To the question of prospects for creation and functionality of municipal branches of protection of public order

Kulesh Elena Aleksandrovna PhD in Law Deputy head of the Department of Administrative Law and Administrative Activities of Internal Affairs Bodies of the Russian Federation of the Far Eastern Juridical Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation  680020, Russia, g. Khabarovsk, ul. Kazarmennyi, 15 eakulesh@mail.ru Other publications by this author

Likholet Elena Nikolaevna PhD in Law Head of the department of Administrative Law and Administrative Activity of Internal Affairs Bodies, Far Eastern Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation 680020, Russia, Khabarovskii krai, g. Khabarovsk, per. Kazarmennyi, 15 elenaliholet@mail.ru

Охрана общественного порядка выступает одной из основных функций государства. В законодательных актах довольно часто употребляется понятие «общественный порядок», однако официального закрепления последнее по сегодняшний день не имеет. Анализ различных подходов ученых-административистов, таких как М. И. Еропкин ^[1], А. П. Коренев ^[2], А. В. Серегин ^[3], И. И. Веремеенко ^[4], позволяет трактовать «общественный порядок» в узком смысле как систему общественных отношений, складывающихся на основе норм права и направленных на обеспечение охраны личности и прав граждан, общественного спокойствия и нравственности в быту и общественных местах ^[5].

Предназначение органов внутренних дел в социальном его значение, сводится к обеспечению состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства, признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, общества и государства от тех или иных угроз в правоохранительной сфере ^[6]. Все это указывает на то, что именно органам внутренних дел отведена главенствующая роль в обеспечении общественного порядка на территории Российской Федерации. Обозначенная функция выполняется во взаимодействии с иными правоохранительными органами с учетом специфики их компетенции.

Нормы действующего законодательства в сфере осуществления государственных властных полномочий позволяют вести речь о возможности участия в рассматриваемом процессе муниципальных органов, что указывает на многоуровневый характер реализации механизма обеспечения правопорядка на территории Российской Федерации, в который тем или иным образом вовлечены все органы публичной власти.

Исторический опыт российского государства свидетельствует о том, что практика создания подобного рода структур, укрепляющих взаимодействие органов власти и правоохранительных органов, имеется. В частности, советский период характеризовался выполнением органами государственной власти на местах определенных обязанностей по противодействию преступности и обеспечению правопорядка на обслуживаемых территориях при активном участии партийных органов ^[7].

Так, например, постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР «О мерах по усилению борьбы с преступностью» прямо обязывало ЦК компартий союзных республик, крайкомы и обкомы партии, советы министров союзных и автономных республик, исполкомы краевых и областных советов депутатов проводить конкретные мероприятия, направленные на наведение общественного порядка в обслуживаемых населенных пунктах, регулярно анализировать уровень преступности, принимать безотлагательные меры по совершенствованию руководства деятельностью органов охраны правопорядка, а также осуществлять общественный контроль за выполнением решений об усилении борьбы с преступностью ^[8]. Все обозначенные мероприятия имели практическую реализацию.

В современной России вопросы охраны общественного порядка органами муниципалитета являются актуальными и обсуждаемыми, так как еще с 90-х годов прошлого века идет процесс так называемого преодоления устоявшейся в государстве монополизации управленческих функций сложившейся формы государственного устройства. В силу этого, обосновывается необходимость рассмотрения вопроса относительно нормотворческой деятельности по созданию муниципальной милиции на основе имеющегося проекта федерального закона «О муниципальной милиции в Российской Федерации»^[9]. Анализ последнего в соотношении с действующими национальными правовыми нормами в рассматриваемом контексте позволяет обозначить перспективы к созданию и функционированию в современных условиях органов по охране общественного порядка на уровне муниципалитета.

Тем самым, рассматриваемая сфера жизнедеятельности заставляет изначально обратиться к нормам Основного закона Российской Федерации (далее – Конституция РФ) ^[10], согласно которым защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка (в том числе общественного порядка), общественной безопасности находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Данное положение не может быть оспорено ввиду:

– во-первых, значительной протяженности территории Российской Федерации, что указывает на невозможность осуществления полномочий в рассматриваемой сфере только лишь централизованно;

– и, во-вторых, доказанности более эффективной и результативной работы во взаимодействии централизованной власти с органами местного самоуправления, которые наиболее осведомлены о специфике отдельно взятой территории и наиболее близки к ее населению.

Раскрывая позицию законодателя о совместном ведении, необходимо акцентировать внимание на ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, где законодателем закреплено правомочие органов местного самоуправления самостоятельно, помимо прочего, осуществлять охрану общественного порядка, что подразумевает возможность наделения данных органов государственными полномочиями с передачей соответствующих для их реализации материально-финансовых средств.

Данная позиция также прослеживается в более конкретизированной форме и в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», отражающем в своих положениях правомочия по организации охраны правопорядка на отдельно взятой территории муниципалитета ^[11].

Таким образом, анализ действующего законодательства Российской Федерации свидетельствует в целом о возможности создания и существования муниципальной милиции. Отсутствие же таковой на сегодняшний день указывает лишь на нереализованность обозначенных выше норм права.

Проведенное в 2011 году реформирование системы МВД России и, как следствие, принятие нового Федерального закона «О полиции» обозначило позицию законодателя по формированию в Российской Федерации единой системы федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. Тем самым нормами закона полиция была закреплена в качестве части единой централизованной системы, предназначением которой является в том числе и осуществление охраны общественного порядка ^[12]. Однако такая трактовка норм Закона «О полиции» вряд ли может согласоваться с выше обозначенными положениями Конституции РФ.

Анализируя правовой статус муниципальных органов власти в рассматриваемой области на основе действующих норм законодательства Российской Федерации, стоит согласиться с мнением А. И. Казанника ^[13] и Г. Ф. Скрипкина ^[14] относительно того, что в настоящее время органы муниципальной власти выполняют в сфере охраны общественного порядка лишь координационную функцию, которая не позволяет им в полной мере реализовать полномочия в рассматриваемой сфере, ограничивая их следующими действиями:

– возможностью определять задачи и принимать меры по соблюдению на территории муниципальных образований законодательства в сфере обеспечения охраны прав и свобод граждан;

– заслушивать доклады (отчеты) должностных лиц территориальных органов внутренних дел районного уровня о состоянии правопорядка на обслуживаемой территории;

– принимать определенные меры относительно поддержания правопорядка в период проведения различного рода массовых мероприятий;

– участвовать в пределах своих полномочий в обеспечении безопасности дорожного движения;

– реализовывать при возникновении чрезвычайной ситуации меры, направленные на спасения людей, защиту их жизни, здоровья, а также сохранение материальных ценностей и подержание порядка;

– привлекать население, а также общественные объединения, предприятия и организации к охране общественного порядка и др.

Такое наглядное подтверждение широты полномочий органов местного самоуправления по выполнению координационной функции в области охраны правопорядка на отдельно взятой территории позволяет обозначить проблему отсутствия четко определенного порядка реализации полномочий этих органов власти по самостоятельному обеспечению охраны правопорядка в целях реализации положений Конституций РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

По вопросам конкретных моделей создания и функционирования муниципальной милиции в научной литературе высказываются различные точки зрения, которые нашли отражение, например, в работах авторов А. И. Казанника, Г. Ф. Скрипкина, а также Л. М. Баликоевой ^[15], А. В. Безрукова ^[16]. Результат анализа данных работ позволяет выделить несколько подходов к вопросу создания муниципальных органов охраны общественного правопорядка в Российской Федерации.

Первый сводится к созданию в России структуры органов охраны правопорядка, которая должна включать в себя полицию на трех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном. При этом именно муниципальная органы правопорядка должны будут обеспечивать реализацию фактически всего функционального объема полномочий, который на сегодняшний день осуществляют федерального полиция на различных своих уровнях. Такое видение свидетельствует об отказе от государственных органов правопорядка на территории муниципалитетов и вменении муниципальным органам правоохраны статуса самостоятельности и автономности в вопросах обеспечения правопорядка на «своей» территории с возможность ведения единолично деятельности в рассматриваемом контексте обособленно от существующей системы органов внутренних дел Российской Федерации.

В рамках второго подхода доказывается целесообразность внесения дополнений в нормы действующего законодательства, а именно Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В этой позиции положения Федерального закона должны отражать содержательную составляющую основных правомочий органов муниципалитета в области охраны общественного порядка. Конкретизироваться же данные полномочия предлагается уже в уставах отдельных муниципальных образований, основываясь на действующем федеральном и региональном законодательстве Российской Федерации.

Суть третьего же подхода сводится именно к созданию самостоятельной структуры, ведающей вопросами охраны общественного порядка и не подменяющей по своей сути федеральную полицию. Также ведется речь о самостоятельности и автономности последней путем принятия Федерального закона «О муниципальной полиции» и соответствующих региональных законов, в которых будет прослеживаться четкое разграничение полномочий между существующими федеральными органами правопорядка и предлагаемыми к созданию муниципальными органами в рассматриваемой сфере. Также обосновывается необходимость регламентации четкого механизма взаимодействия между ними и реализации соответствующих контрольных функций за деятельностью соподчиненных структур. Доводами сторонников данного подхода служат возросшие количественные показатели муниципальных образований, процентное соотношение работающего персонала и др., что позволяет им утверждать о наличие достаточного потенциала для реализации предлагаемой реформы ^[17] .

Однако отсутствие должного правового регулирования деятельности органов местного муниципалитета на обслуживаемой территории не позволяет использовать имеющийся потенциал для решения данного вопроса, что подтверждает актуальность выбранной темы научной статьи и указывает на назревшую необходимость выработки конкретных предложений по реализации и совершенствованию планомерного поэтапного формирования муниципальных органов правоохраны в целях исполнения Указа Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 802 ^[18].

Для выработки конкретных путей решения вопроса по созданию муниципальных органов охраны общественного порядка, а также анализа предлагаемого на сегодняшний день законопроекта «О муниципальной милиции в Российской Федерации» ^[19], любопытно обратиться к зарубежному опыту ряда Европейских стран (например, Франции, Германия, Италия и США). Многоуровневое построение органов правопорядка данных стран основывается на подчинение органам не только государственной, но и муниципальной власти. Тем самым гражданское население рассматриваемых государств активно способствует обеспечению охраны правопорядка путем реализации общественного контроля за выполнением функций органами муниципальной полиции. Вопросами формирования последней ведают органы местного самоуправления, включая вопросы ее содержания за счет местного бюджета. Рассматриваемый опыт построения органов муниципальной полиции позволяет свидетельствовать не просто о возможности создания самостоятельной структуры, выполняющей функции охраны правопорядка, а ее применении на практике с учетом отсутствия дублирования функций федеральных полицейских подразделений ^[20].

Данный зарубежный опыт, безусловно, отчасти может быть использован в целях реализации национально установленных положений о возможности осуществления охраны правопорядка органами власти на местах.

Законодательная работа по реализации конституционных положений ведется в России не одно десятилетие. Последняя попытка законодательных органов государственной власти решить рассматриваемый вопрос нашла свое выражение в разработке законопроекта № 385-7 «О муниципальной милиции в Российской Федерации».

Анализируя представленный к рассмотрению Государственной Думой законопроект, стоит отметить, что содержательно последний включает 11 глав, объединяющих 83 статьи, устанавливающих, по мнению его разработчиков, основы правового регулирования организации и деятельности муниципальной милиции в Российской Федерации. Так, в частности, в его нормах определены правовые основы деятельности муниципальной милиции, основные направления ее деятельности, принципы, на которых данная деятельность строится. Также представлен исчерпывающий перечень полномочий и определен порядок организации и прохождения службы в муниципальной милиции.

Однако ознакомление с проектом предложенного закона породило массу критических замечаний, среди которых можно выделить ряд основных ^{[21, 22]}.

Так, в заключении Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления делается вывод о преждевременности создания муниципальной милиции ввиду целесообразности сосредоточения усилий на более интенсивном развитии уже имеющихся форм участия органов местного самоуправления в охране общественного порядка и расширении их функций в данном направлении. В частности, указывается на необходимость внесения изменений и дополнений в законодательные акты, затрагивающие вопросы реализации муниципального контроля и участия органов местного самоуправления в привлечении нарушителей к административной ответственности. Кроме того, обозначается задача совершенствования института народных дружинников ^[23], который в дальнейшем может служить реальной базой для создания органов муниципальной милиции.

Комитет Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции в заключении на представленный законопроект также поддержал комитет по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления в части замечаний, касающихся дублирования функций муниципальной милиции с функциями, которые уже реализуют на практике полицейские подразделения и Росгвардия ^[24]. Наличие дублируемых полномочий на практике приведет к конкуренции правовых норм, что является коррупциогенным фактором.

Кроме того, в законопроекте не нашло отражения решение вопросов об источниках финансирования органов муниципальной милиции в переходный период ее становления как самостоятельного института, а также не представлены проекты документов законодательных актов, в которые необходимо внести соответствующие изменения и дополнения с учетом создания органов муниципальной милиции.

Имеющиеся замечания послужили основанием для отклонения представленного законопроекта Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации ^[25], что является весьма логичным. Таким образом, на сегодняшний день, вопрос о создании самостоятельного института муниципальной милиции остается нерешенным. Однако в перспективе работа по данному законопроекту может быть продолжена. В этом случае первоочередная задача четко разграничить круг полномочий муниципальной милиции и централизованного аппарата полицейских подразделений органов внутренних дел. В данном направлении, возможно, целесообразно передать муниципальным органам по охране правопорядка в частности функции патрульно-постовой службы полиции в полном объеме. В таком случае с учетом внесения определенных изменений в нормативные правовые акты и частично их отмены имеется возможность законодательно прописать механизм взаимодействия органов внутренних дел с муниципальной полицией.

Стоит также поддержать рекомендацию Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления о необходимости определения переходного этапа реформирования, а также возможности апробации нового института в отдельных регионах России.

Учет обозначенных комитетами Государственной Думы замечаний, а также проведение планомерной и грамотной работы по ним позволит в конечном итоге достичь полноценной реализации самоуправления в Российской Федерации, повысить доверие к органам правопорядка и оказать влияние на уровень преступности в целом.