Legal substantiation of retaliatory measures of the Russian Federation to economic sanctions of the United States, European Union, and their allies

Глобальные изменения экономической, политической и правовой систем, произошедшие за последние 30 лет в Российской Федерации, стали предпосылкой для расширения сотрудничества российских участников внешнеэкономической деятельности с зарубежными партнерами.

В 2010-х г.г. в сфере экономики Россия вернула себе позицию крупнейшего сельскохозяйственного экспортёра в мире, заняла третье место в мире по общему производству энергии (после КНР и США) и производству нефтепродуктов, первое место по числу сооружаемых АЭС, второе место по производству военной техники и экспорту вооружений. В сфере политической достаточно значимыми событиями явились создание Таможенного союза и впоследствии Евразийского экономического союза (России, Белоруссии и Казахстана, Киргизии и Армении) в 2015 г., вступление Российской Федерации во Всемирную торговую организацию, добровольное присоединение Крыма к Российской Федерации в результате всенародного референдума и пр.

Достаточно стабильное и поступательное экономическое развитие нашего государства вызвало резкую ответную реакцию со стороны США, ряда стран Европейского Союза, Канады, Австралии, Новой Зеландии, Японии, в форме введения экономических санкций против Российской Федерации с 2014 г. (далее по тексту – экономические санкции, введенные США И ЕС). Обобщенный анализ санкций показывает, что они направлены на ослабление российской экономики и ограничение присутствия российских компаний в ключевых сегментах мирового рынка ^[1]. Введение экономических санкций фактически означает поворот от глобализации и основополагающих принципов Всемирной торговой организации (недискриминации, содействия справедливой конкуренции, разрешения торговых споров путем консультаций и переговоров и др.) к протекционизму и неомеркантилизму, который произошел за последние пять лет. Отвергая законы рыночной конкуренции, опираясь на политические и информационные механизмы, ряд стран посредством международного давления получают возможность в перспективе увеличить свою долю в желаемых сегментах рынка Европы.

Учитывая степень интеграции Российской Федерации в мировую экономику, ее номинальный и реальный вес, становится очевидным, что экономические санкции привели к компрометации существующих международных правовых институтов, обеспечивающих свободу мировой торговли и гарантирующих защиту прав ее участников. Это существенно увеличило роль публично-правовых институтов в регулировании внешнеэкономических отношений, которые объективно вытеснили на определенный период времени частноправовые институты.

Несмотря на политическую подоплеку, введение такого рода мер преследует достаточно ясные цели – усиление конкурентных преимуществ США и ЕС с одной стороны, и финансовая изоляция и нанесение экономического урона экономике Российской Федерации с другой стороны.

Развертывание политики экономических санкций США и ЕС против Российской Федерации осуществлялось путем введения, как секторальных санкций, направленных на ряд отраслей экономики (финансы, высокотехнологичное, оборонное производство и др.), так и индивидуальных санкций по отношению к ряду российских граждан:

- прекращение обслуживания карт Международными платежными системами VISA и MasterCard, выпущенных отдельными российскими банками (АБ «Россия», Собинбанк, СМП Банк и Инвесткапиталбанк);

- принятие в ЕС резолюции рекомендательного характера, в которой содержится призыв отказаться от строительства «Южного потока» (проект был закрыт в декабре 2014 г.);

- введение санкций, направленных на ограничение экспорта в Российскую Федерацию технологий, связанных с добычей углеводородного сырья из сланцев и глубоководной добычей, в т.ч. на арктических месторождениях;

- введение санкций в отношении ряда оборонных и сырьевых компаний (в списке оказались концерны «Калашников», «Радиоэлектронные технологии», НПО Машиностроения, нефтекомпания «Роснефть», производитель газа «Новатэк» и др.).

- введение эмбарго на товары и услуги, которые не могут быть экспортированы для нефтяной отрасли Российской Федерации и товары двойного назначения для оборонного сектора;

- ограничение доступа российских государственных банков на рынки капитала, инвестиции в Крым или торговля с ним;

- ужесточение доступа к кредитам ряда государственных банков Российской Федерации и снижение срока займов;

- введение санкций в отношении всех крымских компаний, также в отношении компаний, перешедших от Украины под юрисдикцию Российской Федерации;

- введение запрета на западные инвестиции в транспортные, инфраструктурные, телекоммуникационные и энергетические секторы экономики Российской Федерации;

- введение санкций против российских бизнесменов, политиков, деятелей культуры, журналистов (например, запрет на въезд в США, ЕС, Канаду, замораживание их финансов и имущества) и др.^[2]

Введенные санкции оказали косвенное давление на курс рубля, приведя к ослаблению национальной валюты ^[3].

Торговые санкции всегда являются следствием политического решения оказать воздействие на другое государство. Они направлены на экономическую изоляцию, и, в целом, призваны добиться изменений внутренней или внешней политики другой страны ^[4]. Все перечисленные ограничительные меры были введены под предлогом проведения референдума в республике Крым и его переходом в состав России, якобы вмешательства Российской Федерации во внутренние дела Украины, вмешательства в выборы США, причастности к отравлению Скрипалей в Солсбери (в отсутствие любых доказательств) и пр. По словам официальных лиц, частично санкции могут быть сняты, если Российская Федерация «прекратит активность» в тех областях, которые затрагивают национальные интересы США. Проводя политику политического экстремизма и добиваясь от России политических уступок, основную борьбу за захват внешних рынков США, ЕС и присоединившиеся к ним страны развернули на аренде международной торговли.

В соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций ^[5] и Декларацией о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами ^[6], каждое государство обязано воздерживаться в своих международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной целостности или политической независимости любого государства, так и каким-либо иным образом, несовместимым с целями ООН. Такая угроза силой или ее применение являются нарушением международного права и Устава ООН; они никогда не должны применяться в качестве средства урегулирования международных проблем. Применение любых методов принуждения, не достигающих уровня угрозы применения силы или применения силы, в отношении другого государства с целью его подчинения чужой воле, подпадают под запрет ^[7]. Односторонние экстерриториальные меры принуждения, применяемые той или иной страной, при отсутствии соответствующего решения Совета Безопасности ООН, противоречат нормам современного международного права, основанного на Уставе ООН, и необоснованно именуются санкциями ^[8]. Каждое государство имеет право требовать от другого государства создания для его национальных лиц таких же условий, которыми пользуются лица других государств, т.е. условий общих и одинаковых для всех. Нарушение принципа недискриминации необходимо рассматривать одновременно и как нарушение принципа суверенного равенства государств ^[9]. Практикуемое в настоящее время рядом стран экстерриториальное применение своего национального права по отдельным вопросам за пределы собственной территории, которое принимает формы неприемлемого вмешательства в национальный суверенитет, квалифицируется в научной литературе, как «злоупотребление национальной юрисдикцией» ^[10].

Российская Федерация, как суверенное государство имеет право на контрмеры в отношении правонарушителей, в рамках международного права. Этот постулат поддерживается нормой ст. 1 Федерального закона от 28.12.2010 №390-ФЗ «О безопасности» ^[11], где установлены основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, полномочия и функции органов власти, органов в сфере безопасности, а также статус Совета Безопасности Российской Федерации.

Среди мер, которые были предприняты Российской Федерацией, в качестве реакции на указанные недружественные действия можно назвать: во-первых, ответные санкции экономического характера и, во-вторых, ряд внутренних мер, в том числе, направленных на реализацию политики импортозамещения.

В 2014 г. Указом Президента РФ от 06.08.2014 г. №560 ^[12] были введены ответные российские контрсанкции, в соответствии с которым запрещено либо ограничивалось осуществление внешнеэкономических операций, предусматривающих ввоз в РФ отдельных видов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, страной происхождения которых является государство, принявшее решение о введении экономических санкций в отношении российских юридических или физических лиц или присоединившееся к такому решению. В настоящий момент действие отдельных мер, предусмотренных Указом Президента РФ №560 продлено до 31 декабря 2020 г.

Постановлением Правительства РФ от 07.08.2014 г. №778 ^[13] был введен запрет на импорт в Российскую Федерацию сельскохозяйственной продукции и продовольственного сырья, страной происхождения которых является государства, принявшие решение о введении экономических санкций в отношении российских субъектов, а также государства присоединившееся к такому решению. Действие этого акт распространяется на США, Канаду, Австралию, страны Европейского союза, Украина, Республика Албания, Черногория, Королевство Норвегию, Республику Исландия и Княжество Лихтенштейн. Запрет предполагает постоянный мониторинг и контроль сферы торговли, а также изъятие и уничтожение подсанкционной продукции. Решение об изъятии и уничтожении принимается уполномоченными должностными лицами Федеральной таможенной службой России (ФТС), Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору Российской Федерации (Россельхознадзора) или Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Российской Федерации (Роспотребнадзора), обнаружившими факт осуществления внешнеэкономических операций, предусматривающих ввоз на территорию Российской Федерации запрещенной к ввозу продукции. Соответствующие поправки были внесены во внутреннее законодательство: в статью 16.3 КоАП РФ^[14], которая устанавливает административные санкции для российских лиц за несоблюдение запретов и (или) ограничений на ввоз указанных товаров на таможенную территорию ЕАЭС или в Российскую Федерацию.

Кроме продуктового эмбарго Российской Федерацией были приняты и другие ответные ограничительные меры, в том числе, приостановлено соглашение с США об утилизации оружейного плутония ^[15]; введены ответные визовые ограничения для ряда граждан США. С 2014 г. правительство РФ ограничило государственные закупки иностранных товаров легкой промышленности, ограничение не коснулось товаров, происходящих из ЕАЭС.

Правительством РФ могут быть установлены ответные ограничения (реторсии) в отношении имущественных и личных неимущественных прав граждан и юридических лиц тех государств, в которых имеются специальные ограничения имущественных и личных неимущественных прав российских граждан и юридических лиц (1194 ГК РФ) ^[16].

В современном международном праве превалирует точка зрения, в соответствии с которой понятием «санкции» охватываются меры принудительного характера, предпринимаемые исключительно Советом Безопасности ООН (раздел VII Устава ООН). Использование рядом государств термина «санкции» при реализации своих односторонних дискриминационных мер не является легитимным, поскольку принцип суверенного равенства государств исключает возможность правомерного применения одним государством принуждения в отношении другой страны в одностороннем порядке. Следовательно, с точки зрения современного международного права, в отношении России санкции не вводились, а действия США и ЕС в отношении Российской Федерации являются односторонними мерами ограничительного характера ^[17].

Тем не менее, как отмечается в правовой литературе, принятие санкций в форме реторсий преобладает в практике межгосударственных отношений, поскольку осуществление таких мер не сопровождается нарушениями права, нуждающимися в особой легитимации. Основными сферами их применения, наряду с дипломатическим правом (высылка дипломатов, разрыв дипломатических отношений), являются международные экономические отношения. Применение ответных мер в этой сфере, как, например, полный или частичный запрет определенных внешнеэкономических операций (эмбарго), ограничение импорта, приостановление или прекращение добровольной помощи развивающимся странам, отказ от заключения или продления экономически важных договоров, может оказывать значительное негативное воздействие ^[5]. Реторсия подразумевает принятие на определенный срок любых соразмерных ответных мер, причем, как политических, так и экономических.

Необходимость принятия ответных контрограничений входит в компетенцию Правительства Российской Федерации, за счет чего обеспечивается оперативность, соразмерность и симметричность принятых мер при наличии дискриминационного акта иностранного государства или возникновении ситуаций проявления недружественных действий.

Российская Федерация проводит государственную внутреннюю и внешнюю политику, которая осуществляется исключительно в целях обеспечения безопасности государства, его политических, экономических и военных интересов. Публично-правовое вмешательство в частно-правовые отношения должно основываться на общеправовом принципе соразмерности и пропорциональности вводимых ограничений, носить сбалансированный характер ^[18]. Для этих целей, российское законодательство предусматривает возможность принятия ограничительных мер, в том числе, в области внешнеторговой деятельности. Согласно ст. ст. 13 и 40 Федерального закона от 08.12.2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» ^[19], в случае принятия иностранным государством мер, нарушающих экономические либо политические интересы Российской Федерации или российских лиц, Президент и Правительство Российской Федерации вправе вводить ответные меры, в соответствии с общепризнанными нормами международного права и в пределах, необходимых для эффективной защиты своих интересов. Внешняя торговля товарами, услугами и интеллектуальной собственностью может быть ограничена мерами, принятие которых необходимо для эффективной защиты экономических интересов Российской Федерации, в том числе мерами, отступающими от положений ВТО (прежде всего, от принципов наибольшего благоприятствования и недискриминации). Для защиты своих национальных интересов Российская Федерация вправе вводить дополнительные ограничения в сфере внешней торговли, причем как в сфере импорта, так и экспорта.

Возможность принятия иных ответных мер для обеспечения безопасности государства предусмотрены в ряде норм законов Российской Федерации, регулирующих внешнеэкономическую деятельность: Федеральном законе «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» №164-ФЗ от 08.12.2003 г. (в ред.), Федеральном законе «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» №289-ФЗ от 03.08.2018 (в ред.) ^[20], Федеральном законе «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» № 114-ФЗ от 19.07.1998 г. (в ред.) ^[21], Федеральном законе «Об экспортном контроле» № 183-ФЗ от 18.07.1999 (в ред.) ^[22].

Контрсанкции, применяемые Российской Федерацией кажутся не настолько радикальными, они приняты в форме «специальных экономических мер», имеют узконаправленный характер ^[23]. Тем не менее, при их введении учитывается то обстоятельство, что пагубные последствия как санкций, так и контрасанкций Российской Федерации нанесут материальный ущерб и российским лицам, для защиты прав которых они установлены. Российские суды также обязаны, если принят акт о реторсии, отказывать в защите субъективных прав всех граждан и юридических лиц, в отношении которых принят данный акт (п. 4 ст. 254 АПК РФ ^[24], п. 4 ст. 398 ГПК РФ ^[25]) ^[26].

В соответствии с выводами исследователей, реторсии являются инструментом реагирования «ad hoc», тогда как юридический принцип взаимности, будучи правильно встроенным в правовое регулирование, выступает институциональным, рассчитанным на все случаи постоянным инструментом реагирования на специальные ограничения прав отечественных субъектов за рубежом. Важным является то, что реторсии традиционно вводятся актом исполнительной власти, а принцип взаимности – законодательной ^[27].

Любая реторсия предполагает не просто ответные меры, но и изменение дискриминационной политики и, в конечном итоге, восстановление отношений между государствами. Контрсанкции Российской Федерации в форме реторсии оказались неожиданными для правящих кругов США и ЕС, и вызвали следующий виток дополнительных санкций США и ЕС, направленных на экономическую и политическую дестабилизацию Российской Федерации. С 2018 г. отношения перешли в фазу дальнейшего ухудшения, принцип взаимности в отношениях с США и рядом стран ЕС стал находить отражение на уровне законов Российской Федерации.

В связи с углублением тенденций санкционного давления на Российскую Федерацию со стороны США и стран ЕС, был принят Федеральный закон от 04.06.2018 №127-ФЗ «О мерах воздействия (противодействия) на недружественные действия Соединенных Штатов Америки и иных иностранных государств» ^[28], которым допускается принятие Российской Федерацией дополнительных мер воздействия (противодействия) в отношении США, иных иностранных государств и организаций, находящихся под их юрисдикцией, прямо или косвенно подконтрольных или аффилированных с ними, должностных лиц и граждан таких стран, совершающих или причастных к совершению недружественных действий в отношении Российской Федерации, юридических лиц и граждан Российской Федерации.

В поддержку этих мер, Государственной Думой РФ принят проект соответствующих поправок и в Уголовный кодекс Российской Федерации ^[29].

На первый взгляд, все принятые США и ЕС экономические санкции противоречат основным принципам Всемирной торговой организации (транспарентности, недискриминации, режиме наибольшего благоприятствования), целью которых является устранение административных барьеров и всемерная либерализация торговля. Как уже упоминалось, иностранные дискриминационные меры коснулись ограничения поставок в Российскую Федерацию технологий и оборудования для нефте- и газодобычи, торговли оружием, доступа к кредитным средствам, финансовым услугам, что нарушает принципы ВТО. На первый взгляд, как следует из соглашений ГАТТ-ВТО, Россия может использовать свое членство в ВТО в качестве средства защиты от давления со стороны США и ЕС. Первым шагом в этом направлении было распространение в ВТО коммюнике о невыполнении США своих торговых обязательств и о том, что санкции противоречат ГАТС. Однако, для того, чтобы подать иск в ВТО, в том числе, по поводу ограничения доступа к финансовым услугам, необходима доказательственная база, что США и ЕС нарушили конкретные пункты соглашения с Российской Федерацией, а также необходимо доказать факт понесенного ущерба, что, как считают исследователи этой проблемы, фактически невозможно. Точно по таким же причинам встречные иски на ответные российские контрсанкции не подают и страны ЕС ^[30]. С юридической точки зрения, подобные односторонние торговые ограничения и дискриминационные действия отдельных стран практически легализирует очень широкое толкование западными правоведами статьи XXI ГАТТ, в которой под термином «исключения по соображениям безопасности» понимаются абсолютно все действия, которые страна «считает необходимыми для защиты существенных интересов своей безопасности» ^[4].

Тем не менее, выход России из ВТО вряд ли положительно повлияет на ситуацию, поскольку, в соответствии со ст. II Марракешского соглашения, ВТО обеспечивает общие институциональные рамки для осуществления торговых отношений со всеми иными ее членами в вопросах, относящихся к соглашениям и связанным с ними правовым документам. А Российская Федерация и дальше намерена развивать торгово-экономическое сотрудничество в мировом сообществе (при том, что санкции ввели только 47 стран из 195 независимых государств).

Постоянное и длительное применение правительством США силы в одностороннем порядке в обход международного правопорядка, под видом «санкций», и ранее не приносило ожидаемого положительного эффекта этой страны.

То, что вышеназванные деструктивные действия США и ЕС в данный момент не удалось пресечь быстро, является следствием самоустранения ВТО от решения обычных торговых разногласий. Торговые войны ведутся не только с помощью повышения тарифов, но и при помощи прочих барьеров в торговле, что в ВТО стараются пока не замечать. Тем самым ВТО только демонстрирует собственное невыгодное положение, падение своей международной значимости и престижа, а также полную неспособность на данном этапе урегулировать подобные конфликты.

Политические «эксперименты» США демонстрируют неуважение к международному праву, политику прямого давления на «неугодные» страны и показывают, что введение этой страной «санкций» рассчитано на длительный срок. Например, введенное в 1961 г. в отношении Кубы торгово-экономического эмбарго, не снято до сих пор. Учитывая эти и других факторы, в Указе Президента РФ от 13.05.2017 №208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года» ^[31] предусмотрено, что Российская Федерация продолжит выработку и реализацию мер по противодействию экономическим санкциям, введенным в отношении российских юридических и (или) физических лиц, экономики Российской Федерации, а также ответных мер в отношении государств, которые вводят указанные санкции.

За Российской Федерацией в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, прав и законных интересов своих граждан, всегда остается право применить и иные ответные меры, направленных на защиту своих национальных интересов, с учетом принципа соразмерости, в самых различных сферах экономической жизни. Это могут быть изъятия ограничительного характера: для иностранных инвесторов, в правах интеллектуальной собственности для иностранных правообладателей, иных товаров иностранных товаропроизводителей и др. В случае дальнейшего введения США многосторонних экономических санкций, Российская Федерация вынуждена будет перейти со своими торговыми партнерами на расчеты в национальных валютах ^[32]. Меры санкционного принуждения и угрозы их дальнейшего ужесточения поначалу оказали психологическое давление на российских субъектов но, в итоге, после проведения активных контрмер привели только к частичному сокращению присутствия России на рынках некоторых зарубежных стран.

В условиях длительного противостояния, каждое государство что-то недополучит в этой санкционной борьбе. Чем дольше продлятся торговые ограничения, тем громаднее будут последствия, особенно для стран с сельскохозяйственной экспортно-ориентированной экономикой. Антисанкции для Европы обернулись снижением розничных цен для населения и ростом безработицы. По данным Всемирного Банка, на Российскую Федерацию приходится 2,8 % ВВП мира, на ЕС – 23 %. Ответ на вопрос, кто больше пострадает от санкций и антисанкций, уже понятен ^[33]. Эффект глобализации усилит кризис и будет неизменно снижать темпы роста для всех, участвующих в санкциях государств.

Разумеется, Российская Федерация вынуждена применить меры для обеспечения национальной безопаcности в экономической политике, направленные на формирование системы импортозамещения (замену на внутреннем рынке импортных товаров товарами отечественного производства, которые полностью обеспечат нужды страны) ^[34] и локализировать производства зарубежных производителей на территории Российской Федерации. Планируется, что программы импортозамещения полностью устранят любую зависимость экономики Российской Федерации от мирового рынка, а также решат ряд важных внутренних задач государства: создание новых рабочих мест, снижение стоимости конечного продукта для граждан и т.д.

Помимо активизации процесса импортозамещения Российская Федерация продолжает активное сотрудничество с другими государствами через выстраивание взаимовыгодных торговых альянсов на постоянной основе, в частности, в рамках ЕАЭС, БРИКС, а также через отдельные крупные внешнеэкономические сделки с иностранными партнерами в самых различных сферах. В, итоге дополнительные конкурентные преимущества получают уже страны Юго-Восточной Азии и Латинской Америки.

Экономические санкции, которые применяют страны США и ЕС, не предусмотрены Уставом ООН, приняты в обход международного права и не являются легитимными, они подрывают экономическую основу международной торговли, установленную актами ВТО, демонстрируют нарушение прав человека, политический экстремизм и используются как средства достижения текущих экономических задач. Сегодняшние угрозы пересекают национальные границы, взаимосвязаны и должны устраняться на глобальном, региональном, а также национальном уровнях ^[35].