Historical and Legal Development of the Migration Legislation in the Russian Empire before 1917

Kozhevnikov Oleg Aleksandrovich Doctor of Law Professor of the Department of Administrative Law and Administratve Activity of Internal Affairs Agencies at Ural Law Institute under the Ministry of Internal Affairs of Russia 620017, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Korepina, 66 jktu1976@yandex.ru

Nikolaeva Alena Valer'evna adjunct of the Department of Administrative Law and Administrative Activity of Internal Affairs Agencies at Ural Law Institute under the Ministry of Internal Affairs of Russia 620057, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Korepina, 66 av.nikolaeva.02@mail.ru

При разработке современной миграционной политики необходимо учитывать предшествующий опыт развития и регулирования соответствующих отношений. Многовековая история России свидетельствует о разнообразии миграционных процессов в нашей стране, и их изучение позволяет глубже проникнуть в саму суть миграционных процессов, исследовать их цели, задачи и последствия.

Следует сразу же отметить, что правовое регулирование миграционных отношений в настоящее время существенным образом отличается от дореволюционного регулирования. В настоящее время на конституционном уровне в числе неотъемлемых прав человека закреплено право на свободу передвижения и выбор места жительства, что предопределило содержание миграционного законодательства, направленного на регулирование порядка и условий пересечения иностранными гражданами и гражданами Российской Федерации государственной границы при реализации соответствующих конституционных прав.

Дореволюционное российское миграционное законодательство носило большей частью прикладной характер, помогая реализации государственной политики по освоению новых территорий, переселению иностранцев на территорию России в целях использования их передового опыта в различных областях жизнедеятельности. Вопросы, связанные с выездом граждан за пределы Российского государства, не регламентировались, поскольку эмиграция не допускалась, можно было лишь выехать за пределы страны на ограниченный по времени срок. Кроме того, дореволюционное миграционное законодательство преследовало фискальные цели – уплату населением налогов, для чего требовалось на огромных просторах российской империи вести строгий учет проживающего и вновь пребывающего населения.

В этой связи, принимаемые в данное время правовые акты были направлены на регулирование вопросов переселения населения в переделах России, закрепление правового положения лиц, самовольно переехавших на новое место жительства. Во всех указанных случаях государство определяло правовой статус указанных лиц, наделяло их земельными наделами и возлагало на них определенные подати и повинности ^[12].

Государство контролировало перемещение по территории страны как свободного населения, так крестьян, принадлежащих помещикам. В частности, в Соборном уложении 1649 года ^{[11, c. 124]} закреплялся запрет перевода крестьян с поместных на вотчинные земли; переселившиеся таким образом крестьяне подлежали возврату на поместные земли на основании указов, выносимых боярами. Контроль со стороны государства за учетом населения приводил к борьбе с лицами, самостоятельно переселяющимися на другое место жительства, самовольные мигранты подлежали возврату с применением в отношении них телесных наказаний. При этом оставшиеся на прежнем месте жительства лица облагались финансовыми санкциями и платили подушную подать за беглецов.

Особняком в российском миграционном законодательстве находятся вопросы иностранной колонизации. На начальном этапе исторического развития указанные миграционные процессы не регулировать правовыми актами. К числу первых правовых актов в указанной сфере отношений многими авторами относится Новоторговый устав, принятый 22 апреля 1667 года, регламентирующий, в том числе, вопросы, связанные с въездом на территорию Российского государства иностранцев ^{[7, с. 934]}. Устав допускал возможность пребывания торгующих иностранцев на территории Москвы и других городов лишь при условия получения ими от государя жалованных грамот о торгах.

В период правления Петра I коренным образом изменилась политика в области миграционных отношений. Одним из первых административно-правовых актов, напрямую затрагивающих миграционные вопросы, выступил Манифест от 27 апреля 1702 года «О вызове иностранцев в Россию с обещанием им свободы вероисповеданий», который был опубликован за границей на русском и немецком языках ^{[9, с. 34]}. Манифест предоставлял иностранным гражданам, которые состоят на службе в Российском государстве право обратного выезда, свободу вероисповедания, сохранение подданства; иностранным служащим выделялись казенные квартиры, предоставлялось высокое жалование и т.д. Если изначально Манифест распространял свое действие лишь на торговцев, военных и ремесленников, то с заменой приказов коллегиями, имевшими в своем ведении отдельные отрасли государственного управления, на территорию Российского государства стали приглашать специалистов иных отраслей, в том числе и ученых ^{[10, с. 54]}. В дальнейшем Петром I всячески поощрялись выезды соотечественников в зарубежные страны в целях обучения ^{[8, С. 16]}. Петр I своими указами установил, что все отъезжающие в другие губернии либо за границу обязаны иметь «проезжие письма» и «пашпарта» ^{[7, С. 934]}. Следует отметить, что, как правило, контракты с иностранцами заключались на небольшой срок – на два – четыре года, но многие из контрактов впоследствии продлялись, многие иностранцы работали в России более двадцати лет, честно делясь имеющимся опытом на новой родине, внедряя более совершенные методы обработки земли, развивая мануфактурное производство^{[9, С. 35]}.

Манифест Екатерины II 1762 года «О свободном поселении иностранцев в России» предоставил всем иностранцам, за исключением евреев, право свободного поселения на территории России. Принятие указанного правового акта послужило толчком к массовому переселению европейцев на территорию России.

В 1763 году Екатерина II издает Указ «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, селиться где пожелают», предоставивший переселенцам ряд привилегий. При этом следует отметить, что в отношении переезжающих в Россию иностранцев составляется поименный список иностранных поселенцев. Принятие указанных актов было продиктовано низкой плотностью населения Российской империи и необходимостью освоения и обработки новых территорий, что отмечается многими авторами^{[2, С. 158; 4, С. 116; 3, С. 28]}.

Принятие указанных актов Екатериной II на долгое время, вплоть до начала 70-х гг. XIX века, определило основу переселенческой политики Российского государства в отношении иностранных граждан, въезжающих в Россию в целях постоянного проживания.

Таким образом, Петром I и Екатериной II в целях приглашения иностранцев в Россию были предоставлены выгодные условия, в частности, освобождение от уплаты налогов; предоставлялась свобода вероисповедания, содействие в постройке церквей на местах, куда они переселялись; производилась выплата из казны для обустройства хозяйства и покупки инвентаря, при этом иностранцами предоставленные ссуды возвращались лишь по истечении десяти лет их проживания и т.д. Реализация указанных мер привела к небывалому росту численности переселенцев на территорию Российского государства. И в конце XVIII века, при целенаправленном заселении иностранными колонистами Новороссийского края, Российское государство было вынуждено ограничить ежегодное количество иммигрантов, принимаемых на поселение (200 семей в год). В дальнейшем иностранцев вообще стали приглашать по специальным разрешениям ^{[13, С. 10]}.

Необходимо также еще выделить одно направление дореволюционного миграционного законодательства – правовое закрепление вхождение в состав Российского государства освоенных, присоединенных, а также окраинных территорий, а также их охрана. Реализация государственных проектов в указанной сфере в конце XVII - начале XVIII века осуществлялась посредством привлечения как русских подданных, так и кочевых народов, которым государство даровало русское подданство. К примеру, на калмыков, с разрешения царя кочующих в районе Волги, возлагались обязанности по защите городов, расположенных в нижнем течении (Астрахань, Терек, Казань), от любых неприятелей, при этом сами они обязались не разорять указанные города^[14]. В первой половине XVIII столетия был принят ряд правовых актов^[15], направленных на селение вновь освоенных и пустующих территорий военными, находящимися в отставке. В первой половине XIX века принимается ряд указов, направленных на регулирование переселения в приграничные территории однодворцев и казаков^[16]. Кроме того, государство поощряло выгодные для военных целей переселения добровольцев из числа свободных лиц. К примеру, в 1832 году принимается указ о том, что донским, черноморским казакам и любым свободным лицам разрешается поселение в Геленджике, Анапе и других укрепленных местах, с освобождением их в качестве меры поощрения от уплаты в казну всех податей, несения повинностей и воинских обязанностей, за исключением защиты непосредственно указанных укрепрайонов от горцев^[17].

Миграционное законодательство дореволюционного времени устанавливало ряд ограничений на въезд и пребывание иностранных граждан на территории России. Указанные ограничения, как правило, заключались в защите монархии и религии. Так, при революционных событиях в Европе конца XVIII века торговцы могли въехать на территорию Россию только по торговым делам, при наличии ценза, под которым понимались рекомендации, выдаваемые иностранным торговым домом и факта подтверждение личности данного торговца со стороны российского министра или консула^{[6, С. 315]}. Во время Отечественной войны 1812 года Александр I издал Именной указ о том, что все французские подданные, проживающие на территории Российского государства, не присягнувшие в том, что не будут иметь никакого отношения к военным действиям, подлежали высылке за границу^[18].

В результате Октябрьской революции 1917 года последовала принудительная высылка с территории страны политической оппозиции. Наряду с этим большое развитие получила практика насильственных переселений в отношении отдельных слоев населения и целых народов. Необходимость решения вопросов с военнопленными, оказавшимися захваченными Россией в ходе Первой мировой войны в руках России (а их было более 3,5 млн.^{[1, С. 155]}), привело к созданию Декретом СНК РСФСР от 23.04.1918 г. Центральной коллегии по делам пленных и беженцев. Указанная Коллегия решала также вопросы, связанные с гражданами России, находящимися за пределами страны.

Таким образом, проведенный анализ дореволюционного миграционного законодательства свидетельствует о том, что оно служило интересам власти Российского государства – уплата населением податей и несение повинностей, освоение новых территорий, привлечение иностранных специалистов, охрана территории, охрана государственного строя и религии.