On the issue of the regional refugee regime in South Asia

Kontcova Elizaveta Postgraduate at the Department of World Politics of St Petersburg University 191060, Russia, Leningradskaya oblast', g. Saint Petersburg, ul. Smol'nogo, 1/3 elizabethkontsova@gmail.com

Введение

Миллионы сирийских, афганских беженцев, вынужденные миграции в Юго-Восточной Азии, проблемы размещения и депортации мигрантов – это те вопросы, которые вошли в актуальную повестку дня высших международных форумов, газетных заголовков и в предвыборных программ некоторых кандидатов на высшие посты ведущих стран мира. Мировому сообществу необходимо уделять особое внимание вопросам массовых вынужденных миграций в силу ежегодного увеличения числа беженцев ^[1], а также необратимых последствий, которые вызывает этот процесс во всех сферах жизни общества. Регион Южной Азии является ярким тому примером, где вопрос беженцев стоит наиболее остро для миллионов человек.

Основные термины и определения

Поиск долгосрочных и устойчивых решений возникающих кризисов беженцев является приоритетной задачей, требующей совместных усилий национальных правительств, международных организаций, гражданского общества.

Вынужденную миграцию можно определить следующим образом: это совокупность пространственных перемещений, которые связанны с постоянным или временным изменением места жительства людей по независящим от них причинам, как правило, вопреки их желанию. ^[2]

Мировое сообщество обратило внимание на проблемы вынужденной миграции только в конце 20 века. Понятие беженец было закреплено в Конвенции 1951 г. и определяется как лицо, которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений. ^[3]. Центральным органом по вопросам беженцев в мире является Управление верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ).

Актуальность

В последнем докладе УВКБ ООН отмечается, что Южная Азия находится на третьем месте по общему количеству беженцев после Африки и Ближнего Востока.^[4] Только в 2015 г. 1,6 млн. беженцев покинули Бенгальский залив по морю. ^[5] Афганские, тибетские, мьянманские, шриланкийские, бутанские беженцы, беженцы бихари, чакма, рохинджа - вот основные группы мигрантов в Южной Азии. По данным ООН, большинство беженцев Азии происходят из Мьянмы и Афганистана ^[6]. Афганские беженцы уступают своим количеством только сирийским, а Пакистан принимает наибольшее количество беженцев после Турции ^[8]. В свете недавних террористических актов, Шри-Ланка стала предметом озабоченности со стороны ООН. ^[7]

Основные причины вынужденной миграции в Южной Азии

Среди факторов и причин активизации многочисленных вынужденных миграций в регионе особое место занимает деколонизация. Распад колониальной системы наряду с мировыми войнами послужил одним из основных источников сложившейся конфликтогенной ситуации, спровоцировавшей массовые исходы населения. Многие из негативных последствий распада Британской Индии находят свое отражение в современном мире. Проблемы беженства внутри Южной Азии берут свои корни именно в распаде колониальной системы и являются дестабилизатором региона до сих пор. Последствия раздела Индии, отразились на судьбах многих народов субконтинента, став причиной беженства бенгальцев, мусульман-рохинджа, бихари. Историческое развитие региона, а в особенности постколониальное становление современных государств Южной Азии стало основной причиной массовых вынужденных миграций внутри региона. Ошибки, допущенные при территориальном делении колонии, а после процесс формирования национальных государств на основе этнической и/или религиозной идентичности спровоцировал беженство тех или иных групп и общностей.

Сразу после раздела Британской Индии начались масштабные миграции между Индией и Пакистаном. ^[9] Это пример одного из самых массовых переселений в мировой истории. Война за независимость Бангладеш от Пакистана заставили более 10 млн бенгальцев бежать в Индию. Вследствие национального строительства новообразованного государства Бангладеш на основе бенгальской идентичности жители Читтагонского района, в основном буддисты чакма, тоже были вынуждены мигрировать в Индию. ^[10] Похожая ситуация развернулась в Бутане, где правительство в попытках объединить граждан под лозунгом «Одна страна, одна нация», разделило общество на “своих” и “чужих”, чем спровоцировало массовый исход народа лхоцампа, проживающего на юге страны этнически близкого непальцам. Пример Бутана обнажает практику манипуляции общественным сознанием со стороны правительств и использования фактора внешней или внутренней угрозы. Еще одним печальным примером строительства государственности на основе этической идентичности стала Шри-Ланка, где происходило доминирование сингалов и дискриминация тамилов в экономической, культурной и социальной областях. Это привело к затяжной гражданской войне и вызвало массовую миграцию тамилов в Индию.

Основные потоки беженцев в Южной Азии

Основные потоки беженцев в Южной Азии происходят между странами региона и состаляют 3.2 млн. чел или 90 % от общего числа беженцев. Оставшиеся 10% прибывают в страну из других регионов. ^[11]

Лидерами среди стран, откуда появляется наибольшее количество беженцев стали Бутан, Шри-Ланка и Бангладеш. Индия, Пакистан, Непал и Бангладеш принимают наибольшее количество беженцев. Тибетские беженцы, бенгальцы, беженцев чакма, тамильские беженцы из Шри-Ланки, беженцы из Мьянмы, бутанские беженцев нашли убежище в Индии.^[12]

Наибольшее количество беженцев прибыло в Пакистан из Афганистана. Также Пакистан предоставил убежище около 2400 беженцам из других стран, включая сомалийских, иракских (в основном курды) и иранских беженцев (в основном бахаи).

В восточном Непале под опекой УВКБ ООН в лагерях беженцев числится около 100 тыс. бутанцев. Тибетские беженцы также нашли свое убежище в Непале. В Бангладеш прибыли тысячи беженцев рохинджа и 250 тыс. мусульманам бихари.^[12]

Механизмы регулирования проблем беженцев в Южной азии

Хрупкая стабильность южноазиатского региона одновременно является и причиной, и следствием вынужденной миграции. Многим беженцам десятилетиями не удается обрести правовой статус в новой стране. Их пребывание зачастую вызывает недовольство местных жителей. ^[13]. Отсутствие доступа к образованию и нужда, в свою очередь, становятся одними из провоцирующих факторов на пути к экстремизму. К сожалению, это нередкое явление среди беженцев в Южной Азии. ^[14] Так, возникает необходимость создания режима беженцев в Южной Азии на основе региональных и международных норм. Региональный политический режим определяется как “способ взаимодействия политических акторов, имеющих значимые ресурсы и применяющие собственные стратегии, и региональных политических институтов, поддерживающих определенные нормы и правила”. ^[15]

В условиях глобализации, интенсификации и интернационализации международной жизни, а также постепенного «размывания» категории «суверенитет», проблемы беженцев давно вышли за пределы локальных вопросов и приобрели трансграничный характер. Решение вопросов беженства сегодня не всегда возможно исключительно на уровне местных или национальных властей, требует регионального и международного взаимодействия. Необходимо учитывать, что современные мировые процессы глобализации и регионализации идут не только параллельно, но зачастую и вопреки друг другу. Мы можем наблюдать активизацию деятельности как региональных, так и международных организаций, которые занимаются проблемами вынужденных мигрантов. Среди них: УВКБ ООН, Совет Европы, Европейский Союз, ОБСЕ, Организация африканского единства. При этом региональные и глобальные организации не всегда действуют синхронно, их постановления могут противоречить друг другу, что, безусловно, отражается на эффективности в решении конкретных ситуаций вынужденных миграций.

Универсальными международными соглашениями, регулирующими вопросами беженцев, являются Конвенция ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протокол о статусе беженцев от 1967 г. Стоит отметить, что Индия, Пакистан и Бангладеш не являются участниками данных соглашений. Несмотря на это, они входят в состав высшего органа управления УВКБ ООН - Исполнительного комитета. Страны принимают большое количество беженцев из региона и извне, однако международные универсальные механизмы неприменимы к Южной Азии ввиду отсутствия официальных договоренностей.

Кроме того, сотрудничество стран Южной Азии на уровне региона так же имеет ограниченный характер в вопросах беженцев. Ассоциация регионального сотрудничества Южной Азии, или СААРК, является ведущей организацией в регионе, в состав которой входят Индия, Непал, Бутан, Шри-Ланка, Мальдивы, Бангладеш, Пакистан, Афганистан. СААРК была образована в 1985 г. с целью усиления сотрудничества в социально-экономической сфере.Учитывая то, что страны-участницы СААРК находятся в конфликтных ситуациях друг с другом, не обладают достаточными экономическими и политическими ресурсами, а также стремятся избежать дополнительных противоречий и споров, роль СААРК в решении вопросов беженцев невелика. Для сохранения хрупкого мира в организации, страны стараются избегать острых политических вопросов, и в основном ограничиваются такими нейтральными сферами, как борьба с бедностью, охрана здоровья, защита окружающей среды. Что касается региональной безопасности, основной курс взят на борьбу с терроризмом и торговлей людьми.

Азиатско-Африканская правовая консультативная организация (англ. Asian-African Legal Consultative Organization – AAICO) или ААПКО стала одной из немногих региональных инициатив, участниками которой являются все страны региона Южной Азии. ААПКО была образована 1965 г. в качестве площадки для содействия сотрудничеству и консультаций по актуальным проблемам международно-правовым вопросам между странами Азии и Африки. В составе ААПКО числится 44 государства. В рамках организации проводятся ежегодные форумы, а в повестку дня входят такие вопросы как аспекты регионального сотрудничества в области гуманитарного права, экстрадиции, судебной взаимопомощи, миграции, борьбы с торговлей людьми и незаконным ввозом людей.^[16]

Так или иначе, проблема беженцев обсуждаются на каждом форуме, например в 1964г. стала центральным на сессии в Каире. ^[17] В 1966 г. на сессии в Бангкоке были приняты принципы в отношении статуса беженцев и обращения с ними (Бангкокские принципы), которые включают в себя ряд положений о правовом статусе беженцев и обращения с ними. ААПКО является первой региональной организацией, принявшей свод правил, регламентирующих вопросы беженцев, это также происходило на основе сотрудничества с УВКБ ООН. Среди основных направлений можно отметить определение понятия «беженец», стандарты обращения с беженцами, правила предоставления убежища, поиск путей осуществления долгосрочных решений в отношении кризисов беженцев, создание условий для ненасильственной репатриации или местной интеграции, защита лиц без гражданства и т. д. ^[17]

Стоит отметить, что на уровне ООН принципы регулирования вопросов беженцев не обновлялись со времен Протокола 1967 г, а в рамках ААПКО на сессии в Нью-Дели в 2001 г., они были пересмотрены с учетом современных международных реалий, развития международно-правовых норм и практики их применения, пожеланий стран-участниц, а также позитивного опыта Конвенции ОАЕ по проблемам беженцев в Африке и Картахенской декларации о беженцах 1984 г. В соответствии с Бангкокскими принципами. беженцы - это “лица, вынужденные покинуть государство проживания в поисках убежища по причине агрессии извне, оккупации, событий, пошатнувших общественный порядок в любой точке страны проживания”. ^{[18, с. 6]}

Бангкокские принципы отличаются своей прогрессивность и адаптацией к современной действительности. Следует выделить следующие из них:

1. Право на возвращение (ст. 6 ) гласит, что государство покинутое беженцем обязано принять его и в полном объеме предоставить права гражданина. ^{[18, с. 8]}

2. Право на компенсацию от государства, которое покинул беженец (ст. 9) применяется в случае «ущерба от нанесения телесных повреждений, лишения свободы, нарушения прав человека, смерти беженца или лица, на иждивении которого находился беженец, уничтожения или повреждения имущества и активов, вызванное государством или насилием со стороны толпы».^{[18, с. 4-5]} Ввиду того, что документ не является юридически обязательным к исполнению, данный принцип имеет только декларативный характер, автору не удалось найти случаев практического применения этого положения в Южной Азии.

3. Принцип международной солидарности и распределения бремени (ст. 10) гласит о том, что бремя материальных издержек связанных с обеспечением защиты прав и оказания помощи беженцам должно быть распределено между более богатыми и нуждающимися странами. ^{[18, с.– P.5.]}

Последователи идеи формирования внутренних механизмов для регулирования практической и правовой помощи беженцам Южной Азии выдвигают следующий тезис: невзирая на то, что большинство стран региона поддержали и присоединились к множеству Конвенций по правам человека (Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г., Конвенции о правах ребенка 1989 г. и Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г.), а также учитывая положительный вектор развития политики по вопросам о присвоении статуса «беженец» и предоставления убежища мигрантам, равно как и гибкость судебной системы в данных вопросах, не отменяет того факта, что во многих странах Южной Азии имелись прецеденты, когда эффективной защите беженцев мешал факт отсутствия нормативно правовой базы. ^[19]

Положения в пользу создания регионального режима:

1. Внутренние и внешние интересы и цели стран стоят выше базовых методов и принципов защиты, что делает механизм защиты беженцев сложнее.

2. Анализ вынужденных миграций, которые происходили в странах Южной Азии показывает, что существует ряд одинаковых особенностей и смежных причин миграции. И возможна имплементация ряда похожих решений со стороны законодательства и правоприменения.

3. На текущий момент масштабы вынужденных миграций и специфика решения данного вопроса не позволяет решать вопросы оперативно, а в следствии этого необходимы универсальные решения проблем.

4. Региональный метод позволил бы странам Южной Азии достичь более высокого результата в сфере защиты и помощи людям в статусе беженцев, а также вывести сотрудничество между странами на качественно новый уровень.

Роль и место УВКБ ООН были бы гораздо прозрачней и понятнее при применении регионального подхода. [12 с.120-121].

Оппоненты регионального подхода настаивают на том, что при создании межгосударственной нормативно-правовой защиты для беженцев национальному законодательству по данному вопросу будет нанесен серьезный ущерб. Так же считается, что попытки по внедрению регионального механизма решения вопросов беженцев преждевременны и неизменно приведут к уменьшению влияния национального правотворчества в процессе создания законодательной базы. В качестве довода приводится тезис, что ведение переговоров о заключении соглашения, регулирующего региональные режим беженцев, станет катализатором для активизации политически острых вопросов. Принятие подобного соглашения может повысить враждебное настроение граждан, как к режиму беженцев, так и к правящей элите. ^[20]

Оппоненты сторонников регионального подхода утверждают, что без обязательной юридической силы региональный правовой документ не будет иметь должной силы в вопросе положения беженцев. В ситуации, когда региональный документ не оказывает положительного влияния на данный вопрос, возможно отрицательное влияние на формирование национально-правовой системы регуляции статуса беженцев. Также выдвигается тезис, что национальное законодательство более детально и широко может решать вопросы беженцев, так как не ограничены спецификой и особенностями региона. Вопрос согласования регионального нормативно-правового акта может вызвать социальный конфликт, учитывая различные противоречия и мнения касательно данного вопроса. Считается, что принятое соглашения учитывая противоположные мнения будет носить сугубо декларативный характер. Вопросы, связанные с защитой беженцев, не всегда могут быть решены с помощью механизма регионального управления.

По словами профессора Чимни разработка международного соглашения должна быть построена на основе национально-правовых норм регулирования вопросов беженцев. Работа с законодательной системой позволила бы выявить ряд трудностей на разных уровнях таких, как обеспечения безопасности, так и корректного и эффективного использования материальных ресурсов, что в период ограничения материальных ценностей государства особенно необходимо. Основная идея Чимни заключается в том, что без должного опыта в области законотворчества и правоприменения странам Южной Азии не стоит вступать в переговоры по созданию регионального механизма управления. [12 с.121-122.]

Правящие элиты южноазиатских стран привыкли рассматривать проблему беженцев исключительно в контексте национальных интересов, зачастую ставя интересы выше общечеловеческих ценностей. Несмотря на активный процесс глобализации, а также интенсификацию и унификацию мировых политических трендов в сторону гуманизации, странам Южной Азии еще предстоит переосмыслить этическую сторону политики и интегрировать ее в систему права. Можно предположить, что идеалистическая парадигма не сильна в регионе при решении данных вопросов. В данный момент господствуют национальные интересы и силовые методы в региональной политике, которые вытесняют принципы гуманизма при решении проблем вынужденной миграции. Причиной этому служат непрекращающиеся конфликты между странами региона, что, в свою очередь, препятствует принятию общего соглашения по вопросу беженцев.

По сей день южноазиатские страны предпочитают двусторонние переговоры и соглашения в вопросах, касающихся вынужденных миграций внутри региона. Такая практика называется ad hoc, она применяется к конкретному случаю и не имеет постоянной силы, ориентированы такие соглашения на актуальные внешнеполитические стратегии политических элит.

Создание НПО по всему миру стало одним из трендов глобализации, который также помогает решению проблем беженцев в Южной Азии. Неправительственные организации создали свой региональный режим по защите прав вынужденных мигрантов. НПО осуществляют поддержку беженцам по всему миру. В условиях, когда существующие механизмы административно-правового регулирования вопросов беженцев неэффективны или государство не успевает своевременно отвечать на масштабные кризисы вынужденных миграций, сектор НПО становится одним из важнейших инструментов оперативного реагирования по защите прав беженцев. НПО более гибки в осуществлении своих целей, поскольку не связаны административной волокитой и бюрократией, однако им удается сотрудничать с местными властями и общественными группами, что способствует эффективности. Особую роль играют организации которые непосредственно контактируют с беженцами.

Одними из важнейших НПО в регионе являются Другие СМИ (англ. The Other Media) и Южноазиатский форум по правам человека (англ. South Asian Forum For Human Rights - SAFHR). Другие СМИ основана в 1992 г. в Индии с целью оказания помощи местным общественным правозащитным организациям. Южноазиатский форум по правам человека - региональная НПО со штаб-квартирой в Катманду, образована в 1990 г. в на основе договоренностей достигнутых на 3-ем Международном конгрессе по правам человека в Нью-Дели в 1990 г.^[21].

Южноазиатский форум по правам человека содействует объединению усилий для общественных организаций и активистов по защите прав человека, мира и демократии в южноазиатском регионе. ^[22] Совместно Другие СМИ и Южноазиатский форум организовали и провели первую в своем роде региональную конференцию по актуальным вопросам защиты беженцев в Южной Азии, которая прошла 1998 г. в Нью-Дели под названием «Беженцы и вынужденная миграция – необходимость национального законодательства и регионального сотрудничества» (англ. Refugees and Forced Migration-Need for National Laws and Regional Co-operation). Конференция была посвящена поиску региональных механизмов по обеспечению прав и защите беженцев, выявлению противоречий в правовых документах, посвященных беженцам, решению проблем адаптации и интеграции беженцев в социальной и культурной сфере. Стоит отметить вывод участников о важности СМИ в обеспечении прав беженцев и влиянию сообщества журналистов на судьбы мигрантов.

Одним из значимых событий в решении вопросов беженцев региона стал Судебный симпозиум по вопросам защиты беженцев (англ. Judicial Symposium on Refugee Protection) в 1999 г. в Нью-Дели. Действия региональных НПО не остались незамеченными со стороны мирового сообщества и Международная ассоциация судей специализирующихся на защите прав беженцев (англ. The International Association of Refugee and Migration Judges (IARMJ)) провела ежегодное совещание в стране Южной Азии в знак признания усилий местных НПО по содействию формирования региональных механизмов защиты беженцев и диалогу между развитыми и развивающимися странами в данной сфере. На форуме присутствовали судьи Верховного суда и окружных судов Индии, члены Национальной комиссии по правам человека Индии, представители коллегий адвокатов Индии, ученые, судьи из других стран Южной Азии. В симпозиуме также приняли участие члены правозащитных НПО, представители УВКБ ООН, представители Организации африканского единства. Форум стал уникальной площадкой для открытого диалога по актуальным вопросам защиты прав беженцев и обмена опытом.[12 с.114-115]

Заключение

Анализ механизмов, регулирующий проблемы беженцев в регионе показал множественные факторы, препятствующие эффективной работе режима беженцев в регионе. По тем или иным причинам, в южноазиатском регионе не была адаптирована система защиты беженцев на основе универсальных, региональных и национальных нормативно-правовых актов. Страны региона предпочитают уклоняться от обязательных к исполнению договоренностей для того, чтобы иметь больше возможностей для маневров. Как следствие, ни одна страна региона не приняла рамочные документы по беженцам - Конвенция о статусе беженцев 1951 г. и Протокол о статусе беженцев 1967 г. Противники универсальных методов утверждают, что финансовое бремя будет непосильным для государственных бюджетов, а также указывают на неэффективность и европоцентричность данного подхода. Соблюдение норм универсальной Конвенции в условиях массовых вынужденных миграций создало бы угрозу социально-экономической стабильности принимающих стран. Однако сторонники универсального подхода замечают что он мог бы способствовать усовершенствованию национальных правовых норм. прекратить случаи дискриминации определенных групп беженцев и усилить меры по их защите.

До сих пор вопросы в сфере вынужденных миграций решаются гибкой системой соглашений ad hoc, хотя такая практика имеет определенные недостатки в защите прав беженцев. Этим обуславливается отсутствие региональной организации по защите прав беженцев, а деятельность УВКБ ООН также несет ограниченный характер.

Однако стоит отметить все возрастающую роль региональных и международных НПО в защите прав беженце региона. Организациям удается обратить внимание на такую острую проблему как беженцы, привлечь судебную систему к рассмотрению данного вопроса.

Таким образом, региональный режим беженцев в Южной Азии представляет собой систему двусторонних договоренностей с одной стороны и сеть НПО, которые вносят существенный вклад в помощь беженцам. Эффективных действующих механизмов в регионе не существует, универсальные международные соглашения не были приняты, а участие в Азиатско-Африканской правовой консультативной организации носит лишь декларативный характер. Несмотря на то что проблема носит особо острый характер для региона, поскольку потоки беженцев не останавливаются, а те беженцы, что прибыли много лет назад, по сей день не имеют должной защиты, а некоторые и вовсе не признаны местными властями, эффективные меры не были разработаны, а действующий региональный режим не способен решить большую долю проблем. Как следствие, странам Южной Азии еще предстоит создать действенные механизмы по регулированию вынужденных миграций и защиты беженцев.