Peculiarities of Administrative Legal Regulation of Public Services in Foreign States

Avdeev Valentin Vasilevich Adjunct of the Department of Administrative Law at Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia 140574, Russia, g. Moscow, ul. Akademika Volgina, 12 vavdeev91@mail.ru

21 век привнес инновационные ветки развития человечества. Тенденции последних десятилетий века 20-го обратились в глобализацию и цифровизацию сегодняшних реалий.

Эти процессы требуют трансформации всех сфер жизни людей, включая и государственное управление. Концепция «электронного правительства» стала ведущей. Вообще стоит вспомнить, что сама концепция E-government есть результат осуществления на уровне многих государств кризиса доверия населения к существующим политическим партиям, в первую очередь, в раках ставшей малоэффективным чудовищем бюрократической машины.

В идеале электронное правительство способно, найдя критические точки существующей государственной системы, создать в рамках общества открытую, эффективную модель взаимодействия в условиях государственности правительства и граждан, что позволит выйти из целой череды разнообразных кризисов, обрушившихся на наш многострадальный мир.

Осуществляется данная концепция и в Российской Федерации. Но особенности нашего государства, а также сложности внешнеполитического и экономического характера предполагают использование опыта стран, прошедших данный путь дальше нас. Именно поэтому столь актуально исследование особенностей административно-правового регулирования предоставления государственных услуг в зарубежных странах.

Как считает А.А. Пержу, на значительные возможности электронного правительства в разработке и внедрении средств оказания муниципальных и госуслуг многофункциональными центрами (МФЦ), которые обеспечивают оказание органами власти государственных и муниципальных услуг, снижают сроки оказания этих услуг, уменьшают просрочки между ведомствами и издержки при взаимодействии органов государственной власти и муниципального самоуправления и заявителей указывает мировая практика ^{[3, с. 88]}.

С.А. Трыканова отмечает зависимость, в настоящее время, роли любой страны мира на мировой арене и ее социально-экономического развития от таких важнейших факторов, как количество и качество предоставляемых сектором государственного управления населению государства услуг информационного характера и уровня доступности данного вида услуг для разных социальных групп населения и использования последними упомянутых услуг ^{[6, с. 95]}.

Основная масса европейских государств в период с 2012-го по 2017-ый годы реализовали национальные программы по оказанию населению электронных государственных и муниципальных услуг (ЭГМУ) и открыли соответствующие государственные порталы, разделив при этом предоставление данных видов услуг на 2 категории, отдельно для физических лиц и для юридических лиц.

А.С. Жайсацбай пишет, что реформа государственной службы и совершенствование механизмов предоставления государственных услуг являются, как показывает опыт зарубежных стран, частью комбинированных модификаций в управленческой сфере.

К базовым принципам и подходам, выведенным при изучении опыта зарубежных стран, в сфере реформирования государственной служб и системы предоставления государственных услуг, применяемым в мировой практике, можно отнести:

1) осуществление реформ с четко установленными приоритетами и принципами;

2) общее задействование информационно-коммуникационных технологий при проведении реформ;

3) сдерживание процесса оказания государственных услуг с задействованием так называемой «обратной связи» с рецепиентами;

4) прослеживаемый процесс занимает механизм совершенствования предоставления государственных услуг ^{[2, с. 51]}.

Определение основных принципов в механизме внедрения эффективной системы предоставления государственных услуг является одним из важнейших элементов, долженствующих соответствовать принципам, задачам и целям Стратегии реформирования сектора государственного управления. Как пример, с разработки стратегии модернизации государственного управления, главной идеей которой являлось создание большей прозрачности государственного сектора, началась реализация реформ государственного управления в Великобритании. С началом премьерства Маргарет Тэтчер были приняты меры по совершенствованию системы государственного управления в этой стране. Фактически все связанные с системой государственного управления аспекты были охвачены реформой. Среди прочего был создан в качестве полномочного органа по координации процесса реформирования предоставления государственных услуг Департамент по реформе государственных услуг при Кабинете премьер-министра Великобритании, обладавший в целях обеспечения необходимого уровня доступа к информации, координации и сотрудничества между субъектами процесса реформы консультативным статусом.

Так же по предложению Билла Клинтона в США был организован Объединенный комитет по рассмотрению деятельности органов государственной власти, который был наделен полномочиями по разработке некоторых рекомендаций по совершенствованию услуг государственного управления. Комиссия состояла из 250 государств.

Специальный государственный орган при канцелярии премьер-министра, в функции которого входит исследование и разработка основных направлений реформирования государственного управления и контроля реформ после их исполнения, занимается проблемами реформы государственного правления в Польше. В 2002 году был организован, с поставленной задачей расширения доступа физических лиц и госслужащих к информации о государственных услугах, Информационный центр государственной службы.

Департамент административной модернизации и планирования управления в составе канцелярии премьер-министра (Malaysian Administrative Modernisation and Management Planning Unit, MAMPU) занимается внедрением системы электронных госуслуг (e-public services) в Малайзии.

Реформирование сферы государственных услуг в Малайзии началось в первой половине 1980-х годов и продолжаются в этом азиатском государстве и по сей день. Меры, предпринимаемые в сфере реформы государственных услуг, прописываются в пятилетних планах развития страны и включены в стратегический план под названием «Перспектива-2020» ^[4].

С практическим применением принципа «обратной связи» с потребителем государственных услуг тесно связан и сам процесс реформирования предоставления этих услуг.

К примеру, на территории Канады действуют предоставляющие всю необходимую и актуальную информацию о получении государственных услуг центры «1-800 Canada», а также действуют и центры, специализирующиеся на консультировании начинающих предпринимателей. Эти центры, особенность которых в том, что кроме консультаций, предприниматели могут получить далеко не весь спектр государственных услуг по принципу «одного окна», размещены по всей территории Канады в госучреждениях.

В рамках реформирования системы государственного управления в Греции разработана так называемая «программа качества». Эта программа предусматривает создание объединенных в единую информационную сеть консультативных центров по государственным услугам.

В одной из региональных областей Венгрии введена пилотная схема. В рамках данной схемы был организован предоставляющий доступ гражданам к информации о взаимодействии с разными государственными службами информационный центр при участии всех учреждений Венгерского государства. Этот опыт планируется распространить в дальнейшем по всей Венгрии.

Канцелярия уполномоченного министра в Венгрии в настоящее время занимается координацией реализуемых в 17 госучреждениях 36 программ. В 2001 году в Венгрии была начата направленная на интеграцию проектов и стратегий по развитию ИТ-технологий разных отраслей и институтов общественной жизни по предоставлению гражданам высококачественных услуг программа «Электронное правительство». Данная программа должна сформировать эффективные и прозрачные механизмы управления и высококачественное оказание услуг ^[4].

Завершая анализ опыта зарубежных стран в этой сфере, можно резюмировать, что профессионализмом в управлении деятельностью госучреждений, доступностью предлагаемых государственных услуг и максимально широким кругом потенциальных потребителей госуслуг определяется эффективность исследуемых институтов.

Расширение доступа к государственным услугам, как и к информации о них, потребителей зависит от внедрения информационно-коммуникационных технологий. В 1997 году австралийский парламент принял закон «Об агентстве по предоставлению услуг в Конкорде». Государственное агентство «Центрлинк» было организовано, согласно данному закону, в том же 1997 году. «Центрлинк» оказывает государственных услуги от имени и во взаимодействии с 25 федеральными министерствами Австралийского Союза и органами государственной власти – такими, как Министерство труда, Министерство транспорта, Министерство здравоохранения, Министерство по делам ветеранов, Министерство науки и образования, Министерство сельского хозяйства, Министерство иностранных дел и торговли, Министерства связи, Министерство информационных технологий и искусств и прочие – с помощью Интернета, центров по обслуживанию граждан и в обычных офисах, при этом информация на сайте «Центрлинка» размещена на 56 языках, и возможно произведение оплаты оказанных услуги может посредством электронных переводов, чеков и т.д. ^{[3, с. 89]}.

Т.С. Тарасова полагает, что на классической экономической схеме «производитель – потребитель услуг», связывающей легитимность и стабильность государственных институтов с эффективностью раскрытия, моделирования и реализации как индивидуальных интересов и потребностей, так и интересов и потребностей социальных групп основывается сервисная идея стратегического развития государственной системы ^{[5, с. 545]}.

Фактически любое взаимодействие между государством и гражданином, при буквальном понимании данной концепции, является государственной услугой. При этом некоторые юристы-правоведы включают в спектр государственных услуг и законотворческую деятельность, и фискальную деятельность, и даже содержание индивида в пенитенциарных учреждениях.

Е.А. Астахова в своей работе заявляет о двух подходах к предоставлению государственных услуг:

1) предоставление услуг, так называемого, восточного типа;

2) предоставление услуг, так называемого, европейского типа.

При этом она заявляет, что оказание услуг первого типа базируется на религиозных преференциях, менталитете, социальном и национальном происхождении гражданина государства «восточного типа», при котором отсутствуют гражданское равноправие, доступность и прозрачность функционирования органов власти в отличие от подхода второго типа, при котором все граждане якобы равны в получении ими государственных услуг ^{[1, с. 5]}.

Законодательное регламентирование государственных и муниципальных услуг стало, на базе анализа опыта предоставления этих услуг, объектом повышенного внимания государств-членов Совета Европы, при этом базирующиеся на романо-германской правовой системе государства вносят способствующие систематизации и регламентации сферы действия понятия «публичные услуги» законодательные инициативы. Множество государств-членов Совета Европы (например, Бельгия, Великобритания, Франция, Португалия) одобрили и ратифицировали хартии о предоставлении государственных услуг населению.

Благодаря анализу хартий можно прийти к выводу о схожести зафиксированных в данных хартиях базовых принципов, охватывающих следующие составляющие качества государственных и муниципальных услуг:

1) составляющая физическая, под которой подразумеваются доступность государственных и муниципальных услуг и место их предоставления;

2) составляющая информационная, под которой подразумеваются простота и прозрачность государственных и муниципальных услуг, консультирование и предоставление исчерпывающей релевантной информации об оказываемой услуге ^{[5, с. 546]}.

Разделение качества государственных услуг на две составляющие, как показывает практика, лежит в основе актуальных подходов к определению и оценке качества государственных услуг.

Принятая 1993 году в Португалии Хартия качества услуг, предназначенная не только для оказываемых правительством республики услуг, но и для закрепленных за органами местного самоуправления услуг, содержит принципы четкой подотчетности уполномоченных к оказанию услуг структур, прозрачности предоставляемых услуг, свободного доступа к участию в различных конкурсах населения.

В североамериканских и западноевропейских государствах понятие «публичной услуги» имеет, однако, слишком широкий, размытый смысл. При всем при этом важно отметить, что шаблон описания функционирования федеральных государственных организаций США включает такие сферы деятельности, как:

а) перечень предоставляемых гражданам услуг;

б) перечень способов оказания услуг;

в) перечень методов поддержки федеральным учреждением процесса оказания услуг;

г) перечень методов управления государственными ресурсами ^{[1, с. 7]}.

В Германии внедрен всеохватный перечень всех публичных услуг, например, по содержанию на 8 типов подразделяются четыре сотни предоставляемых федеральным правительством услуг. При этом примерно три четверти общего количества услуг относятся к таким видам, как деятельность по сбору, анализу и обеспечению как общей, так и специализированной информации, по обработке заявлений, поступающих в госорганы от граждан, оказанию разных форм помощи и содействия гражданам (финансовой помощи, гранты) ^[4].

Таким образом, следует признать вполне успешным стремление, с помощью законодательного закрепления хартий государственных и муниципальных услуг, государств соответствовать понятию «социальных государств», то есть таких государств, чье функционирование направлено на заботу, обеспечение безопасности и удовлетворение потребностей индивида, поскольку действительно во многом взаимосвязаны уровень качества оказываемых населению услуг с уровнем качества жизни народа, а уровень удовлетворенности граждан качеством предоставляемых услуг прямо влияет на вышеуказанный показатель.

Базовые принципы предоставления государственных услуг в России прописаны в Федеральном законе от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и имеют такое толкование.

При анализе принципов предоставления государственных и муниципальных услуг в различных странах мы сделали вывод о повсеместном наличии как положительных, так и отрицательных черт. К примеру, в Финляндии основные принципы ориентированы на качество предоставляемых населению услуг и удобность их оказания, что безусловно является положительным фактором, но в то же время можно заметить отсутствие направленных на правомерность и законодательный порядок оказания услуг принципов.

В России, напротив, все скрупулезно закреплено в законодательстве, то есть учтены все возможные правомерные особенности, но фактически отсутствует направленная на качественное и своевременное предоставление необходимой гражданину услуги ориентация на потребителя. В связи с этим фактом было бы целесообразно сформировать комплексный набор основных принципов оказания государственных и муниципальных услуг, то есть расширить перечень основных принципов оказания государственных и муниципальных услуг.