Interaction of internal affairs agencies (the police) with citizens on issues relating to public order protection

Shcherbakov Oleg Nodirovich Lecturer at the Far Eastern Legal Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, Department of tactical-special, fire and physical training 690087, Russia, Primorskii krai, g. Vladivostok, ul. Kotel'nikova, 21 sherbakoff-1@mail.ru Other publications by this author

Diyanich Viktor Yur'evich Lecturer at the Far Eastern Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, Vladivostok branch 690087, Russia, Primorskii krai, g. Vladivostok, ul. Kotel'nikova, 21 sherbakoff-1@mail.ru Other publications by this author

В рамках реализации положений Закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» особое внимание со стороны государства уделяется аспектам взаимодействия правоохранительных органов, в частности полиции, с общественными объединениями граждан по вопросам охраны общественного порядка, выстраиванию партнерской модели взаимоотношений между ними ^[1].

В научной литературе достаточно полно освещен вопрос, касающийся содержания термина взаимодействия. По разделяемому нами мнению взаимодействие представляет собой деятельность, согласованную по целям, месту, времени применения сил и средств для выполнения поставленных задач ^[2].

При этом термин взаимодействие неразрывно связан с категорией эффективности указанной деятельности, под которой традиционно понимается единство результата с понесенными затратами сил, средств и времени ^[3]. Таким образом, исследование эффективности взаимодействия правоохранительных органов с общественными объединениями граждан позволяет осуществить поиск и разработку наиболее рациональны правовых норм и способов их реализации.

Период действия Закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» охарактеризован участием граждан в профилактике правонарушений, в том числе при проведении общественных мероприятий; обеспечении безопасности дорожного движения, а также законности и безопасности на выборах; правовом воспитании населения, разъяснительной работе, формировании положительного образа сотрудников полиции.

Так при содействии ГУ МВД России по Алтайскому краю Членами добровольной народной дружины «Барнаул» реализован социально-значимый общественный проект «Не оставайся в стороне, в твоих руках порядок во дворе». В УМВД России по Калужской области разработан и практически реализован проект «Родительские патрули», которые осуществляли работу во взаимодействии с педагогическими коллективами школ, администрациями сельских поселений, комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, подразделениями по делам несовершеннолетних и участковыми уполномоченными полиции.

В регионах продолжено сотрудничество полиции с общественным объединением – добровольным поисковым отрядом «Лиза Алерт», основной задачей которого является оперативное реагирование и гражданское содействие в поиске пропавших детей.

В рамках реализации функции общественного контроля за деятельностью полиции, члены общественных советов при МВД России и его территориальных органах во взаимодействии с активистами правозащитной организации «Московская Хельсинская группа» приняли участие в акции «Гражданин и полиция», которая прошла в 33 субъектах Российской Федерации и мониторингу подверглись более 1300 объектов, включая 234 отдела полиции, 11 линейных отделов на транспорте, 483 участковых уполномоченных полиции, 523 наряда дорожно-патрульной службы, 44 регистрационно-экзаменационных отдела, 12 стационарных постов ГИБДД.

Сотрудники полиции совместно с общественными организациями правозащитной направленности проводили мероприятия по противодействию коррупции. В высших учебных заведениях были организованы лекции и профилактические беседы со студентами об уголовной составляющей за совершение противоправных действий коррупционной направленности ^[4].

По сложившемуся в научной литературе мнению общественные объединения граждан, с учетом законодательно закрепленного принципа участия граждан в охране общественного порядка – взаимодействия с органами внутренних дел и другими правоохранительными органами, не имеют возможности самостоятельно осуществлять деятельность по охране общественного порядка, они могут действовать лишь во взаимодействии с органами внутренних дел (полицией), иными правоохранительными органами, органами государственной власти и органами местного самоуправления, которые обеспечивают такую деятельность граждан, народных дружин, контролируют ее ^[5]. Данная точка зрения получила поддержку и в рамках практической реализации положений Закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» территориальными органами внутренних дел ^[6].

Однако возвращаясь к назначению термина взаимодействие, с нашей точки зрения, понимание указанного принципа существенно сужено, его содержание подменено. Несомненно, взаимодействие предполагает согласованность действий нескольких субъектов выделенной сферы исследования, но не исключает их самостоятельность. Ни одна из законодательно закрепленных форм участия граждан в охране общественного порядка не содержит запретов на реализацию предоставленных правомочий в отсутствие сотрудника полиции, а в некоторых случаях наоборот предполагает такую необходимость. К примеру, право народного дружинника требовать от граждан и должностных лиц прекратить противоправные деяния; принимать меры по охране места происшествия, а также по обеспечению сохранности вещественных доказательств совершения правонарушения с последующей передачей их сотрудникам полиции. Единственное, чем обременено данное право – местом и временем, а именно фактом участия в охране общественного порядка, но не присутствием сотрудника полиции или иных правоохранительных органов. По справедливому замечанию А. Мининой государством в настоящее время декларируется поддержка проявления гражданами правовой активности, между тем потенциал отдельных форм ее проявления реально не используется ^[7].

Учитывая изложенное, потенциал граждан, участвующих в сфере охраны общественного порядка, преимущественно реализован на волонтерском движении, связанном с пропагандой правовых знаний, разъяснительной работе, поисковых мероприятиях лиц, пропавших людей.

Детализируя содержание эффективности взаимодействия общественных объединений граждан с правоохранительными органами по вопросам охраны общественного порядка прежде всего следует остановиться на результатах указанной деятельности. На протяжении последних 5 лет с момента принятия Закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» констатируются высокие показатели результативности деятельности общественных объединений граждан в сфере обеспечения общественной безопасности и охране общественного порядка. К примеру, в 2018 году с их участием задержано около 10 тысяч лиц, совершивших уголовно-наказуемые деяния, пресечено порядка 450 тысяч административных правонарушений ^[8]. В числе правонарушений по видам выделены нормы, ответственность за совершение которых предусмотрена статьями 6.24, 14.1, 19.15, 20.1, 20.20, 20.21 КоАП РФ ^[9]. Вместе с тем в ряде муниципальных образований на достаточно низком уровне остается аспект организации работы штабов добровольных народных дружин, до настоящего времени штабы возглавляются лицами, не имеющими отношения к вопросам взаимодействия органов местного самоуправления и полиции, в связи с чем проблемные вопросы остаются без внимания первых лиц муниципальных образований.

Вместе с тем, углубляясь в содержание исследуемого вопроса, следует остановиться на аспекте ведения указанного статистического учета. В целях обеспечения функционирования государственной системы учета преступлений, единообразия и полноты отражения в формах государственного статистического наблюдения сведений о состоянии преступности, а также реализации единых принципов государственной регистрации и учета преступлений был издан межведомственный приказ «О едином учете преступлений» ^[10]. Реализация данного приказа обеспечивается, в том числе, посредством заполнения соответствующих учетных документов – статистических карточек. Содержание п.8 статистической карточки по форме №1– на выявленное преступление предполагает отражение сведений о факте предотвращения преступления на стадии его приготовления или покушения различными субъектами правоохранительной деятельности, в том числе силами общественности. Пункт 36 статистической карточки по форме №1.1 – о результатах расследования преступления содержит раздел схожего содержания – о применении для раскрытия преступления сил общественности. При этом первый обозначенный реквизит подлежит заполнению лицом, ведущим расследование уголовного дела или разрешившим материал, а второй начальником правоохранительного (правоприменительного) органа.

Учитывая изложенные факты, предполагается точное и неискаженное заполнение статистических карточек по формам 1 и 1.1, однако на практике данное обстоятельство порой игнорируется. К примеру, прокурором Михайловского района Приморского края начальнику территориального органа внутренних дел на основании указания прокурора Приморского края вынесено представление об устранении нарушении требований Федерального закона «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации». Сущность выявленных нарушений сводилась к необоснованному заполнению ранее обозначенных реквизитов о раскрытии преступлений с участием сил общественности. Однако при изучении материалов оконченных расследованием уголовных дел факт активного участия сил общественности, в том числе в обнаружении и пресечении преступления, задержание виновного лица подтвержден не был. Представители общественных объединений присутствовали при проведении процессуальных действий лишь в качестве понятых ^[11]. Аналогичная ситуация была выявлена по целому ряду муниципальных образований Приморского края. По нашему мнению, в том числе подтвержденному результатами опросов практических работников органов внутренних дел именно по этой причине на первый квартал 2019 года результативность сил общественности в выявлении преступлений и административных правонарушений осталась на нулевой отметке.

Таким образом, поверхностная формулировка реквизита «преступление раскрыто с участием сил общественности» не позволяет объективно оценить динамику привлечения общественных объединений граждан к мероприятиям по охране общественного порядка, препятствует выделению наиболее результативных форм такой деятельности.

С нашей точки зрения п.8 статистической карточки по форме №1– на выявленное преступление необходимо дополнить конкретными формами участия граждан в охране общественного порядка, закрепленными в Законе «Об участии граждан в охране общественного порядка», а также способами их непосредственного участия в предупреждении и пресечении преступлений. Таким образом, пункт 8 ранее указанной формы предлагаем дополнить подпунктами 8.1 и 8.2 следующего содержания:

8.1. преступление раскрыто с участием сил общественности, а именно а) оказывающих содействие органам внутренних дел; б) внештатного сотрудничества с полицией; в) общественных объединений правоохранительной направленности; г) народных дружин; д) народных дружина из числа казачьих обществ;

8.2. 1) предоставление информации; 2) участие в поиске лиц, пропавших без вести; 3) устное требование о прекращении противоправных действий; 4) охрана места происшествия.

Одной из форм взаимодействия, вызывающей особый интерес, следует выделить подготовку народных дружинников и внештатных сотрудников полиции к мероприятиям по охране общественного порядка, осуществляемую сотрудниками органами внутренних дел. Учитывая специфику повседневного выполнения задач по охране общественного порядка, а также возможности административно-правового статуса указанных лиц необходимо выделить их правовую способность предотвращения и пресечения правонарушений.

Данная деятельность возможна исключительно при их участии в мероприятиях по охране общественного порядка. Таким образом, правомерность действий народного дружинника, внештатного сотрудника полиции обеспечивается фактом его включения в график дежурств согласно списочного состава конкретной формы участия граждан в охране общественного порядка.

В случае обнаружения правонарушения народный дружинник, внештатный сотрудник полиции вправе потребовать прекратить данное противоправное поведение, однако правом применения мер государственного принуждения в виде мер пресечения, к числу которых относится физическая сила, не обладает. Аналогичный запрет установлен в части задержания и доставления правонарушителя, так как данные действия с одной стороны относятся к компетенции органов государственной власти, а в числе основополагающих положений Закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» подмена полномочий органов внутренних дел (полиции), иных правоохранительных органов, органов государственной власти и органов местного самоуправления не допускается. С другой стороны предполагают применение физической силы для преодоления противодействия, оказываемого при пресечении правонарушения, а ее применение допускается исключительно в целях самозащиты.

Учитывая изложенное, следует учесть данный аспект при фиксации события правонарушения и признаков его состава.

При обнаружении совершающегося правонарушения гражданину, принимающему участие в охране общественного порядка, следует объявить о своем правовом статусе (народные дружинники, внештатные сотрудники полиции должны иметь при себе соответствующее удостоверение, использовать отличительную символику), назвать фамилию, сообщить причину и цель обращения.

Существенным недостатком, являющимся одной из причин развития конфликта и, как следствие, оказание противодействия, требованию лиц, участвующих в мероприятиях по охране общественного порядка по прекращению противоправного деяния, является неверное указание причины и цели обращения. Кроме того, при пресечении административного правонарушения необходимо разъяснить гражданину, какое именно правонарушение совершено.

В ходе работы на месте совершения административного правонарушения в целях документирования противоправных действий в первую очередь необходимо установить возможных свидетелей и очевидцев совершенного правонарушения, в том числе их установочные данные, обеспечивающие идентификацию личности и его поиск; применять различные средства и способы фиксации, в том числе фото- и видео аппаратуру. В последующем передать сотруднику органов внутренних дел (полиции) полученные доказательства, в том числе личное заявление о привлечении виновных лиц к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, объяснение по факту произошедших событий.

В свою очередь наиважнейшим фактором, определяющим результативность деятельности органов внутренних дел по предотвращению и пресечению правонарушений, является оперативность, полнота и достоверность информации получаемой в указанном сегменте. Действующее законодательство в области производства по делам об административных правонарушениях устанавливает, что для возбуждения дела об административном правонарушении достаточно наличия повода, обозначенного законодателем, и сведений, касающихся исключительно объективной стороны состава административного правонарушения: объект и объективная сторона ^[12]. Сведения о совершенном правонарушении, получаемые от народного дружинника, внештатного сотрудника полиции относятся к информации поступившей от общественных объединений ^[13].

Учитывая изложенное, интересна практика отдельных регионов в указанном сегменте. Так отмечен положительный характер мобильных приложений «Мобильные инспекторы» в г. Казань и «Помощник Москвы» в г. Москва, обеспечивающих фиксацию нарушений правил остановки и стоянки автомобилей, правил парковки в зоне тротуаров и пешеходных переходов. Реализация указанных проектов позволила не только увеличить число регистрируемых правонарушений, но и избавиться от проблем выявления латентной, то есть скрытой, преступности ^[2]. Вместе с тем «упрощенный» порядок рассмотрения обозначенной категории сообщений об административных правонарушениях после непродолжительного периода успешной реализации был скорректирован решением Верховного суда Российской Федерации ^[14]. По справедливому замечанию органов правосудия телефон, видеокамера, видеорегистратор, при помощи которых фиксировались административные правонарушения, не относятся к категории технических средств, работающих в автоматическом режиме, а следовательно не способны объективно отразить складывающуюся обстановку, исключить субъективный характер использования указанных гаджетов. Таким образом, особый порядок привлечения к административной ответственности не применяется. Уполномоченному субъекту требуется установить все обстоятельства совершенного правонарушения, провести комплексную проверку полученных сведений, после чего принять соответствующее решение (вынесение постановления по делу об административном правонарушении, составление протокола об административном правонарушении, вынесение определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования). Полученные с использованием названных технических средств материалы фото- и киносъемки, видеозаписи при составлении протокола об административном правонарушении могут быть приобщены к материалам дела в качестве доказательств совершения административного правонарушения.

Иная практика привлечения граждан для оказания помощи правоохранительным органам, в том числе полиции, сформирована в Соединенных штатах Америки. В большинстве штатов созданы общественные объединения правоохранительной направленности, обозначенные термином «Гражданский патруль». Их функциональное предназначение по некоторым позициям существенно отличается от тех форм участия граждан, которые закреплены Законом «Об участии граждан в охране общественного порядка».

В числе форм деятельности гражданского патруля закреплены:

· активный гражданский патруль – осуществляет патрулирование населенного пункта на предмет обнаружения подозрительной активности, о чем сообщает в отдел полиции;

· создание видимого присутствия для сдерживания преступности, в том числе ведение видеозаписи на заданном маршруте;

· сбор данных транспортного трафика – при наличии сведений об участках с напряженной дорожной обстановкой, а также поступлении сообщений о превышении скоростного режима добровольцы (только те, кто прошел обучение) осуществляют фиксацию правонарушений с последующей передачей полученной информации правоохранительным органам;

· организация дорожного движения – добровольцы, прошедшие подготовку по контролю за движением, могут быть вызваны для оказания помощи в управлении движением или управлении при крупных авариях или во время специальных мероприятий или парадов;

· поиск – волонтеры могут быть вызваны для оказания помощи полицейским с обысками районов или районными сборами во время крупных инцидентов или в результате отсутствия детей или лиц, находящихся под угрозой исчезновения.

· административная поддержка – волонтеры могут быть вызваны для ответа на телефонные линии во время экстренных ситуаций ^[15].

Расширенный арсенал полицейских функций реализован гражданами в странах Латинской Америки, на примере Колумбии, Гватемалы, Перу, пораженных расширенными очагами преступности и насилия в обществе.

Созданы крестьянские отряды самообороны (по принципу самоорганизации в Перу, по инициативе и подконтрольности армии в Гватемале), специализирующиеся на борьбе с угоном скота, а также преступлениями против личности (убийство, изнасилования, похищение людей), сельские патрули (Перу), предназначенные для противодействия незаконным вооруженным формированиям, в том числе общеуголовной преступности, предприятия частной охраны и кооперативы охраны и безопасности (Колумбия), оказывающие поддержку правительственным войскам в антипартизанской борьбе ^[18].

Существенное отличие между отечественным и зарубежным опытом привлечения граждан к оказанию содействия по вопросам охраны общественного порядка кроется в степени их самостоятельности и непосредственного участия в тех или иных мероприятиях. В преобладающем большинстве случаев граждане самостоятельны, не привязаны к факту присутствия сотрудников полиции, их деятельность не сопряжена с непосредственным вмешательством в сферу правоотношений относящихся к компетенции правоохранительных органов, в частности полиции.

Современная отечественная практика привлечения граждан к содействию по вопросам охраны общественного порядка преимущественно основана на опыте советского периода развития Российского государства, но, к сожалению, без учета особенностей изменившегося уклада жизни, перешедшего от принципов коллективизма к индивидуализму, смены форм собственности, в том числе без оценки реальных возможностей и готовности органов местного самоуправления по реализации функций охраны общественного порядка на обслуживаемых территориях как собственными силами ^[16], так и силами муниципальной милиции ^[17].

По разделяемому нами мнению формирования граждан по вопросам охраны общественного порядка оказываются эффективными в борьбе с преступностью в тех случаях, когда они создаются действительно добровольно, по инициативе самого населения, а не формируются под давлением властей. Кроме того, уровень эффективности деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности предопределяет степень вовлечения населения в указанную сферу, чем выше данные показатели, тем меньше усилий требуется от представителей общественности ^[18].