The role of international organizations in regulating relations in the area of public-private partnership: critical analysis and prospects

Введение

Поиск эффективных средств развития обуславливает стремление государств к взаимодействию с частным сектором, одной из форм которого является государственно-частное партнерство (ГЧП). К настоящему времени сформировался консенсус относительно ГЧП как долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса, основанного на объединении ресурсов и распределении рисков в целях финансирования, строительства, реконструкции и эксплуатации объектов публичной инфраструктуры, которое является инструментом, способным удовлетворить потребности государств в инфраструктуре и инфраструктурных услугах. Происходящая в международной среде эволюция концепции ГЧП расширила целевые установки и базовый инструментарий ГЧП. Теперь оно рассматривается также в качестве средства достижения Целей устойчивого развития (ЦУР), в рамках которого удовлетворение экономических и инфраструктурных интересов государств уравновешивается с удовлетворением общественных потребностей на благо людей. Но процессы внедрения ГЧП в практику государств являются весьма непростыми. Многим из них требуется содействие при создании и совершенствовании национальных правовых основ ГЧП. Это обусловило развитие международного сотрудничества в сфере ГЧП и активную деятельность международных организаций по разработке правовых рекомендаций и модельных актов о ГЧП. Такая тенденция в целом соответствует общемировой практике, когда перед международными организациями ставится задача содействия государствам по какой-либо актуальной международной проблеме. Использование организационных возможностей и специализированных компетенций международных организаций помогает государствам быстрее находить согласованные и проработанные решения в правовом регулировании тех или иных вопросов. Другой особенностью современных международных отношений стало то, что международные организации зачастую действуют не в одиночку, а совместно с другими международными организациями. Деятельность международных организаций в сфере ГЧП является малоизученной, еще больший исследовательский пробел наблюдается применительно к их регулирующей функции в сфере ГЧП, а также проблеме их взаимодействия между собой. В настоящем исследовании предпринимается попытка определить и оценить роль международных организаций в создании правовой основы ГЧП на международном и национальном уровне.

Постановка проблемы

Международный договор, регулирующий отношения в сфере ГЧП, в настоящее время отсутствует. Современная правовая основа ГЧП на международном уровне представлена совокупностью моделей и образцов правового регулирования ГЧП, предназначенных для содействия государствам при создании ими национальных правовых основ ГЧП, а также типовых правил поведения государств и иных субъектов в сфере развития ГЧП и реализации эффективных проектов ГЧП, в том числе для достижения ЦУР, которые содержаться в решениях и иных рекомендательных актах международных организаций. За двадцатилетний период с начала продвижения ГЧП на международном уровне количество международных организаций, в фокусе деятельности которых находится ГЧП, приблизилось к пятидесяти. Растет и количество разработанных ими международных документов, содержащих правовые рекомендации в данной сфере. Основные из них: Пояснительный меморандум Европейской комиссии о концессиях по праву Европейского Союза (далее – Пояснительный меморандум о концессиях), Пояснительный меморандум о применении права Европейского Союза о публичных закупках и концессиях к институциональным государственно-частным партнерства (далее – Пояснительный меморандум об институциональных ГЧП), Зеленая книга о государственно-частных партнерствах и праве Европейского Союза о публичных контрактах и концессиях (далее – Зеленая книга о ГЧП), Директива Европейского Парламента и Совета о концессионных контрактах (далее – Директива ЕС о концессионных контрактах), Модельный закон СНГ о публично-частном партнерстве (далее – Модельный закон СНГ о ПЧП), Руководство ЮНИДО по развитию инфраструктуры посредством проектов BOT; Руководство ЮНСИТРАЛ для законодательных органов и Типовые законодательные положения ЮНСИТРАЛ по проектам в области инфраструктуры, финансируемым из частных источников; Основные принципы современного законодательства о концессиях ЕБРР; Руководство ЭСКАТО в отношении политических, правовых и институциональных рамок ГЧП; Руководство ЭСКАТО о ГЧП в интересах устойчивого развития в Азиатско-Тихоокеанском регионе (далее – Руководство ЭСКАТО о ГЧП в интересах ЦУР); Стандарт ЕЭК ООН по государственно-частному партнерству в области автомобильных дорог; Стандарт ЕЭК ООН по государственно-частному партнерству в области железных дорог; Стандарт ЕЭК ООН подхода нулевой терпимости к коррупции в рамках закупок по линии ГЧП; Стандарт ЕЭК ООН по государственно-частному партнерству в области возобновляемых источников энергии (далее – Международные стандарты ЕЭК ООН по ГЧП); Руководящие принципы в области государственно-частных партнерств на благо людей в поддержку Целей устойчивого развития и др. Представляется, что для правильной характеристики и оценки этих актов очень важно понимание субъектного состава и международно-правового статуса международных организаций, их принявших. Во-первых, в их число входят и международные межправительственные организации (ЮНИДО, ОЭСР), и международные неправительственные организации (Европейский экспертный центр ГЧП, Всемирная ассоциация подразделений по ГЧП и инфраструктурных агентств), и иные международные институционные образования (Группа двадцати, G-20), универсального пространственного охвата деятельности (ООН, Всемирный банк) и регионального (ЕС, СНГ, ЕБРР), общей компетенции (ООН) и отраслевой (МФСР). Во-вторых, регулирующая функция, заключающаяся в разработке и установлении правил и образцов поведения государств и иных лиц при подготовке и реализации ГЧП, осуществляется ими в различных правовых условиях и порядке, с различной регулярностью и, как правило, различной результативностью. Говоря в наиболее общем смысле о функциях международной организации, в настоящей статье под ними понимаются совокупность всех действий международной организации, направленных на выполнение ее целей и принципов. Поскольку государства возлагают на международные организации весьма разнообразные и множественные задачи, то и функции их многочисленны. К основным функциям международных организаций в доктрине международного права относят оперативную, координационную, контрольную, информационную, кодификационную и, наконец, регулирующую функцию, которая и для целей настоящего исследования, и в целом представляется наиболее важной. Она состоит, с одной стороны, в принятии решений, направленных на воплощение задач соответствующей международной организации, а с другой, в регламентации правил и моделей поведения ее членов. Эти правила и модели облекаются в различные формы и зависимости от компетенции международной организации и положений ее учредительного акта могут иметь юридическое или не юридическое (морально-политическое) значение. Речь здесь идет,в первую очередь, оюрисдикционной компетенциимеждународной организации, определяющей юридическую силу ее актов по отдельным вопросам, входящим в ее предметную компетенцию, в том числе в сфере ГЧП ^[14]. Представляется, что она является определяющей для потенциала и значения той роли, которую международные организации имеют в регулировании отношений в сфере ГЧП на международном и национальном уровне.

Регулирующая функция международных организаций в сфере государственно-частного партнерства: опыт и результаты осуществления

Рамки настоящей статьи позволяют осветить опыт и результаты осуществления регулирующей функции в сфере ГЧП ограниченного числа международных организаций и интеграционных образований, лишь наиболее репрезентативно характеризующих и раскрывающих поставленную проблему.

Европейский союз имеет значимый и по количественным, и по содержательным показателям опыт в регулировании ГЧП. Правовая основа ГЧП в ЕС охватывает своим регулированием практически все существенные отношения в сфере ГЧП, но при этом сформирована посредством различных правовых инструментов. Регламенты, которые являются обязательными и подлежат прямому применению во всех государствах-членах, в сфере ГЧП в правовой системе ЕС до сих пор отсутствуют, поэтому ее преобладающими элементами, за единичным исключением, являются акты рекомендательного значения и силы. Во-первых, это Зеленая книга по ГЧП, в которой раскрывается суть и назначение ГЧП для решения публичных задач, перечисляются основные признаки ГЧП и его отличия от традиционных государственных закупок, основные принципы структурирования проекта ГЧП и заключения контракта ГЧП, и другие основополагающие положения в сфере ГЧП. По своей правовой природе она представляет собой издаваемый Европейской комиссией дискуссионный документ по ключевым аспектам ГЧП, направленный на стимулирование научных и общественных обсуждений и запуск процесса консультаций на уровне ЕС. Стоит отметить, что при этом в практике ЕС не единичны примеры, когда начатые в подобных формах и образом регламентационные процессы имеют продолжение в так называемых «Белых книгах» (официальных предложениях от государств-членов), а затем уже и в принятии нормативного правового акта в соответствующей сфере. В этой связи некоторые ученые квалифицируют акты и процессы подобной формы в качестве «предварительной правовой унификации, которая позволяет органам ЕС выявить отношение стран-членов к предлагаемым правовым нормам, а также сориентировать страны-члены на развитие национального права в русле сделанных рекомендаций» ^[5]. Во-вторых, это Пояснительные меморандумы Европейской комиссии, представляющие собой акты, обозначающие позицию институтов ЕС по различным аспектам ГЧП, в том числе формам (контрактным и институциональным) и моделям ГЧП, механизмам возврата инвестиций частного партнера, распределению рисков между сторонами и стратегиям их предотвращения, процедурам и принципам отбора частного партнера (в рамках конкурса и конкурентного диалога), условиям и принципам контрактов ГЧП, разрешению споров и др. В-третьих, это Директива ЕС о концессионных контрактах, которая не является рекомендательным документом, подобно описанным выше. Согласно статье 249 Договора об учреждении Европейского сообщества, Директива обязательна для каждого государства-члена, которому она адресована, в отношении ожидаемого результата, но сохраняет за национальными властями свободу выбора форм и методов действий ^[21]. Директива ЕС о концессионных контрактах устанавливает единые общеевропейские стандарты заключения концессионных контрактов и вводит новый критерий оценки конкурсных заявок, в большей мере принимающий во внимание соображения экологичности, социальной направленности и инновационности. Ее основные новеллы – введение более четкого и понятного определения концессии, основанного на практике Суда справедливости ЕС; установление обязательности публикации уведомлений о размещении концессий в Официальном журнале ЕС; решение вопроса об изменении концессионного контракта, в частности в случае непредвиденных обстоятельств; введение понятия существенного изменения контракта и описание случаев, когда изменения могут вноситься без проведения нового тендера; введение определенных обязанностей для заказчиков в связи с отбором концессионеров и критериев для определения победителей (новый критерий наиболее экономически привлекательного тендера) ^[22] и др. Стоит отметить особенности директив ЕС, и соответственно Директивы ЕС о концессионных контрактах, заключающиеся в том, что, во-первых, обязательства, закрепленные в директиве сфокусированы не на действиях государств по ее выполнению, а на достижении предусмотренного в ней конечного результата, во-вторых, государства вправе самостоятельно определять способы и механизмы для ее реализации с учетом своей национальной специфики, и наконец, «государство не может издавать никаких актов, допускающих возможность отрицательно повлиять на достижение результатов, обозначенных в директиве. Более того, государство несет ответственность в судебном порядке за ненадлежащее выполнение требований и нарушение сроков реализации директивы» ^[6]. Согласно решению Суда Европейского союза, «государство не может ссылаться в качестве оправдания на возникшие в процессе реализации директивы “внутренние трудности”» ^[20]. Проведенное сопоставление перечисленных актов ЕС о ГЧП и обязательных, и тех, что в строгом юридическом смысле лишены нормативности, с национальным законодательством о ГЧП государств-членов ЕС говорит в пользу того, что положения первых находят реальное воплощение во втором. Это следует и из общих положений национальных законов о ГЧП, в которых дается отсылка к тому или иному акту ЕС в сфере ГЧП, в основном к Директиве ЕС о концессионных контрактах, и из содержания национальных законов о ГЧП, в частности, законов о ГЧП Греции, Латвии, Румынии, Словении, Сербии, в которых дословно или наиболее схожим образом воспроизводятся формулировки или отражаются регламентируемые процессы ГЧП ^[7].

С учетом изложенного представляется, что регулирующая функция СНГ в сфере ГЧП проявляется преимущественно в гармонизации законодательства о ГЧП государств-членов посредством его приведения «общему знаменателю», как между собой, так и с общеевропейским правом в целом. Эта функция в таком своем выражении продиктована ролью Европейского союза и соответствует его задачам по устранению административных барьеров, препятствующих нормальному функционированию общего рынка и усложняющих процесс установления трансграничных отношений, а также обусловлена ключевым условием интеграции – созданием единого экономического пространства, необходимого для трансграничной деятельности компаний и государств. Результатом осуществления этой функции можно считать отчетливую тенденцию к единообразной государственной политике государств-членов ЕС в сфере ГЧП и во многом схожие национальные правовые основы ГЧП.

Обратимся к опыту осуществления регулирующей функции ГЧП другого крупного интеграционного объединения. Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ на своем 41-м пленарном заседании 28.11.2014 был принят Модельный закон СНГ о ПЧП. Он включает в себя универсальный понятийный аппарат, емкое понятие ГЧП, позволяющее использовать ГЧП в различных сферах, детально регламентирует формы ГЧП (контрактную и институциональную) и модели ГЧП, полномочия публичных органов, процедуры оценки эффективности проектов ГЧП и отбора частного партнера, условия соглашения о ГЧП, корпоративные отношения и структуру компании ГЧП в случае осуществления ГЧП, а также принципы организации эффективного государственного управления ГЧП и др. Важно, что в Модельном законе СНГ о ПЧП установлен широкий набор правовых инструментов и гарантий, необходимых всем участникам проекта ГЧП (правовой режим деятельности иностранных юридических лиц; возможность залога объекта ГЧП и иного обременения или отчуждения под отлагательным условием; порядок дачи согласия частному партнеру на передачу или уступку прав; контроль публичного партнера; право публичного партнера и финансирующей организации на вмешательство и замену частного партнера; компенсации при досрочном прекращении соглашения о ГЧП; возможность рассмотрения споров с применением механизма медиации, а также международного коммерческого арбитража; заключение прямого соглашения с финансирующей организацией; способы обеспечения исполнения обязательств по соглашению о ГЧП) ^[8]. Среди его разработчиков высказывалось мнение, что принятие Модельного закона СНГ о ПЧП ознаменовало создание твердой идеологической и методологическая платформы для повышения правовой, нормативной и институциональной среды ГЧП в странах СНГ на основе международно-признанных принципов и рациональных практик ^[32]. Подтверждает ли это национальная правовая практика государств в сфере ГЧП? Прежде чем озвучить свой ответ на этот вопрос, вернемся к поставленной проблеме исследования и отметим следующее. Во-первых, ни Устав СНГ, ни иные международные договоры или принятые органами СНГ решения не определяют правовой статус актов, принимаемых в рамках СНГ, и степень их обязательности для государств-участников. Теоретические разработки этого вопроса не добавляют ясности в его правовое решение. Г.Г. Шинкарецкая считает, что решения органов СНГ не имеют прямого воздействия на внутренний правопорядок государств ^[18]. По мнению В.П. Кириленко и Ю.В. Мишальченко, только нормы соглашений, заключенных в рамках СНГ, являются юридически обязательными ^[3]. О.И. Тиунов и Б.Г. Манов, напротив, считают, что решения руководящих органов Содружества (Совета глав государств и Совета глав правительств) могут включаться в структуру актов законодательства государств–участников СНГ, поскольку являются нормами международного характера и имеют приоритет перед внутренним законодательством государств–участников ^[15]. Экономический Суд СНГ в своем решении от 22.11.2005 № 01-1/1-05 пришел к выводу, что решение Совета глав государств не является международным договором, а представляет собой акт органа международной организации и содержит два вида норм, а именно нормы, касающиеся вопросов организации внутренней деятельности СНГ, являющиеся обязательными как для самой организации, так и для ее членов (внутренняя регламентация), и нормы, устанавливающие права и обязанности государств-участников вне рамок самой международной организации, имеющие лишь рекомендательное значение (внешняя регламентация) ^[4]. В решении Совета глав государств от 02.04.1999 в качестве принципиальных положений Механизма реализации решений Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ, среди прочих определены «добровольное и добросовестное выполнение государствами-участниками принятых на себя обязательств на основании решений» ^[12]. Что касается такой категории актов, как модельные законы, то как это следует из Программы модельного законотворчества в СНГ, посредством их принятия СНГ решает проблему сближения национальных законодательств государств-участниц ^[10]. Статья 26 Договора стран СНГ от 24.09.1993 «О создании Экономического союза» содержит договоренность государств-участниц разрабатывать модельные акты, регулирующие хозяйственные взаимоотношения, а также проводить работу по координации и сближению действующего национального законодательства на основе модельных проектов и норм международного права с целью устранения противоречий в них ^[1]. Однако на практике модельные законы, по крайней мере в сфере ГЧП, не показывают свою высокую регулирующую и унификационную эффективность. Так, на момент принятия Модельного закона СНГ о ПЧП ряд государств-участников СНГ имели свои собственные законы о ГЧП, но в некоторых государствах они еще не были приняты. После его принятия, в 2015 году, национальные законотворческие процессы в отношении ГЧП были завершены в России, Беларуси и Казахстане. С большой долей условности, можно сказать, что положения Модельного закона нашли отражения в национальных законах этих стран. В меньшей степени это касается Республики Беларусь, в Законе о ГЧП которой не предусмотрены институциональные формы ГЧП; компенсация инициатору проекта ГЧП, в случае, если соглашение о ГЧП заключается с иным лицом; переговоры как способ заключения соглашения о ГЧП без проведения конкурса и т.д. ^[2], а в большей – Российской Федерации, в законе о ГЧП которой помимо указанного выше усечена правовая регламентация объектного и субъектного состава проектов ГЧП; гарантии участвующим в проекте ГЧП лицам; платежные механизмы; способы разрешения споров по проектам ГЧП ^[16]. По мнению Е. Шестаковой на имплементацию модельных норм оказывают влияние такие факторы, как: внутреннее политическое противостояние элит, разный экономический уровень развития стран СНГ, большая непогашенная задолженность перед международными кредиторами, наиболее же существенным препятствием на пути модельного законотворчества является отсутствие обязательной силы и прямого действия у модельных актов. В результате автор приходит к выводу о том, что уяснение и вступление в правоотношения норм модельных законов происходит в странах СНГ по-разному, так как степень и масштабы использования результатов модельного правотворчества в решающей степени определяются теми, кто их применяет ^[17].

С учетом изложенного можно сделать вывод о том, что регулирующая функция СНГ в сфере ГЧП направлена на сближение законодательств государств-членов СНГ и обеспечение сходного регулирования ГЧП, устранение пробелов и недостатков национального законодательства в сфере ГЧП. Однако в виду отсутствия юридической обязанности соблюдения и выполнения содержащихся в модельных законах СНГ, включая Модельной закон СНГ о ПЧП, норм и правил в данной сфере, полнота ожидаемых и достигнутых результатов отсутствует. Соответственно, роль СНГ в регулировании ГЧП можно охарактеризовать не более как дающую общие правовые ориентиры для правового регулирования ГЧП и направления дальнейшего совершенствования законодательства в сфере ГЧП.

Важно отметить, что ЕС и СНГ при осуществлении регулирующей функции в сфере ГЧП оставляют вне своего воздействия взаимосвязь ГЧП с ЦУР, и не регламентируют ГЧП в качестве средств их достижения.

Именно этот аспект является сейчас приоритетным при развитии ГЧП в деятельности главных органов Организации Объединенных Наций, а именно Генеральной Ассамблеи ООН и Экономического и Социального Совета ООН (ЭКОСОС). В период с 2003 года Генеральная Ассамблея ООН (ГА ООН) приняла более 20 резолюций, содержащих не только упоминание о ГЧП, но также положения, признающие его эффективным международным инструментом и призывающие к продвижению и применению ГЧП во всем мире. На современном этапе ГА ООН рассматривает ГЧП как средство достижения ЦУР. ЭКОСОС задействован в процессе правового регулирования ГЧП не напрямую, а через свои региональные комиссии, а именно Европейскую экономическую комиссию ООН (ЕЭК ООН) и Экономическую и социальную комиссию для Азии и Тихого океана (ЭСКАТО).

Примером осуществления ЭСКАТО своей регулирующей функции является Практическое руководство «Государственно-частное партнерство для достижения Целей устойчивого развития в Азиатско-Тихоокеанском регионе». Это акт, содержащий международные рекомендации по внедрению и развитию ГЧП как средство достижения ЦУР, ключевые из которых сводятся к следующему. Во-первых, к включению ЦУР в национальные программы развития ГЧП и проекты ГЧП с тем, чтобы консолидировать их параметры и показатели с целевыми установками ЦУР. В частности, рекомендуется инкорпорировать ЦУР в национальные законы о ГЧП или нормативные акты о ГЧП с четким указанием на ГЧП как средство их достижения: «ЦУР могут быть указаны в качестве одной из непосредственных целей для проектов ГЧП», «конкретные требования, касающиеся ЦУР, подлежат включению в процедуры подготовки и отбора проектов ГЧП путем установления критериев отбора проектов ГЧП, параметров принятия решений, содержания технико-экономических обоснований, конкурсной документации и т.д.»; «проекты ГЧП, которые вносят наибольший вклад в достижение ЦУР, должны иметь приоритетную поддержку», что будет способствовать осуществлению тех проектов ГЧП, которые покрывают больше ЦУР как количественно, так и качественно. Таким образом, национальные программы ГЧП и проекты ГЧП должны совместно прямо или косвенно способствовать достижению различных ЦУР, например, на программном уровне могут быть установлены требования и приоритеты, которые определяют, какие проекты ГЧП будут реализованы в приоритетном порядке и с приоритетной государственной поддержкой. Во-вторых, к структурированию проектов ГЧП для достижения ЦУР в конкретных секторах. Цели устойчивого развития и проблемы, связанные с их достижением, в Руководстве сопоставляются с конкретными аспектами проектов ГЧП в соответствующих секторах, устанавливается взаимосвязь между возможностями частного бизнеса в результате осуществления проектов ГЧП и обеспечением целевых показателей ЦУР. Указанные международные рекомендации в Руководстве ЭСКАТО проиллюстрированы большим количеством практических решений и проектов ГЧП, реализующихся в Бангладеш, Малайзии, Турции, Индии, Республике (Южной) Кореи, Филиппинах, Китае, Соломоновых островах, Индонезии, Бутане, Сингапуре и др. Таким образом, содержащиеся в Руководстве международные стандарты ГЧП «призваны дать вдохновение для практических действий стран, желающих максимально увеличить вклад, который их программы и проекты ГЧП вносят в достижение ЦУР». Они также нацелены на содействие государствам в том, чтобы «роль привлекаемого ими частного сектора заключалась не только в предоставлении финансовых ресурсов, но и в содействии повышению качества инфраструктурных активов и услуг, которые ставят людей и планету на первое место» ^[24]. Анализ на современном этапе показывает, что рекомендуемый международный подход воплощен далеко не во всех национальных стратегиях развития или законах о ГЧП, но постепенно государства законодательно взаимоувязывают ЦУР и ГЧП. Например, как это сделано в Законе Уганды о ГЧП ^[26], или в «Стратегии устойчивого развития Латвии до 2030 года» ^[13], либо в «Национальной стратегии роста», принятой Правительством Греции в 2018 году ^[25]. При этом вызывает сожаление, в национальных проектах Российской Федерации, направленных на реализацию национальных целей развития, ГЧП не упоминается вовсе.

Что касается ЕЭК ООН, то эта Комиссия является, по моему мнению, наиболее результативным международным институтом в сфере ГЧП. Среди свыше десятка практических рекомендаций и руководств, в том числе по созданию благоприятных правовых основ ГЧП на национальном уровне, наиболее весомым с точки зрения проблематики настоящей статьи результатом осуществления ею регулирующей функции, представляются разработанные и принятые Международные стандарты ЕЭК ООН по ГЧП. Они раскрыли потенциал ГЧП как средства достижения ЦУР, способного генерировать не только экономические, но и социально-экологические выгоды для населения, и отражают поистине эволюционный подход к «ГЧП на благо людей», согласно которому оно воспринимается не только как средство, позволяющее приступить к осуществлению проектов, но, скорее, как инструмент, например, обеспечения жизнестойкости инфраструктуры, смягчения рисков и адаптации к изменению климата, сокращения выбросов CO² и освоения более устойчивых моделей производства и потребления, а также благополучия человека путем расширения доступа к базовым услугам и осуществления социальной повестки действий на национальном и международном уровне. И хотя финансово-экономические аспекты эффективности ГЧП не утрачивают своего значения, удовлетворение экономических интересов государств уравновешивается с удовлетворением общественных потребностей населения, порою даже с изменением баланса в пользу общественных интересов. Другими словами, согласно новому подходу, проекты ГЧП на благо людей в дополнение к традиционным результатам ГЧП призваны обеспечить реальные трансформационные перемены и приносить пользу людям, способствуя тем самым достижению ЦУР. Цель этих Международных стандартов ЕЭК ООН по ГЧП – служить руководством для правительств при использовании ГЧП на благо людей для осуществления инвестиций в инфраструктуру, в том числе в интересах достижения ЦУР. Они призваны представить на основе опыта использования ГЧП взвешенный, нейтральный анализ плюсов и минусов ГЧП, включая достоверное отображение всего спектра рисков и выгод, сопряженных с такими ГЧП. Указанные Международные стандарты ЕЭК по ГЧП основываются на том, что при правильном управлении ГЧП способны помочь правительствам решать проблемы в области развития благодаря привлечению устойчивых инвестиций, воспроизводимых процессов и опыта специалистов для создания объектов инфраструктуры. Они также призваны помочь правительствам при выборе в рамках проектов тех ГЧП, которые относятся к категории ГЧП на благо людей, и с высокой степенью вероятности будут способствовать достижению ЦУР. Эти Международные стандарты ЕЭК ООН по ГЧП содержат модели и правила поведения в отношении наиболее приемлемых для соответствующего сектора форм ГЧП и соответствующих им платежных механизмов, полезных для внедрения инновационных технологий для сектора, положительных и отрицательных сторон ГЧП в соответствующем секторе, защиты общественных интересов при привлечении частного сектора, параметров и признаков ГЧП, отвечающих задачам осуществления на благо людей, процедурных вопросов подготовки и реализации проектов ГЧП, но самое главное – правовых ориентиров и типовых положений в отношении ГЧП во взаимосвязи с ЦУР. Как следует из текста самих Международных стандартов ЕЭК ООН по ГЧП, они являются рекомендацией для правительств, рассматривающих возможность создания и практического осуществления ГЧП ^{[28, 29, 30, 31]}.

Согласно Положению о круге ведения и Правилам процедуры ЕЭК ООН, эта Комиссия: инициирует меры, направленные на облегчение согласованных действий для экономического развития и интеграции Европы, на поднятие уровня экономической деятельности в Европе, на поддержание и укрепление экономических отношений как между европейскими странами, а также другими странами мира, и участвует в таких мерах; проводит исследования и изучение проблем экономического и технологического характера, а также эволюции; предпринимает сбор, оценку и распространение необходимых данных экономического, технологического и статистического характера; содействует сотрудничеству государств в сфере как науки и техники, экономического прогнозирования и планирования, торговли, окружающей среды, энергетики, промышленности и транспорта, сельского хозяйства, статистики, стандартизации и сертификации. ЕЭК ООН уполномочена представлять рекомендации по любому из указанных вопросов, относящихся к ее компетенции, непосредственно правительствам-членам ЕЭК ООН и имеющим консультативный статус, и соответствующим специализированным учреждениям ^[27]. Рекомендации ЕЭК ООН, таким образом, являются прямым выражением и непосредственным результатом осуществления регулирующей функции этой организации. Косвенным, но при этом не менее значимым образом, эта функция получает свое осуществление посредством проведения форумов по разработке международно-правовых документов на региональном уровне и мер по их выполнению. Ярким примером тому (применительно к проблематике статьи) является ежегодно проводимый международный ГЧП-форум, в рамках которого обсуждаются наиболее актуальные вопросы развития и применения ГЧП, в том числе для достижения ЦУР на благо всех людей (4th UNECE International PPP Forum «The Last Mile: Promoting People-first PPPs for the UN 2030 Agenda for Sustainable Development», 2019, UNECE International PPP Forum «Оn people-first PPPs for the Sustainable Development Goals», 2018, 2017, International UNECE PPP Forum «Implementing the United Nations 2030 Agenda through effective, people-first Public-Private Partnerships» 2016). Согласно позиции Министерства экономического развития РФ, «рабочие документы, принимаемые ЕЭК ООН и ее органами, имеют различный правовой статус и области применения. Форма документов определяется юридическими соображениями в свете определенных задач, которые должны быть достигнуты. Резолюции и решения, принятые ЕЭК ООН, имеют силу полностью согласованной меры. Для координации политики в различных областях деятельности с соответствующими международными и региональными организациями различного уровня принимаются рекомендации. Международные соглашения и конвенции устанавливают требования, обязательные для договаривающихся сторон» ^[9]. Стоит отметить, что в настоящее время в рамках ЕЭК ООН на основе лучшей национальной практики правового регулирования ГЧП ведется разработка Модельного закона о ГЧП, ряд положений которого регламентируют отношения в сфере ГЧП во взаимосвязи с ЦУР.

С учетом изложенного, роль главных органов ООН и региональных комиссий (ЕЭК ООН и ЭСКАТО) видится, в первую очередь, в позитивном обновлении концепции самого ГЧП, расширении его потенциала как средства достижения ЦУР, обеспечившее перемещение в сферу общих интересов государств. Более того, их роль достаточно весома в формировании позиций государств по правовому регулированию ГЧП, обобщении и отражении их общеизвестной и повсеместной практики по регулированию ГЧП.

Взаимодействие международных организаций при осуществлении нормотворчества сфере государственно-частного партнерства

Следуя цели определения и оценки роли международных организаций в создании правовой основы ГЧП на международном и национальном уровне неизбежным становиться вопрос о их взаимодействии между собой в регулировании ГЧП. По моему мнению, если растущее значение международных организаций в международно-правовом регулировании уже давно признается современной доктриной международного права, то уникальная значимость координации их деятельности в этом процессе несколько игнорируется. Этот вопрос для сферы ГЧП чрезвычайно важен. Содержание указанных в настоящей статье и иных международных актов ГЧП было проанализировано и сопоставлено с тем, чтобы проверить гипотезу о том, что в них содержащиеся в них нормы и правила не противоречивы и последовательны. Говоря о негативных результатах проведенного анализа, отметим, что в ряде случаев они не последовательны по отношению друг к другу и не согласованы между собой. Зачастую они разработаны без учета содержания других, уже существующих международных стандартов ГЧП, не содержат ссылки на них. Более того, имеются прямые противоречия между отдельными их положениями. При проведении в 2017 году оценки национального законодательства о ГЧП на соответствие международным стандартам и практике в сфере ГЧП Европейский банк реконструкции и развития и Всемирный банк, используя схожую в целом методологию и критерии оценки, пришли к далеко не совпадающим результатам, по-разному определив уровень соответствия национальных законов о ГЧП одних и тех же стран ^{[19, 23]}. Среди немногочисленных положительных результатов взаимодействия, отметим, что Модельный закон СНГ о ПЧП был разработан при техническом содействии Европейского банка реконструкции и развития в рамках совместного проекта МПА СНГ и ЕБРР ^[11]. ЕЭК ООН и ЭСКАТО проводят консультации и обсуждения разрабатываемых рекомендаций. Из изложенного следует, что взаимодействие между международными организациями при регулировании ГЧП происходит, но формы и динамика этого взаимодействия различны и не стабильны, результативность не высока. Координирующий центр такого международного взаимодействия отсутствует. По моему мнению, количество противоречивых международных рекомендаций и стандартов ГЧП будет из-за этого только множиться. Парадокс здесь заключается в том, что стремление сформулировать правила в отношении ГЧП осуществляют многие международные организации, за исключением таких авторитетных и профильных органов как Комиссия ООН по международному праву и Комитет ГА ООН по правовым вопросам (Шестой комитет). Они не задействованы вовсе в международно-правовом регулировании ГЧП.

Интересным, на мой взгляд, событием стало создание в 2018 году Международной ассоциации подразделений ГЧП и специалистов-практиков ГЧП (World Association of PPP Units and PPP Professionals). Это международная неправительственная организация, целью деятельности которой является объединение международных организаций и национальных институционных подразделений ГЧП и специалистов-практиков ГЧП, как корпоративных, так и индивидуальных, государственных и частных, участвующих в разработке и реализации политики, инициатив, программ и проектов в области ГЧП для обмена опытом, содействию в установлении отраслевых стандартов ГЧП, продвижении лучших практик ГЧП, а также поиска экспертов, работы, контрактов, инвесторов для проектов ГЧП. При этом важное направление в деятельности ассоциации отводится взаимосвязи ГЧП и ЦУР и продвижению «ГЧП на благо людей», но самое примечательное состоит в том, что она сама рассматривается «примером партнерства, на которое направлена ЦУР 17».

Заключение

Основной вывод исследования состоит в выявленной роли международных организации в сфере ГЧП – воздействие на национальные нормотворческие процессы государств в сфере ГЧП посредством унификации и гармонизации законодательства о ГЧП и содействие процессу создания обычных норм международного права в данной сфере. Помимо этого, она заключается в преобразовании концепции ГЧП, которая благодаря усилиям отдельных международных организаций стала в большей степени встроенной в международное право и способна теперь содействовать решению международных вызовов. Современный этап развития отношений в сфере ГЧП, которое призвано содействовать достижению ЦУР на благо всех людей, свидетельствует о том, что роль международных организаций, продвигающих ГЧП в таком новом качестве, будет только возрастать.

Регулирующее воздействие международных организаций на отношения в сфере ГЧП осуществляется преимущественно посредством принятия ими международных стандартов ГЧП, то есть содержащихся в модельных законах, рекомендациях, руководствах о ГЧП моделей и образцов правового регулирования ГЧП, предназначенных для содействия государствам при создании ими национальных правовых основ ГЧП, а также типовых правил поведения государств и иных субъектов в сфере развития ГЧП и реализации эффективных проектов ГЧП, в том числе для достижения ЦУР.

Результаты осуществления такого воздействия не всегда одинаковы. В одних случаях они порождают весьма значительные правовые последствия. Международные стандарты ГЧП становятся действенными регуляторами межгосударственных отношений: следуя рекомендациям, изложенным в них, государства придерживаются установленным в них образцам правового регулирования ГЧП и соблюдают рекомендованные правила в национальной практике ГЧП. В других случаях эффект состоит лишь в выработке позиций государств по отдельным аспектам ГЧП и формировании предпосылок для создания на их основе норм международного права в будущем. Причины такой вариативной результативности видятся мне в следующем. Дело в том, что функции международных организаций по регулированию ГЧП имеют свои ограничения, обусловленные и объективными факторами развития международного сотрудничества в сфере ГЧП, но в большей степени положениями учредительных актов этих организаций. Средством преодоления этих проблем может стать трансформация регулирующей функции международных организаций и модификация инструментов ее осуществления либо создание новых. Думается, что унификацию или гармонизацию законодательства о ГЧП стоит выделять особо в мандате и полномочиях международных организаций, заинтересованных в этом. Целесообразным также представляется сопряжение регулирующей и контролирующей функций, в том числе путем создания подразделений по мониторингу и (или) контролю соблюдения международных стандартов в сфере ГЧП.

Кроме того, в статье обсуждена важная для доктрины международного права проблема добавочной эффективности международных институтов при организации их скоординированной и совместной деятельности в отличие от несогласованного функционирования, ориентированного на собственные приоритеты развития ГЧП. В статье показано, что низкая динамика и недостаточное качество существующего взаимодействия международных организаций в сфере ГЧП обедняет их реальный потенциал. В результате принятые ими международные стандарты в сфере ГЧП в ряде случаев не последовательны по отношению друг к другу и не согласованы между собой, разработаны без учета содержания других, уже существующих международных стандартов ГЧП, не содержат ссылки на них. Кроме того, они в недостаточной степени взаимоувязаны с ЦУР. Казалось бы, деятельность международных организаций по созданию международных стандартов ГЧП продвинулась далеко, однако соответствия между ними и Резолюция ГА ООН A/RES/70/1 «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года» до сих пор не установлено. Организация взаимодействия и координация многочисленных международных организаций в сфере ГЧП в будущем позволит достичь синергетического эффекта за счет объединения комплементарных компетенций и ресурсов институтов, ускорить принятие глобальных и многосторонних решений в отношении ГЧП, повысить оперативность реагирования на нововведения и вызовы современных международных отношений, организовать систему содействия государствам для грамотно структурированных ГЧП проектов и создать основу для длительных доверительных отношений по развитию ГЧП на международном и национальном уровнях, в том числе для достижения ЦУР.