The peculiarities of enforcement of decisions of the European Court of Human Rights: experience of Germany relevant to Russia

Gavrilenko Alena Aleksandrovna Third Secretary, Embassy of Russia in the Federal Republic of Germany 10117, Germaniya, g. Berlin, ul. Unter Den Linden, 63-65, of. Posol'stvo Rossii v FRG alona-gavrilenko@mail.ru

Опыт Германии в исполнении решений Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) и, следовательно, в приведении норм национального законодательства в соответствие с Европейской конвенцией о правах человека (ЕКПЧ), характеризуют как передовой. Этим, в частности, обуславливают то, что доля жалоб, поступающих в ЕСПЧ против ФРГ и тем более принимаемых Судом к рассмотрению, весьма мала. Приведем актуальную статистику (2017 г.) ^[1].

63350 индивидуальных жалоб представлены в 2017 г. в ЕСПЧ, из них 586 - против ФРГ (для сравнения: против России – 8045); большинство, однако, признаны неприемлемыми по формальным основаниям и исключены из списка подлежащих рассмотрению дел. 19 жалоб против ФРГ были приняты судом как удовлетворяющие установленным требованиям и в соответствии с подпунктом (b) пункта 2 статьи 54 Регламента ЕСПЧ ^[3] коммуницированы Германии как государству-ответчику для предоставления письменных замечаний (для сравнения: России в том же году аналогичным образом коммуницированы 1953 дела).

По 20 жалобам против Германии в 2017 г. вынесено 16 судебных решений, в 7 из которых выявлены нарушения Европейской конвенции о правах человека (для сравнения: по 1156 жалобам против России в 2017 г. вынесено 305 судебных решений, в 293 из которых выявлено по крайней мере одно нарушение Европейской конвенции о правах человека).

Позволим себе предположить, что такая огромная разница в количестве выявленных ЕСПЧ нарушений Конвенции со стороны ФРГ и Российской Федерации (7 в Германии против 293 в России) обусловлена успешным механизмом исполнения ФРГ постановлений Европейского суда по правам человека и определенным способом решения конфликта между нормами ЕКПЧ и национальным законодательством, если таковой имеет место. Таким образом, исследование опыта Германии в этой связи представляется весьма актуальным. Целью настоящей статьи стал анализ германского опыта в исполнении решений ЕСПЧ и позиции Федерального конституционного суда (ФКС) ФРГ в данном отношении, а также опыта создания системы оперативного информирования государственных органов и граждан о практике ЕСПЧ в отношении всех государств-участников ЕКПЧ, которая в определенной степени имеет в ФРГ прецедентное значение.

Что касается статуса Европейской конвенции о правах человека в ФРГ, то Основной закон (конституция) Германии не содержит норм о приоритете международных договоров над национальным законодательством. В соответствии с п. 2 ст. 59 Основного закона «договоры, регулирующие политические отношения Федерации или относящиеся к вопросам федерального законодательства, требуют одобрения или содействия органов, компетентных в данном случае осуществить федеральное законодательство, в форме принятия федерального закона» ^[2]. Так, актом, ратифицирующим ЕКПЧ в ФРГ, является федеральный закон «О Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод» от 7 августа 1952 г. ^[4]

Здесь важно указать, что постановления ЕСПЧ воспринимаются германской правовой системой как «отражение содержания и уровня развития Конвенции и содействуют ее толкованию». Как поясняют германские юристы, решения ЕСПЧ против Германии имеют в ФРГ прямые правовые последствия, решения же, принятые в отношении иных государств – «ориентирующее значение» (Orientierungswirkung) ^[9].

За почти 60-летнюю историю Конвенции в Германии на всех уровнях власти, прежде всего в форме запросов депутатов Бундестага и Бундесрата, в ходе работы Федерального правительства и Федерального конституционного суда, неоднократно ставился вопрос о приоритете норм международного договора над внутренним законодательством в случае возникновения конфликта между решениями ЕСПЧ и законами ФРГ. Точки над i расставил Федеральный конституционный суд Германии (ФКС) в решении по т.н. делу Гёргюлю от 14.10.2004 г. ^[10]

Стоит отметить, что взаимодействие Федерального конституционного суда ФРГ с Европейским судом по правам человека – весьма действенный для правовой системы Германии как государства-участника Конвенции механизм, приводящий национальные механизмы защиты прав человека к международному стандарту. Конституционные суды – не только ФРГ, но и других государств-участников ЕКПЧ – решают на внутригосударственном уровне ту же задачу, что и ЕСПЧ в масштабе Европы – обеспечивают соблюдение и защиту прав человека. Эти институты независимы друг от друга, однако, без их активного взаимодействия прогресса в совершенствовании внутригосударственных правовых механизмов защиты прав и свобод человека могло бы не состояться, что доказывает приведенная в начале настоящей статьи статистика в отношении Германии.

Что до фабулы упомянутого выше дела Гергюлю, то гражданин Турции Казим Гергюлю (Kazim Görgülü) направил в ЕСПЧ жалобу против Германии на нарушение статьи 8 ЕКПЧ — «право на уважение частной и семейной жизни». Будучи отцом ребенка, рожденного в 1999 году гражданкой ФРГ, мужчина узнал о его существовании, только когда мать уже успела отказаться от новорожденного, и ребенок попал в приемную семью. К. Гергюлю вначале не удалось отстоять свое право на воспитание сына. Не добившись успеха в германских судах, в то числе в Федеральном конституционном суде, который отказал К.Гергюлю в рассмотрении дела по существу, гражданин обратился в ЕСПЧ. Последний в 2004 году вынес решение ^[13] о нарушении статьи 8 Конвенции, указав, что необходимо учитывать мнение отца в определении судьбы ребенка. Также заявителю присудили компенсацию морального вреда в размере 15000 евро. Далее в связи с тем, что германские суды снова, вопреки решению ЕСПЧ, отказывались признавать право К.Гергюлю на общение с сыном, гражданин вновь обратился в ФКС Германии. Воссоединиться семье удалось лишь в 2005 году после длительных судебных разбирательств и повторного рассмотрения дела в Федеральном конституционном суде Германии.

В ходе данного процесса Федеральный конституционный суд ФРГ, в частности, сформулировал принцип приоритета Основного закона перед решениями ЕСПЧ для целей национального правоприменения. Это неоднократно ставили в пример российскому Конституционному суду (см., например, статьи В.Зорькина (Российская газета от 29.10.2010) и Е.Лукьяновой (Ведомости от 31.01.2016).

И действительно, согласно правовой позиции ФКС ФРГ, германская конституция имеет целью включение Германии в правовую среду демократических и независимых государств, что, однако, не предусматривает отказа от суверенитета, закрепленного в т.ч. в Основном законе. Согласно данной Конституционным судом Российской Федерации трактовке этой правовой позиции ФКС ФРГ, «во внутреннем правопорядке Конвенция о защите прав человека и основных свобод имеет статус федерального закона и наряду с практикой Европейского суда по правам человека служит лишь ориентиром для толкования при определении содержания и сферы действия основных прав и принципов Основного закона ФРГ и лишь при условии, что это не ведет к ограничению или умалению основных прав граждан, защищаемых Основным законом ФРГ» ^[16]. Следовательно, не противоречит цели соблюдения международного права, если в особых случаях законодатель не соблюдает право международных договоров при условии, что это является единственно возможным способом избежать нарушения базовых конституционных установок.

На этом российский анализ германского подхода к конфликту положений международного права и Основного закона в большинстве случаев заканчивается. В меньшинстве случаев решение Федерального конституционного суда ФРГ по делу Гергюлю анализируется российскими правоведами в полном обьеме (см. например, статью С.Будылина "Дело Гергюлю: Германия выбирает мир с ЕСПЧ" от 18.11.2013 на портале zakon.ru, где автор приводит выдержки из упомянутого судебного акта, иллюстррующие правовую позицию ФКС ФРГ).

Cтоит разобрать решение ФКС ФРГ полностью, чтобы понять, что обозначив приоритет Основного закона перед решениями ЕСПЧ в качестве теоретического принципа, Федеральный конституционный суд Германии далее со ссылкой именно на верховенство конституции разрешил конфликт в соответствии с позицией ЕСПЧ.

Аргументация германского ФКС состояла, в частности, в следующем. Административные органы и суды, - согласно правовой позиции Федерального конституционного суда ФРГ, - не компетентны в том, чтобы аннулировать закрепленные в германской конституции постулаты, а также силу закона и права, сославшись на решение ЕСПЧ. <…> Однако, как отказ принять во внимание решение ЕСПЧ, так и исполнение этого решения вопреки законодательству ФРГ могут нарушать фундаментальные права в сочетании с принципом правового государства (Rechtsstaatsprinzip)». «Задача национальных судов – тщательно имплементировать решение ЕСПЧ в соответствующую область права», - заключает ФКС Германии.

Федеральный конституционный суд ФРГ воспринимает в качестве одной из своих целей содействие предотвращению нарушений международного права германскими судами. В этой связи, если германский суд нарушил свою обязанность «принять во внимание» Конвенцию в интерпретации ЕСПЧ (то есть проигнорировал решение ЕСПЧ), любое затронутое данными действиями лицо может обратиться в Федеральный конституционный суд ФРГ с жалобой «на нарушение фундаментальных прав в сочетании с принципом правового государства».

ФКС ФРГ подчеркнул, что германские органы власти должны всемерно содействовать исполнению Германией ее международных обязательств ^[5]. Прежде всего, суды обязаны принимать во внимание решения ЕСПЧ при толковании норм национального права (в т.ч. Основного закона), то есть «включать эти решения ЕСПЧ в национальное право, а не игнорировать их». Законодатель, в свою очередь, может отступать от норм международного права лишь в поистине особых случаях, когда это необходимо для защиты базовых принципов германской конституции. Тем самым, подчеркнув в теории принцип государственного суверенитета, Федеральный конституционный суд ФРГ, ссылаясь на суверенитет Германии, разрешил спорное дело в соответствии с позицией ЕСПЧ.

Таким образом, окончательные постановления ЕСПЧ по делам, в которых Германия выступает стороной, подлежат исполнению в ФРГ (п. 1 статьи 46 ЕКПЧ).

Под исполнением решения ЕСПЧ в Германии подразумевают принятие мер индивидуального и общего характера. Среди индивидуальных мер выделяют возобновление судебного разбирательства, выплату компенсации (если ЕСПЧ присудил таковую), внесение изменений в национальное законодательство ^[15].

Меры же общего характера, имеющие превентивное значение, предполагают исполнение решений ЕСПЧ, в которых Германия не является стороной-ответчиком. Несмотря на то, что в п. 1 статьи 46 ЕКПЧ не содержится требования исполнять решения, вынесенные против иных государств-участников Конвенции, Федеральный конституционный суд Германии неоднократно указывал на необходимость этого в целях предотвращения нарушения Конвенции в дальнейшем. Германские правоведы вслед за Федеральным конституционным судом ФРГ используют в этой связи термины «ориентирующее значение» (Orientierungswirkung) и «параллельные случаи» (Parallelfälle) ^[6].

Федеральный конституционный суд Германии называет «фактическим значением прецедента» (faktische Präzedenzwirkung) то, что всю практику ЕСПЧ, независимо от упоминания Германии в конкретных постановлениях Европейского суда по правам человека, следует учитывать при толковании и применении национальных правовых актов Германии, включая нормы Основного закона, закрепляющие права и свободы личности ^[11]. Немецким правоприменителям при этом необходимо через призму практики ЕСПЧ толковать нормы законодательства ФРГ в свете положений ЕКПЧ (или, в исключительных случаях расхождения немецких норм права с положениями Конвенции в доступной форме, опираясь на закрепленные в Основном законе фундаментальные конституционные принципы, обосновать причину данного несоответствия) ^[12].

Для решения этой задачи Федеральный конституционный суд Германии – что представляется весьма актуальным для России – считает необходимым обеспечение доступа всех государственных органов страны, а также граждан, к текстам решений Европейского суда по правам человека. Так, Правительство ФРГ в лице Федерального министерства юстиции и защиты прав потребителей на регулярной основе переводит и публикует в сети Интернет значимые решения ЕСПЧ по делам, где ответчиком выступает не только Германия, но и иные государства-участники Конвенции. Кроме того, данное министерство ежегодно готовит анализ практики ЕСПЧ и исполнения решений по делам против зарубежных стран. Последний такой анализ был опубликован в третьем квартале 2018 г. по итогам 2017 г. ^{[7] [8]}

Кроме того, Федеральное министерство юстиции и защиты прав потребителей ФРГ отсылает к публикациям решений ЕСПЧ в немецкоязычных печатных изданиях, в т.ч. в газетах «Европейские основные права» (Europäische Grundrechte Zeitschrift), «Защитник по уголовным делам» (Strafverteidiger), «Обо всем семейном праве» (Zeitschrift für das gesamte Familienrecht). Обращается внимание на австрийский информационный интернет-бюллетень «Права человека» (www.menschenrechte.ac.at), в котором можно найти краткие обзоры отдельны решений ЕСПЧ, а также на интернет-порталы немецких ученых-правоведов, в частности, профессора М.Броера (www.egmr.org). Особо Федеральным министерством юстиции и защиты прав потребителей ФРГ подчеркивается роль Немецкого фонда международного правового сотрудничества (Stiftung für Internationale Rechtliche Zusammenarbeit e. V.) в деле развития в Германии структур правового государства посредством распространения информации о практике ЕСПЧ. Примечательно, что деятельность данной НПО отмечена Европейским судом по правам человека как «лучший образец мировой практики» ^[14].

Таким образом, рассмотрев место Европейской конвенции о правах человека и вопрос исполнения решений Европейского суда по правам человека в Германии, можно сделать вывод о том, что опыт ФРГ в данной области действительно многогранен и может служить ориентиром для государств, в которых по сей день ежегодно выявляются сотни нарушений Европейской конвенции о правах человека, в том числе России. Придавая формально ЕКПЧ статус обычного закона, Германия тем не менее исходит из приоритета норм международного права над национальным законодательством и соблюдения решений ЕСПЧ. Представляется желательным взять на вооружение в т.ч. германскую практику, согласно которой в целях предотвращения случаев нарушения Конвенции в будущем, государственные органы ФРГ обязаны учитывать в работе постановления ЕСПЧ не только в отношении Германии, но и зарубежных стран, т.к. практика Европейского суда по правам человека, согласно позиции Федерального конституционного суда Германии, имеет прецедентное значение. Примечательны также труды Федерального министерства юстиции и защиты прав потребителей ФРГ по анализу деятельности ЕСПЧ и переводу решений Европейского суда по правам человека на немецкий язык.