, затронув и банковскую отрасль. Среди российский ученых существует мнение, что международно-правовые нормы по предупреждению (преодолению) финансово-экономических кризисов необходимо выделить в отдельный институт международного экономического права (МЭП), который предлагается именовать как «институт антикризисных мер» ^[13-15]. В то же время И.М. Лифшиц, описывая процесс правового оформления антикризисных мер, высказывает мнение о том, что классификация антикризисных мер «может быть также проведена исходя из принадлежности той или иной меры к определенному институту особенной части международного финансового права…, а именно: международному валютному, платежному, кредитному, долговому праву» ^{[16, c. 22]}.

Как видно из приведенного анализа, все группы отношений, которые были упомянуты ранее, тем или иным образом затрагивают интересы государства как стороны долговых правоотношений. Тем не менее, определяя предмет МДП, нельзя не заметить, что он пересекается с предметом международного кредитного права (МКП). Правоотношения по реструктуризации (списанию) долга, а также по финансовому контролю входят в предмет и МДП, и МКП. Возникает вопрос – что дает нам основание утверждать, что МДП не является частью (субинститутом) международного кредитного права? Отвечая на данный вопрос, отметим, что предмет МДП обладает существенной спецификой, которая заключается в том, что суть долговых отношений – это дефолт и последующие взаимоотношения (после дефолта) между кредитором и должником.

Иными словами, в отличие от международного кредитного права, регулирующего отношения по предоставлению и использованию кредитов в рамках соблюдения сторонами договоренностей (на условиях возвратности, срочности и возмездности), предмет МДП включает, прежде всего, отношения, возникшие с момента дефолта по долговым обязательствам. Подобное разделение и квалификация долговых (в части просроченных обязательств) и кредитных (в части выдачи и погашения кредита без просрочки) отношений не является чем-то новым в правовой науке. Национальным правовым системам различных стран, к примеру, свойственно выделение конкурсного права в качестве отдельного института, представляющего собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения, связанные с банкротством юридических и физических лиц. Нормы конкурсного права применяются именно тогда, когда лицо не выполняет свои обязательства перед кредиторами. Во многих странах, включая Россию ^[17], США ^[18], Германию ^[19] и другие, разработаны отдельные законы о несостоятельности (банкротстве). Таким образом, есть все основания полагать, что МДП, учитывая возрастающую значимость и остроту «долговых» проблем международного сообщества, может быть квалифицировано в качестве самостоятельного института в рамках подотрасли международного финансового права, отрасли международного экономического права.

Нельзя не учесть и тот факт, что международные долговые правоотношения возникают не только благодаря заключению кредитных соглашений. Долг у государства может возникнуть из договора купли-продажи, инвестирования, оказания услуг или любого другого возмездного договора ^{[3, п. 4-7]}. Соответственно, долговые правоотношения не могут быть каждый раз квалифицированы по-разному, исходя из того или иного вида соглашения. Следует заметить, что МДП взаимосвязано не только с международным кредитным правом. Тесная взаимосвязь МДП прослеживается с международным бюджетным правом; международным правом экономической помощи, а также c международным правом развития.

Международное бюджетное право. Существование международного бюджетного права – вопрос сложный и довольно дискуссионный. Принято считать, что вопросы организации национального бюджета, его структура – это вопросы исключительной компетенции государства. Так, большинство отечественных ^[20-22], а также зарубежных работ ^[23-24], посвященных проблемам бюджетного права, преимущественно затрагивают вопросы именно национального, а не международного регулирования. Тем не менее сложно не согласиться с позицией, что в эпоху глобализации «многие аспекты государственного бюджета постепенно интернационализируются, а внутренние правовые режимы, касающиеся бюджета, на определенном этапе начинают требовать унификации» ^{[1, c. 167]}. К вопросам, затрагивающим интересы государств на международном уровне, относятся вопросы размера и состава государственного долга. В государствах, являющихся членами интеграционных объединений, вопросы регулирования дефицита бюджета, а также уровня внешней задолженности и вовсе отнесены к компетенции подобных объединений (к примеру, как в Европейском Союзе).

Право международной экономической помощи и МДП. Проблема экономического неравенства государств сегодня все еще актуальна. До сих пор, и не только в специальной литературе, но и в практике международных организаций принято разделять государства на развитые и развивающиеся. В последнее время данная классификация еще более расширилась. В литературе можно встретить такое понятие, как развитые страны с высоким уровнем задолженности (англ. Highly Indebted Advanced Economies) ^[25]. К развивающимся добавились наименее развитые страны (англ. Least Developed Countries), наиболее обремененные долгами государства (англ. Heavily Indebted Poor Countries) и другие ^[26].

Указанные в качестве примера государства, наиболее обремененные долгами, а также наименее развитые страны объединяет то, что они являются государствами-реципиентами, то есть получателями международной экономической помощи. Развитые государства зачастую являются государствами-донорами. Одной из основных форм предоставления помощи государствам является льготное кредитование, предусматривающее низкую ставку процента и длительность срока использования средств.

Международное право развития. Право международной экономической помощи тесно связано с международным правом развития. Термин «международное право развития» (фр. Droit international du développement) приписывают французскому ученому А. Филиппу (A. Philippe), который впервые употребил его на симпозиуме, проходившем в 1965 году в Ницце, накануне первого заседания Конференции ООН по торговле и развитию ^{[27, c. 317]}. С 1960-х гг. международное право развития (МПР) прошло долгий эволюционный путь. Утверждалось, что основной функцией МПР является служение новому международному экономическому порядку путем создания компенсационных механизмов в интересах развивающихся государств-бывших колоний ^[28]. Высказывались также идеи о том, что МПР сформировалось в качестве автономной отрасли МП ^[29]. Предлагалось рассматривать МПР и в качестве институционного (внутреннего) права международных организаций ^[30]. На современном этапе МПР связывают с целями устойчивого развития ООН (англ. Sustainable Development Goals или SDGs), среди которых можно отметить истребление бедности и голода; достойное образование и здравоохранение; обеспечение условий для экономического роста и прочее ^[31]. По мнению некоторых авторов, указанные цели устойчивого развития достижимы только в том случае, если в рамках системы учреждений ООН будет разработан действующий механизм предотвращения высокого уровня задолженности, а также реструктуризации долга ^[32]. К примеру, в рамках Конференции ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) была предпринята попытка создания подобного механизма – в 2008-2009 гг. были разработаны принципы поощрения ответственной практики суверенного кредитования и заимствования (англ. The UNCTAD Principles on Responsible Sovereign Lending and Borrowing) ^[33].

Продолжая анализ понятия и сущности международного долгового права (МДП), отметим, что необходимо определить место МДП в системе международного права. Вопросы системы международного права (МП) являются одними из наиболее дискуссионных в теории международно-правовой науки. Известно, что еще дореволюционными российскими учеными была предпринята попытка осмысления вопроса о системе МП ^[34-36]. В советский период учеными были систематизированы международно-правовые нормы по отраслям, подотраслям и институтам. Одним из первых советских ученых, кто комплексно проанализировал и структурировал систему МП, является Д. И. Фельдман ^[37]. Работа проф. Фельдмана является одной из наиболее фундаментальных по «системным» вопросам.

Весомый вклад в разработку концепции о системе (структуре) международного права внес Е. Т. Усенко ^[38]. Вопросам системы международного права также уделено внимание в работах В. А. Василенко ^[39], Д. Б. Левина ^[40], И. И. Лукашука ^[41], Г. И. Тункина ^[42] и других авторов. Следуя традициям советской правовой школы, российские правоведы продолжают деление международно-правовых норм на отрасли (подотрасли) и институты, выделяя как обособленные институты в рамках какой-либо отрасли или подотрасли, так и «общесистемные» ^[43]. Дискуссионными сегодня все еще остаются вопросы о месте международного финансового права (МФП) в системе международного права ^[44-45]. К примеру, В. И. Лисовский рассматривал международное финансовое право в качестве новой (для советского периода) отрасли международного права ^[46]. В. М. Шумилов квалифицирует международное финансовое право в качестве подотрасли международного экономического права (МЭП), а последнее – в качестве отрасли международного права ^[47].

Среди зарубежных ученых также нет единого мнения по поводу сущности и места МФП в системе МП ^[48-49]. Причина такого разнообразия позиций по «системным» вопросам, как мы полагаем, заключается во все более углубляющейся дифференциации (фрагментации) международно-правовых норм и институтов; сложности и неоднородности их соотношения, а также в подвижности границ между отраслями. Следует также отметить, что общепризнанных критериев, позволяющих выделить те или иные отрасли, подотрасли и институты в системе международного права не существует. Если во внутригосударственном праве критериями обособления отраслей служат предмет правового регулирования, метод, функции, то для международного права такой подход не вполне приемлем, т. к. международное право – это самостоятельная система правовых норм, не входящая в какую-либо национальную систему права. Попытки подхода к международному праву с мерками национального права, как справедливо утверждал Г.И. Тункин, «являются научно несостоятельными, так как при этом не учитывается специфика исследуемого явления» ^{[50, c. 273]}. Среди предложенных в литературе критериев обособления тех или иных отраслей (подотраслей), а также институтов в системе МП отметим следующие: «автономность определенной группы норм (Д.И. Фельдман); специфичность юридических норм и способов их создания, диктующая необходимость образования самостоятельной отрасли права (Е.А. Шибаева); качественная обособленность отношений (С.А. Малинин); заинтересованность общества в развитии и совершенствовании правового регулирования конкретной группы общественных отношений (например, атомного права – А.И. Иойрыш); большой объем нормативного материала и его «сквозной» характер для соответствующей области отношений (Ю.М. Колосов); кодификация международно-правовых норм в определенной сфере общественных отношений (С.А. Гуреев); наличие специальных принципов (Л.П. Ануфриева, Е.Т. Усенко) и др.» ^{[51, c. 59-60]}.

В.М. Шумилов, выделяя международное экономическое право в качестве отрасли международного права, заметил, что основными критериями, в соответствии с которыми обосновывается наличие или отсутствие той или иной отрасли, являются: «предмет регулирования (предметное единство); наличие специальных принципов; заинтересованность международного сообщества в регулировании данного комплекса отношений; большая международная значимость соответствующего круга отношений; обширный объем международно-правовых норм» ^{[52, c. 133]}. Можно смело предположить, что аналогичные критерии применимы и в процессе выделения подотраслей (институтов) в рамках той или иной отрасли международного права. Соответственно, для определения места норм, регулирующих международные долговые отношения в системе международного экономического права, необходимо наличие целого ряда признаков, которые и обусловливают выделение «долговых» норм в институт, относящийся в данном случае к подотрасли МЭП – международному финансовому праву.

Собственный предмет правового регулирования – особая разновидность общественных отношений, возникающая после наступления дефолта.

Наличие специальных принципов, к которым мы относим принципы Парижского клуба по реструктуризации ^[53], а также принципы ответственного кредитования и заимствования ЮНКТАД. В юридической литературе также можно встретить мнение, что к специальным принципам, регулирующим долговые правоотношения, относится и т. н. принцип устойчивости внешнего долга (англ. Principle of Sovereign Debt Sustainability) ^[54]. На наш взгляд принцип устойчивости внешнего долга не может быть рассмотрен в качестве специального принципа, так как само понятие устойчивости долга нигде не определено. Как отмечается в руководстве МВФ, «прогнозы устойчивости долга государств зависят от динамики макроэкономических показателей и ситуации на финансовых рынках, то есть факторов неизбежно неопределенных и в высокой степени изменчивых» ^{[55, c. 169]}. Таким образом, точность результатов при попытке оценить уровень устойчивости внешнего долга не гарантирована. Соответственно, мы не относим принцип устойчивости долга к специальным принципам МДП.

Применительно к вопросу о заинтересованности международного сообщества в регулировании международных долговых отношений следует отметить, что бремя задолженности всех государств мира достигло в 2019 г. беспрецедентного показателя – более 243 трлн. долл. США ^[56]. Примечательно, что больше всего должны миру развитые государства. Внешний долг США, например, уже превысил 23 трлн. долларов. Развивающиеся государства тоже активно берут взаймы. Чрезмерная задолженность государств превратилась сегодня в глобальную проблему человечества. Всеобщая задолженность всех перед всеми, а также невозможность для отдельного государства самостоятельно преодолеть все проблемы, связанные с внешней задолженностью, обусловливает большую международную значимость соответствующего круга долговых отношений. Государства неизбежно сотрудничают с международными организациями, параорганизациями, а также с другими государствами, чтобы сообща преодолеть последствия чрезмерной суверенной задолженности (т. е. дефолты, долговые кризисы и прочее).

Наконец, что касается обширного объема международно-правовых норм, регулирующих правоотношения в связи с внешним государственным долгом, следует подчеркнуть, что наибольшее число таких норм сформированы в качестве обычая. Повторяющаяся практика государств и международных межправительственных организаций (ММПО) по заключению договоров на определенных условиях, формирует международно-правовой обычай, являющийся источником международно-правового регулирования долговых отношений. На формирование обычая в долговой сфере влияют как ММПО, так и международные неправительственные организации (например, Eurodad, чьи представители участвовали в разработке принципов ответственного кредитования и заимствования ЮНКТАД) ^[57]; органы, устанавливающие стандарты в финансовой сфере ^[58-59]; параорганизации; а также нормы и принципы национального контрактного права. Оговорки о коллективных действиях (англ. Collective Action Clause) и Pari Passu (c лат. в равной мере) часто применяются кредиторами в процессе эмиссии суверенных бондов, а также при реструктуризации государственного долга ^[60-61].

Таким образом, подводя итог вышесказанному, отметим следующее. Международное долговое право (МДП) – это совокупность международно-правовых норм, регулирующих отношения: (1) по поводу дефолтного (т.е. просроченного) внешнего долга государств; (2) реструктуризации (списания) долга; (3) финансового контроля за выполнением долговых обязательств; (4) правопреемства и погашения долговых обязательств (в т.ч. урегулирование долговых споров); (5) а также по поводу антикризисного «долгового» регулирования. МДП рассматривается автором в качестве института одной из подотраслей международного экономического права – международного финансового права (МФП). Будучи самостоятельным институтом МФП, МДП «пересекается» с международным кредитным правом и тесно взаимодействует с международным бюджетным правом, правом международной экономической помощи, а также международным правом развития.