People's Commissariat for Internal Affairs (NKVD) and All-Russian Central Executive Committee (VTsIK): the role in organization of election campaigns in RSFSR (1917-1924)

Salamatova Marina Sergeevna PhD in History Docent, the department of Theory and History of State and Law, Novosibirsk State University of Economics and Management 630099, Russia, Novosibirskaya oblast', g. Novosibirsk, ul. Kamenskaya, 56 salamatova.m@mail.ru Other publications by this author

Организация выборов в государстве является сферой реализации политической функции, отражающая не только степень демократичности режима, но и уровень развития механизма государства в соответствующий исторический период. Изучение истории выборов неразрывно связано с институционализацией органов, занимавшихся их организацией. В последние десятилетия исследователи преимущественно сосредотачивались на изучении избирательного процесса и деятельности избирательных комиссий на выборах в Государственную Думу 1906 – 1917 гг. и Учредительное собрание в 1917 г. ^{[1, 2]}. Избирательные органы советского периода как на общероссийском, так и региональном уровне в отечественной историографии находили лишь эпизодическое освещение ^[3]. Неизученными остаются и роль исполнительных и административных органов в организации советских избирательных кампаний. Вместе с тем, ретроспективный анализ деятельности органов, занимавшихся организацией выборов, представляется значимым как для комплексного изучения механизма советской избирательной системы, так и для общенаучного осмысления электоральных традиций России. В настоящей публикации исследуется участие Наркомата внутренних дел и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета в организации выборов в период становления советской власти с 1917 по 1924 г.

К моменту возникновения советского государства в России реализовывались две организационные модели избирательных органов. Первая модель предполагала создание специализированных органов при сохранении значительной роли административных органов, и она реализовывалась при организации выборов в Государственную Думу 1905–1917 гг. Законодательство, регулировавшее организацию выборов в Государственную Думу в 1905–1917 гг., впервые предполагало создание специализированных избирательных органов, но формировались они не на всех административно-территориальных уровнях, а только в губерниях, уездах и городах (исключались общероссийский и низовые уровни). Одновременно с этим, в организации выборов сохранялась значительная роль административных органов. Организация и контроль за проведением выборов были возложены на структурно входивший в МВД отдел Особого делопроизводства департамента полиции. Общий надзор за правильным производством выборов возлагался на губернаторов и градоначальников под руководством министра внутренних дел. На местах ответственность за проведение выборов лежала на земских начальниках, уездных исправниках и полицмейстерах ^[4].

Вторая модель предполагала создание независимых от администрации специализированных избирательных органов, охватывавших все административно-территориальные уровни. Эта модель реализовывалась после февральской революции на выборах в Учредительное Собрание. В соответствии с положением о выборах в Учредительное собрание создавалась многоуровневая система избирательных комиссий во главе с Всероссийской комиссией по делам о выборах в Учредительное Собрание (Всевыборы) ^[5].

Пришедшим к власти большевикам в октябре 1917 г. предстояло определиться с органами, которые будут заниматься организацией выборов в Советы. Первая советская Конституция 1918 г. возлагала проведение выборов на избирательные комиссии и местные Советы, на ВЦИК – полномочия по общему руководству (установление подробного порядка производства выборов и кассацию выборов) ^[6].

Однако на практике руководство выборами в Советы возглавил не ВЦИК, а наркомат внутренних дел. Избирательные комиссии формировались на губернском и низовом уровнях, но не охватывали общероссийский. На начальном этапе в организации выборов значительную роль играли территориальные подразделения наркомата внутренних дел – губернские и уездные отделы управления (позднее реформированные в административные отделы). Таким образом, формировавшаяся советская модель организации избирательных органов в значительной степени воспроизводила дореволюционную модель – создание специализированных избирательных органов с сохранением значительной роли административных органов.

Возложение полномочий по руководству выборов в РСФСР на

Народный комиссариат внутренних дел

Поручение руководства выборами после революции наркомату внутренних дел являлось не продуманным решением, а стихийно сложившейся практикой до принятия Конституции 1918 г. Проведение выборов в советы уже в ноябре 1917 г. актуализировало вопрос о срочном назначении органа, ответственного за организацию выборов в стране, и им стал народный комиссариат внутренних дел. Примечательно, что инициатором поручения руководства избирательными кампаниями стал сам наркомат. Коллегия НКВД, обсуждая 15 декабря 1917 г. вопрос об организации отдела местного управления, обратилась во ВЦИК с предложением об объединении всей деятельности по руководству местными органами власти и передаче ее в ведение НКВД ^{[7, л. 10]}. Президиум ВЦИК удовлетворил это ходатайство в начале апреля 1918 г. ^{[7, л. 5]}. Предполагалось, что наркомат будет осуществлять текущее, а ВЦИК – общее руководство выборами, однако ни в нормативных актах, ни на практике конкретное содержание руководства определено не было, что в дальнейшем создавало конфликтные ситуации между ведомствами и нижестоящими органами. Только через пять лет существования советской власти и соответственно проведения выборов, в положении об НКВД РСФСР, принятом 24 мая 1922 г., наркомат определялся «в качестве исполнительного аппарата Президиума ВЦИК» по вопросам «наблюдения за организацией и деятельностью местных органов управления» ^[8]. Также наркомат наделялся широкими полномочиями по организации выборов: «следить за своевременным созывом губернских, уездных и волостных съездов Советов и наблюдать за правильностью выборов в Советы и на съезды Советов, разрешать жалобы на действия избирательных комиссий, выразившиеся в нарушении порядка выборов и лишении избирательного права лиц, пользующихся таковыми по Конституции» и делегировать своих представителей на заседания Советов и съездов Советов ^[8].

Определенная логика в поручении руководства выборами в Советы наркомату внутренних дел присутствовала, поскольку созданный в ноябре 1917 г. НКВД РСФСР, наделялся широчайшим кругом разнородных полномочий, помимо милиции и мест заключения, ведая организацией деятельности местных Советов, коммунальным хозяйством, местным благоустройством и даже выполняя ветеринарные функции. Наркомат, по сути, являлся административно-хозяйственным, а не репрессивным органом, каковым стал НКВД СССР после реорганизации в 1934 г.

Содержание полномочий наркомата в избирательной сфере в первоначальный период было чрезвычайно обширным, и определялось не столько нормативными актами, сколько потребностями избирательной практики. Наиболее важными направлениями работы наркомата по руководству выборами являлись следующие: выработка проектов избирательных инструкций, инструктивных и циркулярных писем и других документов, содержавших указания о проведении кампаний; переписка с губернскими и уездными отделами управления и исполкомами по вопросам проведения кампании (инструктирование, сбор информации, обсуждение текущих проблем – сроки проведения, нормы представительства, круг участников выборов); выработка форм избирательной отчетности, их рассылка на места, организация работы по их своевременному заполнению, сбору и анализу; контроль за проведением избирательных кампаний с помощью инспекционных выездов; рассмотрение жалоб лиц, лишенных избирательных прав и избирателей на нарушения, допущенные в ходе выборов. Немаловажным направлением деятельности наркомата являлось обобщение и анализ итогов выборов, обсуждение их с ВЦИК, другими наркоматами, и представление информации в ЦК РКП(б) ^{[9, л. 256]}.

Подразделения наркомата внутренних дел, занимавшиеся организацией выборов (1917 – 1922 гг.)

Какие подразделения наркомата внутренних дел занимались организацией выборов Советов, и как распределялись полномочия в аппарате наркомата? В первоначальный период организацией выборов в стране ведали три отдела: отдел местного управления, инструкторский отдел и статистический отдел ^{[10, л. 2–92]}; ^{[11, л. 194]}. Полномочия между отделами четко распределены не были. Так, перепиской с местными органами, их инструктированием, сбором местных инструкций, сведений занимались как отдел местного управления, так и инструкторский отдел ^{[12, л. 9]}; ^{[13, л. 32–41]}; ^{[14, л. 14, 18]}; ^{[15, л. 8–10]}. Избирательная отчетность также была распределена по делопроизводству различных отделов, хотя логично было ее сосредоточить в статистическом отделе ^{[16, л. 4–84]}; ^{[17, л. 8–41]}; ^{[18, л. 25–36]}; ^{[19, л. 2–7]}; ^{[20, л. 1–18]}; ^{[21, л. 3–12]}. Статистический отдел преимущественно обрабатывал анкеты, карточки по выборам и другие материалы, содержавшие цифровые данные. Инструкторский отдел в первую очередь обобщал отчеты, поступавшие от губернских и уездных отделов управления и исполкомов.

В ходе реорганизации подразделений наркомата в 1922 г. полномочиями в избирательной сфере было наделено организационно-административное управление ^{[11, л. 194]}. Организацией выборов преимущественно занимались инструкторско-информационный и статистический отделы. На инструкторско-информационный отдел в соответствии с положением об НКВД РСФСР возлагалось «наблюдение за правильностью созывов и производства выборов Советов, съездов Советов и их исполнительных органов», а также инструктирование местных органов, «разработка проектов постановления, циркуляров и инструкций по вопросам советского строительства» ^[8]. Сотрудники отдела занимались перепиской с высшими и центральными советскими и партийными органами, местными отделами управления, обсуждением текущих проблем, связанных с проведением выборов ^{[22, л. 14–77]}. Кроме того, осуществляли инспекционные выезды в губернии, подготовку уполномоченных по проведению выборов. Статистический отдел занимался выработкой форм избирательной отчетности, подсчетом, обобщением статистических данных, карточек, отчетов о выборах ^{[23, л. 1–77]}; ^{[24, л. 1–182]}; ^{[25, л. 2–118]}; ^{[26, л. 4–48]}.

Из руководителей наркомата, занимавшихся организацией выборов в первоначальный период, особо выделим Михаила Федоровича Владимирского, назначенного на должность заместителя наркома внутренних дел в апреле 1919 г. и занимавшего ее до мая 1922 г., одновременно являвшегося членом Президиума ВЦИК ^[27]. Организовывать выборы в стране Владимирскому пришлось в крайне непростой период – Гражданская война, деятельность чрезвычайных органов – ревкомов, комбедов, избрание первых советов на значительной территории страны. Отсутствие опыта у организаторов выборов, как и революционная обстановка, не способствовали становлению избирательного процесса. Несмотря на хаотичность руководства выборами наркомата, М. Ф. Владимирский осуществил первые попытки обобщения теоретического осмысления выборов и деятельности первых советских органов. Работы, подготовленные в 1919 – 1922 гг. М. Ф. Владимирским являются одним из наиболее ценных источников о деятельности советов, исполкомов, съездов, проведению выборов для многих поколений исследователей ^[28]; ^[29]; ^[30].

Реализация полномочий НКВД в избирательной сфере (1917 – 1922)

Для первоначального периода организации выборов были характерны минимальный уровень централизации, отсутствие налаженного взаимодействия наркомата и губернских отделов управления и исполкомов, элементарной исполнительской дисциплины местных органов, равно как и выраженного интереса сотрудников к выборам. Наиболее показательными в проявлении стихийности и бессистемности организации выборов являются два аспекта: избирательная отчетность и определение круга участников выборов.

Значимость советской избирательной статистики подчеркивал будущий нарком внутренних дел А. Г. Белобородов, отмечая, что «получаемые в результате статистической обработки сведения не только характеризуют ход выборов в советы и состав избранных, но и являются основными данными, по которым производится изучение советской системы управления» ^{[31, л. 176 (об)]}. Однако достижения наркомата в сфере избирательной статистики в начальный период следует признать не очень значительными, наркомату не удалось наладить системную работу по сбору и обобщению избирательной отчетности, что признавали сотрудники НКВД. Сведения о результатах выборов носили эпизодический характер, местные органы массово игнорировали указания наркомата, не представляя информацию, либо представляя ее не своевременно и не в полном объеме. М. Ф. Владимирский в 1921 г. констатировал: «у нас до сих пор нет статистики выборов в сельские советы, которая позволила бы выяснить детали организации советской власти в сельских местностях, статистические данные о волостных, уездных и губернских съездах, полученные НКВД выборочным методом позволяют сделать лишь некоторые общие выводы о составе съездов» ^{[30, с. 18]}.

Сотрудники статистического отдела НКВД С. М. Гурвич и В. М. Устинов, подтверждали фрагментарность сведений об итогах выборов всех уровней. В. М. Устинов в 1922 г. отмечал, что «до настоящего времени регистрировались и подвергались статистической обработке лишь некоторые данные о выборах в городские советы и о выборах делегатов на съезды Советов. Но общая картина выборов и в эти учреждения статистически не освещалась. А выборы в сельские советы – это первооснова советской системы и вовсе не учитывалась статистически» ^[32]. В 1921 г. в порядке эксперимента изучались выборы сельсоветов лишь по 3 уездам ^{[33, с. 4]}.

Многие города в этот период также игнорировали указания НКВД о предоставлении результатов выборов в городские советы. В начале 1920-х гг. менее половины городов считали необходимым информировать ведомство о результатах выборов. Так, данные по выборам в городские Советы представили в НКВД в 1920 г. – 122 города и поселка городского типа, в 1921 – 150, в 1922 г. – 94 ^{[34, с. 1]}. К этому следует также добавить неполноту представляемых сведений и небрежность заполнения форм отчетности. В карточках итогов выборов, поступавших в наркомат, часть столбцов не заполнялась, во многих карточках отсутствовала информация об участниках выборов, лицах, лишенных прав, распределение избирателей по категориям, числе явившихся и т.д. Вводились категории избирателей, не предусмотренных отчетностью НКВД ^{[25, л. 4–87]}; ^{[26, л. 4–182]}.

Отметим и невысокий уровень аналитической работы сотрудников наркомата с поступавшими результатами выборов. Материалы фонда НКВД этого периода свидетельствуют, что сотрудники наркомата не проводили сколько-нибудь серьезной работы по обобщению и анализу избирательной отчетности, принимали информацию к сведению, подшивая отчеты и карточки по регионам и городам ^{[10, л. 2–92]}; ^{[22, л. 8–89]}; ^{[24, л. 4–128]}. В случае представления неполных данных или незаполненного отчета, лишь в редких случаях наркомат требовал заполнить, чаще всего ограничивались констатацией неполноты сведений ^{[10, л. 75–78]}; ^{[24, л. 37–42]}.

Весьма показательной являлась и деятельность наркомата в части инструктирования об определении круга участников выборов. Учитывая расплывчатость и обобщенность формулировок первых советских актов, регламентировавших избирательный процесс, местные органы пытались прояснить у наркомата вопрос о лицах, которые подлежали отстранению от участия в выборах. Однако разъяснения сотрудников наркомата внутренних дел, дававшиеся местным органам, вносили еще большую сумятицу в определение круга избирателей ^[35]; ^[36].

Комментарии заместителя наркома М. Ф. Владимирского также не вносили ясности в определение круга лишенцев. Так, в отношении лиц, занимавших административные должности при царском режиме Владимирский, отмечал, что они не лишаются прав в соответствии с советской Конституцией, но одновременно подчеркивал, что это только формально «эти лица не принадлежали к штату полиции, но фактически выполняли полицейские обязанности» ^{[30, с. 16]}. Разъяснение об определении трудового характера крестьянства получилось еще менее понятным: «установить какие-либо общие нормы, при помощи которых можно было бы определить, кого из крестьян отнести к середнякам, кого к кулакам, конечно, невозможно», предлагая определять размер трудового хозяйства исходя из местных условий ^{[30, с. 16]}. Учитывая невнятность разъяснений, складывается впечатление, что сотрудники наркомата не вполне отчетливо представляли круг лиц, подлежавших лишению прав, и перекладывали всю ответственность за его определение на местные власти.

Вполне закономерны и серьезные проблемы наркомата в выстраивании отношений с местными исполкомами и отделами управления, которые игнорировали запросы и просьбы наркомата, не отвечая на них вовсе, либо с большим опозданием. Это касалось сроков проведения (точнее не проведения выборов), норм представительства населения, информирования о содержании местных инструкций, отчетов о выборах. Так, 01 декабря 1921 г. Вятский губернский отдел управления на запрос наркомата сообщить сведения о прошедших выборах в июне 1921 г., отвечал, что в связи со смертью одного из сотрудников отдела, «работники перегружены работой… общие итоги выборов еще не подведены», но после окончания зимних выборов обещали прислать отчеты сразу с двух кампаний ^{[24, л. 80]}. Аналогичным образом на запросы наркомата отреагировали Самарский, Уфимский, Иркутский, Кубано-Черноморский и другие губернские отделы управления, и исполкомы ^{[24, л. 14, 17, 21, 23]}. Подобные факты свидетельствовали о крайне низком уровне исполнительской дисциплины на местах, отсутствия налаженного взаимодействия центрального органа с местными.

При этом, отсутствие элементов системности и унифицированности в избирательной сфере, не слишком беспокоили сотрудников наркомата в этот период. Заместитель наркома внутренних дел – М. Ф. Владимирский не только признавал разнообразие избирательных процедур на местах, но даже отмечал с гордостью как элемент революционного сознания и самовыражения народа ^{[30, с. 33]}.

Неэффективная реализация полномочий в избирательной сфере и в целом «советского строительства» как центральным аппаратом НКВД, так и его территориальными подразделениями, была очевидна сотрудникам советского аппарата, обсуждалась на многочисленных съездах и прессе, и привела к закономерной реорганизации аппарата наркомата.

Реорганизация НКВД и реализация избирательных полномочий

В 1922 – 1923 гг. активизировалась дискуссия об улучшении работы советского аппарата. На XII съезде РКП(б), состоявшемся в апреле 1923 г. обсуждался вопрос о необходимости упрощения и удешевления государственного аппарата. На основании резолюции съезда 3 мая 1923 г. СНК РСФСР принял постановление «Об упрощении структуры и сокращении штатов Народных комиссариатов и подведомственных им органов». Структура, штаты, полномочия аппарата наркомата внутренних дел, как и других наркоматов, подлежали реорганизации и оптимизации. Обсуждение реорганизации наркомата началось с совершенствования местного аппарата НКВД, однако дискуссия приняла неожиданный поворот, и «переросла в вопрос о судьбе наркомата» ^{[37, с.14]}.

Высказывались мнения о неправомочном исполнении функций по руководству советами и исполкомами наркоматом. В частности, Сапронов Т. В. – секретарь ВЦИК, являвшийся сторонником усиления ВЦИК в структуре советских органов отмечал: «те функции, которые по всем принципам должен выполнять Президиум ВЦИК, почему-то исполняет НКВД, например, наблюдение за организацией и деятельностью местных органов управления (т.е. за Советами и исполкомами) в качестве исполнительного аппарата Президиума ВЦИК. На самом деле НКВД не является исполнительным аппаратом Президиума ВЦИК, т.е. не является его организационным отделом, а является таким же наркоматом, как и все остальные» ^[38].

В обсуждение о реорганизации наркомата в 1923 г. активно включились представители различных ведомств: ВЦИК, ОГПУ, НКЮ, ВСНХ. Т. В. Сапроновым было внесено предложение о ликвидации НКВД, и распределении его функций между различными ведомствами. НК РКИ, проведший инспекцию деятельности НКВД также рекомендовал Правительству упразднить наркомат. Комиссия по реорганизации НКВД под председательством А. Киселева поддержала идею ликвидации наркомата и распределению его полномочий по другим ведомствам. Особенно возмутительным, по мнению сторонников реорганизации наркомата, являлся «тот факт, что НКВД в отношении с местными органами Советской власти стремится занять место ВЦИК» ^{[37, с. 13]}. Однако партийные органы не поддержали ликвидацию наркомата. Так, на состоявшемся заседании Политбюро ЦК РКП(б) 17 апреля 1924 г. было отклонено предложение комиссии А. Киселева о ликвидации НКВД, т.к. «нарушало права союзных республик, закрепленных Конституцией СССР» ^{[39, л. 5]}.

Несмотря на сохранение наркомата как государственного органа, актуальным оставался вопрос о реорганизации его центральных и местных подразделений, и распределении его крайне разнородных полномочий между другими ведомствами. В первую очередь, было принято решение об изъятии вопросов советского строительства из ведения НКВД и сосредоточении этих функций у исполкомов и Советов всех уровней.

Процесс реорганизации начался с местных органов НКВД – отделов управления. В соответствии с Постановлением ВЦИК «Об упрощении аппарата уездных исполнительных комитетов» от 7 июля 1923 г. и Постановлением ВЦИК от 3 ноября 1923 г. «Об упрощении аппарата губернских исполнительных комитетов» отделы управления в уездах и губерниях ликвидировались, административно-исполнительные функции передавались губернским административным отделам и уездным управлениям милиции, функции по организации нижестоящих советов и их исполнительных комитетов, по руководству их деятельностью были возложены непосредственно на Президиумы губернских и уездных исполкомов ^{[40, 41]}. Реформированные отделы лишались полномочий по организации выборов, в соответствии с «Положением об административном отделе губернских и областных исполнительных комитетов» от 11 августа 1924 г., единственным полномочием в избирательной сфере, закрепленном за адмотделом являлся учет лиц, лишенных избирательных прав ^[42].

С передачей полномочий в области советского строительства от НКВД к ВЦИК ситуация выглядела не столь однозначной. Несмотря на проведенную реорганизацию центрального аппарата наркомата в 1923 г., полномочия по руководству выборами и советами по-прежнему оставалась за наркоматом.

С одной стороны, в 1923 г. была проведена реорганизация центрального аппарата наркомата. Так, А. Г. Белобородов сразу после своего назначения наркомом, реформировал аппарат НКВД, 13 августа 1923 г. подписал приказ о создании Центрального административного управления (ЦАУ), в состав которого вошли организационно-административное управление, Главное управление милиции и Управление уголовного розыска. Реорганизация позволила почти наполовину сократить штаты и существенно сократить расходы на его содержание ^{[37, л. 12]}.

Одновременно с этим, развернувшееся обсуждение о судьбе наркомата 1923 г. не оказало принципиального влияния на его полномочия в сфере советского строительства, они по-прежнему оставались за наркоматом и не были переданы ВЦИК или другим органам. Всем участникам дискуссии было очевидно, что передача дел от наркомата во ВЦИК в разгар избирательной кампании, приведет к полной дезорганизации избирательного процесса. В 1923 г. руководство выборами в полном объеме возлагалось на центральный аппарат наркомата, изданный наркоматом циркуляр №389 от 09 ноября 1923 г., устанавливал порядок взаимодействия местных органов с центральным аппаратом НКВД (в первую очередь, регламентировали вопросы предоставления избирательной отчетности) ^{[43, л. 7]}.

Организация избирательных кампаний была перераспределена лишь внутри подразделений наркомата: передана от реорганизованного организационно-административного управления в ведение Центрального административного управления (ЦАУ). Значимых изменений в полномочиях в избирательной сфере при реорганизации управлений также не произошло.

Центральное административное управление НКВД сосредотачивало основные полномочия по взаимодействию с высшими и центральными советскими и партийными органами, местными административными отделами и исполкомами, выработкой избирательных инструкций и циркуляров, инструктированием местных органов о проведении выборов, обобщением сведений (отчетов) губернских и уездных исполкомов о проведении выборов, проведением совещаний, обсуждением текущих проблем, связанных с проведением выборов (нормам представительства, лишению избирательных прав, проведению избирательных собраний и съездов, отмене выборов и т.д.). В ведении статистического бюро управления делами находилась разработка и рассылка форм избирательной отчетности, и последующий подсчет результатов выборов, обобщение результатов и опубликование сведений в статистических сборниках.

Реорганизация местного и центрального аппарата НКВД и передача полномочий по руководству советскими органами оставила открытым вопрос о центральном органе, на который возлагались обязанности по организации избирательных кампаний в РСФСР.

Межведомственные конфликты: руководство выборами НКВД и орготделом ВЦИК в кампанию 1924 г.

Подготовка к выборам 1924 г. активизировала дискуссии об органе, который будет заниматься на всероссийском уровне организацией выборов. В июне 1924 г. при обсуждении вопроса на Президиуме ВЦИК было решено передать руководство выборами организационному отделу ВЦИК. Однако орготдел ВЦИК не располагал ресурсами и штатами для ведения избирательной отчетности, соответственно необходимо было передать эти полномочия другому подразделению.

Наркомат неоднократно обращаясь в Президиум ВЦИК и ЦК РКП(б) настойчиво предлагал сохранить ведение избирательной отчетности за ним. Так, нарком внутренних дел А. Г. Белобородов в письме в Президиум ВЦИК от 01 июля 1924 г. сообщал о необходимости проведения значительной подготовительной работы по разработке и рассылке форм учета, и предлагал в качестве паллиатива на избирательную кампанию 1924 г., оставить избирательную отчетность за возглавляемым им наркоматом: «НКВД имеет возможность в этом году провести эту работу, т.к. статаппарат НКВД обладает достаточным навыком разработки сведений о ходе и результатах избирательной кампании» ^{[43, л. 9]}; ^{[44, л. 39]}. Однако Президиум ВЦИК тянул с решением, и 18 июля 1924 г. Белобородов обращается в ЦК РКП(б) к Сталину, с просьбой срочно решить вопрос поскольку «в ряде мест уже начата избирательная кампания, а решение, кто должен заниматься избирательной отчетностью не решен до сих пор» ^{[43, л. 10]}. Вскоре – 21 июля Президиум ВЦИК принял решение о «поручении НКВД ведения учета результатов избирательной кампании 1924 г. по перевыборам советов, состава съездов и исполкомов» ^{[43, л. 11]}.

Общее распределение полномочий в избирательную кампанию 1924 г. закреплялось в Постановлении ВЦИК от 11 августа 1924 г., в соответствии с которым «вся организационная работа по проведению перевыборной кампании по РСФСР» была возложена на организационный отдел ВЦИК, статистический учет оставался за НКВД ^{[43, л. 78]}; ^{[44, л. 42]}. Формула распределения полномочий руководства выборами, выглядевшая приемлемой в теории, на практике обернулась дублированием полномочий орготдела ВЦИК и подразделений НКВД и усложнением механизма их реализации.

За исключением избирательной отчетности, которой монопольно ведал наркомат, вопросами об определении норм представительства, круга участников выборов, ведения избирательного делопроизводства, обследования выборов, анализа отчетов, поступивших с мест о прошедших выборах, в кампанию 1924 г. параллельно занимались орготдел ВЦИК и наркомат ^{[45, л. 44–52]}; ^{[44, л. 25, 29, 52–54, 62, 67, 89–96]}.

Вполне закономерно, что некоторый прогресс наблюдался именно в реализации полномочия полностью сосредоточенного в наркомате – избирательной отчетности. В 1923–1924 гг. избирательная статистика стала охватывать большее число регионов и городов. Особенно заметный прогресс наблюдался с избирательной отчетностью в сельской местности. Сотрудник Статбюро НКВД – С. М. Гурвич отмечал, что «если в 1922 г. о выборах в сельские советы, на волостные и уездные съезды были получены неполные сведения из 45 губерний по 318 уездам, то в 1923 г. получены отчеты из 77 губерний и областей по 476 уездам, охватывавшие 92% всей РСФСР» ^{[46, с. 142]}. Значительными были и достижения по избирательной отчетности в городах, если в 1922 г. представили отчеты о выборах только 94 города, в 1923 г. – 212, то в 1924 г. – 305 (на 01.05.1926 г. числилось 538 городов в РСФСР) ^{[34, с.1]}.

Добавим, что в кампании 1923 – 1924 гг. улучшилась ситуация с полнотой и аккуратностью заполнения избирательных форм отчетности, присылаемых из губерний, уездов и городов. Пропущенные графы и строфы встречались значительно реже, чем в предыдущие кампании, местные органы за редким исключением не вводили собственные категории учета в отчетные формы. Отчеты исполкомов и административных отделов стали более обстоятельными, содержавшими множество разделов, детально анализировавших подготовку выборов, участие и поведение различных групп населения на выборах, лишение избирательных прав, участие партийных ячеек и общественных организаций, ход собраний, результаты выборов и т.д. ^{[47, л. 4–127]}; ^{[48, л. 4–95]}; ^{[49, л. 24–89]}; ^{[50, л. 7–38]}; ^{[51, л. 23–116]}; ^{[52, л. 14–82]}.

Наряду с некоторыми достижениями в избирательной статистике, при решении других вопросов, ведомства в значительной степени дублировали полномочия. Так происходило с определением круга избирателей. В кампанию 1924 г. высшие партийные органы проявили выраженный интерес к определению круга участников выборов, требуя от ВЦИК и наркомата сформулировать позицию по спорным категориям ^{[53, с. 67]}. Губернские исполкомы также обращались с просьбами о конкретизации различных категорий лишенцев ^{[45, л. 35–47]}; ^{[54, л. 87–122 (об)]}. Действия наркомата и орготдела ВЦИК по этому вопросу были совершенно несогласованными. Наркомат формулировал собственную позицию по кругу лишенцев, и предлагал на местах следовать именно его разъяснениям. Орготдел ВЦИК, за редким исключением, обращался в наркомат юстиции за разъяснениями о применении соответствующих статей Конституции, и предлагал считать данную позицию единственно верной ^{[55, л. 5–6, 10–12]}. Губернские исполкомы, получая противоречивые разъяснения от ведомств, выбирали наиболее близкие их представлениям о правильности интерпретации ^{[54, л. 1–49]}.

Компромиссное распределение полномочий между двумя ведомствами, в ряде случаев привело к необоснованному усложнению механизма их реализации. Так произошло с порядком рассмотрения жалоб лиц, лишенных избирательных прав. Несмотря на то, что советское избирательное законодательство до 1925 г. рассмотрение жалоб лишенцев в полном объеме возлагало на местные избирательные комиссии и исполкомы, и не предусматривало рассмотрения жалоб лишенцев центральными органами, лишенцы самовольно периодически обращались с жалобами на неправильное лишение во ВЦИК, ЦК РКП(б), НКВД, НКЮ. До 1924 г. поступавшие жалобы, как правило, возвращали в губернские исполкомы ^{[56, л. 17–44]}. Однако в 1924 г. в связи с увеличением числа обращений из-за расширения перечня категорий бывших служащих полиции и служащих государственного аппарата, было принято решение о рассмотрении жалоб и ходатайств лишенцев центральными органами.

Основная масса жалоб поступала во ВЦИК и НКВД, логично было бы закрепить их рассмотрение за одним из этих органов. Однако ВЦИК отказался рассматривать жалобы лишенцев «из-за отсутствия необходимого аппарата» ^{[57, л. 27]}. В итоге, полномочия по рассмотрению жалоб лишенцев были рассредоточены между НКВД, Президиумом ВЦИК, губернскими административными отделами и исполкомами. Порядок рассмотрения жалоб лишенцев в 1924 – 1925 гг. был следующим. Все заявления, поступавшие от лиц, лишенных прав (во ВЦИК, НКЮ, НКВД, партийные органы) направлялись в ЦАУ НКВД, делавшее запросы через губернские административные отделы и исполкомы, собирало и проверяло сведения, и выносило предварительное решение, направляя на окончательное рассмотрение во ВЦИК ^{[57, л. 30–108]}. При этом нередко позиции органов по решению дел разнились. ЦАУ НКВД занимало более либеральную позицию, чем губернские административные отделы, указывая на возможность восстановления в правах бывших полицейских по причинам «кратковременности службы, хороших отзывов, пролетарского происхождения, службы в Красной армии в годы гражданской войны» ^{[58, л. 230–252]}. Мнение Президиума ВЦИК и НКВД по апелляциям также часто не совпадали ^{[59, л. 164, 179–180, 192, 194, 198, 210]}. Столь сложный механизм рассмотрения жалоб, затягивал их рассмотрение на месяцы ^{[60, л. 21–26]}.

Еще одним направлением совместной деятельности ведомств стало установление норм представительства. Ситуация с нормами представительства на выборах в первой половине 1920-х гг. была крайне хаотичной, нормы произвольно устанавливались местными органами власти. Наркомат фиксировал ситуацию, но мер к ее исправлению не принимал ^{[61, с. 39]}. Как и в других случаях, инициатором унификации норм представительства выступил ЦК РКП(б). По его заданию, наркомат обобщил имевшуюся практику применения норм представительства. Помимо абсолютной произвольности установления норм представительства местными властями, сотрудники наркомата выявили недостаточное преимущество горожан перед сельским населением на съездах всех уровней. По подсчетам, представленным в ЦК РКП(б) в записке наркома внутренних дел А. Г. Белобородова в июле 1924 г., на уездных съездах преимущество горожан выглядело незначительным (4,4%), и на губернских было лишь двукратным (вместо пятикратного) ^{[62, л. 6]}. ЦК РКП(б) и Президиум ВЦИК выражали обеспокоенность как по поводу составов съездов Советов всех уровней и недостаточности преимущества пролетариата, так и неподконтрольностью, произвольностью установления норм представительства на местах.

Президиум ВЦИК 20 октября 1924 г. утвердил циркуляр, в котором впервые установил запрет на произвольное изменение норм представительства на съезды, предложив местным исполкомам точно соблюдать нормы, закрепленные в положениях о советах и съездах. Исключения «в отношении окраин и наиболее крупных пролетарских центров» могли устанавливаться только с разрешения Президиума ВЦИК ^{[44, л. 23]}. На орготдел ВЦИК возлагалась реализация этого циркуляра в части подготовки предложений по изменению норм представительства. В кампанию 1924 г. региональные исполкомы преимущественно обращались в орготдел ВЦИК с просьбами изменить нормы представительства для отдаленных и малонаселенных районов ^{[44, л.25, 29, 52–54, 62, 67, 89–96]}. С такими просьбами в орготдел ВЦИК обращались Алтайский, Енисейский, Архангельский, Иркутский, Мурманский губисполкомы, а также исполнительные комитеты Адыгейской, Калмыцкой, Монголо-Бурятской, Якутской, Карельской автономных республик, Вотской, Марийской и Коми автономных областей. Орготдел ВЦИК дал положительные заключения о возможности понижения нормы представительства для указанных регионов, за исключением Алтайской губернии. Президиум ВЦИК утвердил соответствующие изменения в нормах представительства ^{[44, л. 25]}.

Одновременно с этим, административные отделы Калужского, Нижегородского, Томского, Омского губисполкомов обращались с запросами об изменении норм представительства в ЦАУ НКВД, и последний вместо того, чтобы направить обращения на рассмотрение орготдела ВЦИК, самостоятельно принимал решение об изменении норм представительства ^{[45, л. 44–52]}.

Всем организаторам избирательных кампаний был очевиден компромиссный характер распределения полномочий между НКВД и ВЦИК на выборах 1924 г. Неопределенность в распределении полномочий между ведомствами, неизбежно приводила к дублированию полномочий, и сводила на нет все усилия по унификации практики лишения прав, норм представительства, сроков проведения и т.д. Заведующий орготделом ВЦИК С. Терехов констатировал, что «существующий порядок дел заключает в себе ненормальную постановку вопроса об органах, руководящих избирательной кампанией, возлагая функции учета результатов избирательной кампании на НКВД, а общее руководство кампанией на орготдел ВЦИК» ^{[63, л. 192]}. Такое разделение функций: «приносит значительный ущерб и ослабляет механизм руководства выборами», а «места, будучи предоставленными самим себе, проводят выборы исходя из местных инструкций и собственных соображений» ^{[63, л. 192]}. Отметим, что преимущественно наркомат нарушал договоренности о распределении полномочий, продолжая выполнять функции по руководству выборами в 1924 г., которые должен был передать орготделу ВЦИК.

Констатируя аномальность ситуации, открытым оставался вопрос об органе, способном в полном объеме осуществлять руководство выборами, реализуя весь комплекс полномочий. После длительного обсуждения и создания межведомственных комиссий при Президиуме ВЦИК в 1925 г., было решено сосредоточить полномочия по руководству выборами в специализированном избирательном органе, которым стала Всероссийская Центральная избирательная комиссия при Президиуме ВЦИК. С созданием в сентябре 1925 г. Центризбиркома в РСФСР была создана единая вертикаль специализированных избирательных органов, она включали все уровни – от Всероссийской до сельской избирательной комиссии.

Выводы

Становление механизма организации избирательных кампаний в РСФСР в полной мере отражало этапы развития советского государственного механизма и соответствовало потребностям молодого государства. Выбор модели руководства избирательным процессом – симптоматичен. Несмотря на отрицание дореволюционного опыта большевиками, он оказался наиболее органичным – сочетание специализированных избирательных органов на низовых уровнях при сохранении значительной роли административных органов и руководстве наркомата внутренних дел.

Наркомат внутренних дел, наделенный крайне разнородными полномочиями в первые годы существования советской власти, не рассматривал организацию выборов как ключевую сферу своей деятельности, полномочия по руководству избирательными кампаниями реализовывались стихийно и бессистемно. Неэффективная реализация полномочий в избирательной сфере и в целом «советского строительства» как центральным аппаратом НКВД, так и его территориальными подразделениями привела к закономерной реорганизации аппарата наркомата и передаче этих полномочий к подразделениям ВЦИК и исполкомам Советов. Передача этих полномочий осуществлялась на протяжении двух избирательных кампаний, и сопровождалась межведомственными конфликтами, дублированием функций подразделений ВЦИК и наркомата, усложнением различных избирательных процедур.