The institution of recourse as an instrument ensuring legality in internal affairs bodies

Kolesnichenko Ol'ga Viktorovna PhD in Law Associate Professor at Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot 390043, Russia, Ryazanskaya oblast', g. Ryazan', ul. 1-Aya krasnaya, 18, kab. 508 olja_korn@mail.ru Other publications by this author

Ishchuk Yaroslav Grigor'evich PhD in Law Senior Lecturer at the Department of Criminal Policy of the Management Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia 125171, Russia, Moskovskaya oblast', g. Moscow, ul. Zoi I Aleksandra, 8 yar-vyatka@yandex.ru

Общеизвестно, что при применении мер обеспечения производства по делу об административных правонарушениях, в административном производстве права и свободы человека и гражданина ограничиваются в определенной степени, а в уголовном процессе они ограничиваются наибольшим образом. Именно в этой сфере происходит столкновение публичных и личных интересов, при котором не исключены случаи незаконного привлечения к ответственности или необоснованного ограничения прав и свобод лица.

Так, в ст. 1.2 КоАП РФ определено, что задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина. А ст. 1.5 КоАП РФ определяет, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина, и считается невиновным, пока его вина не будет доказана, а неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются исключительно в его пользу. Особое значение конституционно-правовая охрана прав и свобод приобретает в отношениях с государством, связанных с применением административно-правовых и уголовных санкций, т.к. возможности применения последних должен противостоять процессуальный механизм защиты от незаконного (необоснованного) привлечения к административной, уголовной ответственности.

Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал необходимость повышенного уровня защиты прав и свобод граждан ^{[8, 9]} в сфере правоотношений, касающихся публичной, в т.ч. административной и уголовной ответственности, указывая на то, что законодательные механизмы, действующие в этой сфере, должны соответствовать вытекающим из Основного Закона России и общих принципов права критериям справедливости, соразмерности и правовой безопасности ^[10]. При этом личность в ее взаимоотношениях с государством должна рассматриваться как равноправный субъект, который может защищать свои права всеми не запрещенными законом способами и спорить с государством в лице любых его органов.

Но, несмотря на содержание указанных положений, права и законные интересы человека и гражданина нередко подвергаются нарушению, что в свою очередь приводит к процедуре возмещения государством причиненного гражданину вреда. Так, в первом полугодии 2018 года к МВД России было предъявлено 4873 иска (6 мес. 2019 года – 4754) «Об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, подразделений и их должностных лиц и (или) о возмещении вреда, причиненного данными действиями (бездействием)» на сумму 30,8 млрд. рублей (6 мес. 2019 года – 8,4 млн.руб.), удовлетворено исков с учетом прошлых лет – 1764 на сумму 73,6 млн. рублей (6 мес. 2019 года – 178 тыс.руб.).

Анализ результатов судебно-исковой работы по данной категории исков показывает, что в ее структуре наибольшую долю составляют иски, предъявленные в порядке статей 1069, 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации ^{[4, стр. 41]}. В порядке статьи 1069 ГК РФ (ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами) за 6 мес. 2018 г. предъявлено 2766 иска на сумму 12,3 млрд. рублей (6 мес. 2019 г. – 2411 иска на сумму - 4,7 млн.руб.), удовлетворено с учетом исков прошлых лет 1181 иск на сумму 46 млн рублей (6 мес. 2019 г. – 1071 иск на сумму - 142 тыс.руб.). В порядке статьи 1070 ГК РФ (ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда) за 6 мес. 2018 г. предъявлено 588 иска на сумму 17,9 млрд. рублей (6 мес. 2019 г. – 571 иск на сумму - 2,7 млн.руб.), удовлетворено с учетом исков прошлых лет 332 иска на сумму 22,4 млн. рублей (6 мес. 2019 г. – 390 исков на сумму - 28 тыс.руб.).

Статистика свидетельствует, что количество исков и суммы удовлетворенных исков уменьшаются, что указывает на повышение законности и ответственности за принятые решения должностными лицами органов внутренних дел, однако приходится констатировать, что из правоприменительной практики до сих пор не изжиты многочисленные нарушения уголовно-процессуального закона, которые влекут за собой незаконное и необоснованное уголовное преследование лиц, в отношении которых оно осуществляется, а в дальнейшем и возникновение у них права на реабилитацию ^{[2, стр. 13]}. Так, в 2018 году количество обращений к уполномоченному по правам человека в Российской Федерации на нарушения прав в ходе уголовного процесса составило 13 366. Данные обращения касались вопросов обоснованности привлечения к уголовной ответственности (10,8 %), законности заключения под стражу и сроков содержания под стражей (4,4 %), пересмотра приговоров, определений и постановлений, вступивших в законную силу (40,5 %), нарушения прав при проведении дознания и предварительного следствия (20,8 %) и др. ^[5].

Одной из гарантий выполнения возложенных на сотрудника органов внутренних дел обязанностей является юридическая ответственность. Сотрудники органов внутренних дел несут административную, уголовную, дисциплинарную и материальную ответственность. Каждый из видов юридической ответственности по-своему обеспечивает режим законности и дисциплины в организации и осуществлении государственных служебных отношений в системе МВД России. Однако в современных условиях высока актуальность механизма регрессной ответственности, задействуемого в ситуациях, когда неправомерными действиями сотрудника причиняется ущерб, возмещаемый за тем за счет средств федерального бюджета.

Нельзя не отметить, что реформа органов внутренних дел принципиально изменена нормативную правовую базу, регламентирующую порядок и условия привлечения сотрудников ОВД к различным видам ответственности за нарушения, допущенные в связи с выполнением служебных обязанностей. Потребность в этом была и остается объективной – современное общество предъявляет к «стражам правопорядка» особые требования, связанные с личными, профессиональными и деловыми качествами, способностью выполнять задачи повышенной сложности, устойчивым неприятием коррупционных проявлений и т.п. В контексте этой реформы в специальное законодательство и ГК РФ вошли правовые нормы, позволяющие применить регрессную ответственность как инструмент воздействия на сотрудников ОВД, по вине которых был причинен ущерб физическим лицам и организациям, возмещенный впоследствии за счет казны Российской Федерации.

В гражданском праве регрессные обязательства понимаются как обратные требования, направленные на возврат того, что было исполнено одним лицом по вине другого или за другое лицо ^{[1, стр. 38]}. Регрессные обязательства, по существу, представляют собой весьма специфичную разновидность гражданско-правовой ответственности, направленную на восстановление имущественной сферы того лица, которое понесло убытки вследствие возмещения вреда истцу. Регрессная ответственность (contributory liability) направлена на компенсацию основному ответчику его имущественных потерь, которые ответчик понес за другого (других) причинителей вреда. Она возникает в момент, когда должник исполнил обязательство по возмещению вреда за непосредственного примирителя вреда и предъявил обратное требование к этому нарушителю.

В ч. 6 статьи 15 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» ^[6], предусмотрено, что в случае возмещения Российской Федерацией вреда, причиненного противоправными действиями или бездействием сотрудника, федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел имеет право обратного требования (регресса) к сотруднику в размере выплаченного возмещения, для чего федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел может обратиться в суд от имени Российской Федерации с соответствующим исковым заявлением. В свою очередь, п. 3.1 ст. 1081 ГК РФ, введенный в действие Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» ^[7], содержит положение о том, что государство в лице его компетентных органов во всех случаях возмещения ими вреда по основаниям, предусмотренным ст. 1069 и 1070 ГК РФ, а также по решениям Европейского Суда по правам человека, наделено правом право регресса к лицу, в связи с незаконными действиями (бездействием) которого произведено указанное возмещение.

Современная статистика не позволяет сформировать четкого представления об объеме предъявляемых органами внутренних дел регрессных требований – причина состоит в том, что существующие системы обработки информации не дифференцируют случаи предъявления регрессных требований, вытекающие из неправомерных действий сотрудника, от «классического» регресса, т.е. требований, предъявляемых организацией работнику, действующему от ее имени, в связи с любым фактом причинения вреда (чаще всего – к водителю организации в связи с причинением имущественного ущерба в результате ДТП, и его последующего возмещения организацией). Очевидна, однако, заинтересованность в эффективном применении регрессных обязательств как правового средства, позволяющего защитить интересы бюджета.

Правоотношения, связанные с предъявлением регрессного иска, складываются:

- между государством в лице должностного лица (в нашем случае органа внутренних дел) и гражданином;

- между государством в лице министерства внутренних дел (МВД) и гражданином - должностным лицом МВД.

При рассмотрении исков о взыскании в порядке регресса денежных средств в размере выплаченного возмещения вреда, причиненного противоправными действиями (бездействием) сотрудника ОВД, суды обращают внимание на наличие следующих условий:

- противоправность (незаконность) действий (бездействия) сотрудника ОВД;

- вред и его возмещение за счет казны Российской Федерации;

- причинно-следственная связь между противоправными действиями (бездействием) сотрудника ОВД и наступившими вредными последствиями;

- вина причинителя вреда.

Вступая в правоотношения с гражданином, сотрудник органа внутренних дел представляет государство, выступает от его имени. Определяющим является то, что правоотношения возникают не между конкретным должностным лицом и гражданином, а между гражданином и государством ^{[3, стр. 51]}. В этой связи определенной спецификой обладает доказывание противоправности действий (бездействия) сотрудника ОВД для целей предъявления регрессного иска.

Так, противоправность (незаконность) действия (бездействия) сотрудника ОВД будет считаться установленной преюдициально при наличии вступившего в законную силу приговора по уголовному делу или решения суда об удовлетворении административного искового заявления, принятого в порядке, регламентируемом гл. 22 КАС РФ. Однако следует помнить, что целью административного судопроизводства является фактически защита интересов частных субъектов от неправомерных действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц, т.е. надлежащими административными истцами по делам данной категории являются граждане, организации и иные лица, полагающие что действиями (бездействием) должностного лица или государственного органа нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности (ст. 218 КАС РФ). Предметом административного судопроизводства является порядок рассмотрения и разрешения судами административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов частных субъектов в рамках судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, что прямо следует из ст. 1 КАС РФ. Таким образом, МВД России как публичный субъект, действующий через своих сотрудников, не наделено правом инициировать судебное разбирательство в порядке гл. 22 КАС РФ в отношении последних.

Кроме того, не стоит забывать о том, что далеко не все условия, необходимые для удовлетворения регрессного требования, являются предметом судебного исследования в рамках административного судопроизводства (данное замечание касается, в особенности, установления причинно-следственной связи вреда с действиями (бездействием) конкретного сотрудника, определения размера причиненного им вреда). Иными словами, юридически значимые обстоятельства, доказательство которых достаточно для «прямого» возмещения вреда, не тождественны обстоятельствам, достаточным для удовлетворения регрессных требований, - в особенности, в силу того, что речь идет о вреде, причиненном уже не «государством» или «государственным органом», но конкретным должностным лицом, с учетом его вины и степени личного участия, причинной связи действий (бездействия) с ущербом в конкретном размере. Это говорит о необходимости их доказывания с использованием предусмотренных гражданским процессуальным законодательством средств доказывания, в том числе, на основании письменных доказательств – качественно подготовленных материалов служебных проверок.

Различие в механизме прямой и регрессной ответственности необходимо учитывать и при определении размера возмещения. Как известно, ст. 241 ТК РФ содержит общее правило, согласно которому за причиненный ущерб работник несет материальную ответственность в пределах своего среднего месячного заработка, при этом полная материальная ответственность с работником, не заключавшим договора о полной материальной ответственности, наступает лишь в специально оговоренных случаях – умышленного причинения ущерба, причинения ущерба в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения, причинения ущерба в результате преступных действий работника, установленных приговором суда, причинения ущерба в результате административного проступка, если таковой установлен соответствующим государственным органом, и ряде других случаев, предусмотренных ст. 243 ТК РФ. В судебной практике существует распространенная позиция, согласно которой на регрессные по своей правовой природе правоотношения распространяются положения ч. 6 ст. 15 Федерального закона № 342-ФЗ, т.е. «денежная компенсация ущерба, причиненного неправомерными действиями (бездействием) сотрудника ОВД, выплаченная органом внутренних дел» отождествляется с «ущербом, причиненным соответствующему органу внутренних дел» ^[11] (в ряде случаев указывается на «ущерб казне» ^[14]). Это, в свою очередь, позволяет относить такие отношения к сфере материальной ответственности работника за вред, причиненный работодателю, и применять установленные трудовым законодательством ограничения относительно размера взыскиваемых сумм ^{[12, 15]}.

Интересно, что придерживающиеся такого обоснования суды, снижая сумму взыскания с учетом среднемесячного денежного содержания сотрудника, ссылаются на оба пункта (5 и 6) ст. 15 Федерального закона № 342-ФЗ ^[17], рассматривая возмещения вреда в порядке регресса как частный случай материальной ответственности сотрудника. В то же время, при обстоятельствах, определяемых трудовым законодательством как случаи полной материальной ответственности, вопрос о размере причиненного ущерба не исследуется, заявленные работодателем суммы предъявляются к возмещению на основании сведений, представленных органом внутренних дел.

Показателен следующий пример – сотрудник К., состоявший на должности водителя, был осужден по ч. 1 ст. 264 УК РФ (в результате ДТП, произошедшего по его вине, пострадал другой сотрудник – Ш.). По решению суда УМВД России по М-ской области в течение нескольких лет производило ежемесячные денежные выплаты в счет возмещения вреда сотрудника Ш., после чего соответствующие суммы были предъявлены к возмещению в порядке регресса. Принимая решения об удовлетворении исковых требований в полном объеме, суд исходил из того, что в силу п. 5 ст. 243 ТК РФ, а также согласно разъяснениям, сформулированным в Постановлении Пленума ВС РФ от 16 ноября 2006 г. № 52 «О применении судами законодательства, регулирующего материальную ответственность работника за ущерб, причиненный работодателю», работник может быть привлечен к материальной ответственности в полном размере, если ущерб причинен в результате преступных действий, установленных вступившим в законную силу приговором суда. Таким образом, К. несет полную материальную ответственность и требования истца подлежат удовлетворению в силу ст. 1081 ГК РФ ^{[13, 16]}.

Следует полагать, что данная позиция в целом основана на неправильном понимании действующего законодательства. Правовые нормы, содержащиеся в ч. 5 и 6 ст. 15 Федерального закона № 342-ФЗ, имеют самостоятельное правовое значение, поскольку применяются к различным по своей природе правоотношениям – в первом случае гражданско-правым, во втором – трудовым (служебным). Условием возникновения гражданских правоотношений, о которых идет речь в ч. 5 ст. 15, является причинение вреда противоправными действиями (бездействием) сотрудника ОВД, и его возмещение за счет средств федерального бюджета (сложный фактический состав, как уже отмечалось выше), в то же время, для разновидности служебных правоотношений, урегулированных ч. 6 ст. 15, в таком качестве выступает причинение ущерба органу внутренних дел непосредственно данным сотрудником. В данных обстоятельствах применение к спорным правоотношениям ч. 6 ст. 15 Федерального закона № 342-ФЗ и ст. 241 ТК РФ несовместимо с действием ч. 5 ст. 15 данного закона, а равно и положений ст. 1069, 1070, 1081 ГК РФ в отношении них же. И действительно, содержание правоотношений по материальной ответственности работника составляет, по общему правилу, прямое возмещение работником вреда, причиненного работодателю.

В целом, можно говорить о том, что институт регресса выступает эффективным средством укрепления законности в сферах административного и уголовного производства, в том числе он обеспечивает соблюдение прав граждан; при причинении ущерба в результате необоснованного применения мер обеспечения производства по делу об административных правонарушениях, незаконного административного или уголовного преследования, нарушения разумных сроков уголовного судопроизводства и в случае возмещения реабилитированному имущественного вреда, компенсации в денежном выражении за причиненный моральный вред. Обязанность государства в лице МВД РФ по возмещению вреда содержит в себе основные характерные черты (функции) гражданско-правовой ответственности: имущественную, восстановительную, не является исключением и воспитательно-предупредительная функция, поскольку применение мер имущественного характера к органу оказывает общее дисциплинирующее воздействие на сотрудников ОВД, направлено на исключение подобных ситуаций, приведших к причинению вреда. В то же время, следует учитывать, что условия применения механизма прямой и регрессной ответственности не тождественны друг другу, и для того, чтобы институт регресса мог быть задействован как средство, обеспечивающее законность в органах внутренних дел, требуетсяв каждом конкретном случае провести кропотливую подготовительную работу, направленную на то, чтобы установить и доказатьпротивоправность (незаконность) действий (бездействия) конкретного сотрудника ОВД, причинно-следственную связь между его действиями (бездействием) и наступившими вредными последствиями, а также вину в соответствующей степени.