The improvement of model legislation in the area of ensuring security in the border territory

Kaldyshev Aleksey Nikolaevich PhD in Law Educator, the department of Criminal Procedure and Criminalistics, Khabarovsk State University of Economics and Law 680009, Russia, Khabarovskii krai, g. Khabarovsk, ul. Shatova, 6, kv. 43 kavas-x@mail.ru Other publications by this author

В рамках Протокола об информационном взаимодействии между Координационной службой Совета командующих Пограничными войсками (далее – СКПВ, Совет командующих) и Секретариатом Совета Межпарламентской Ассамблеи Содружества Независимых Государств (далее – МПА СНГ) ^[13] организована деятельность Совета командующих в законодательном органе Содружества Независимых Государств (далее – СНГ, Содружество). В результате продолжительного сотрудничества был принят ряд модельных законов в области обеспечения безопасности в пограничном пространстве (модельные законы «О государственной границе» ^[4], «О пограничных ведомствах (силах)» ^[5] и «О пограничной безопасности» ^[6]). Принятые законы предполагают значительное изменение, а также перераспределение полномочий и ответственности компетентных государственных органов, которые направлены на достижение главной цели Концепции согласованной пограничной политики государств – участников СНГ ^[2] – создание современной общей системы обеспечения пограничной безопасности государства. По мнению Председателя Совета Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств В. И. Матвиенко, новые модельные законы «… венчают создание принципиально новой законодательной модели стран Содружества в пограничной сфере…» ^[18].

В целях продвижения работы по активизации процесса гармонизации национального законодательства в пограничной сфере, в том числе разъяснения положений названных модельных актов, Совет командующих предусмотрел разработку проектов Комментариев к принятым новым модельным законам в пограничной сфере, которые были приняты и рекомендованы парламентам государств – участников СНГ к использованию в национальных законодательствах ^{[8; 9; 10]}. Однако, в ходе согласования и доработки проектов комментариев к модельному законодательству в области обеспечения безопасности в пограничном пространстве в самих модельных законах отдельные определения и термины были подвергнуты критике со стороны Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ и ряда пограничных ведомств государств - участников СНГ ^[12]. Одной из основных причин сложившейся ситуации является динамическое изменение обстановки в пограничном пространстве. Вместе с тем, предложений по совершенствованию норм урегулирования (ликвидации) кризисных ситуаций на внешних границах Содружества не поступало, однако потребность в этом существовала.

Учитывая вышеизложенные факты, Совет командующих, при разработке проекта Программы сотрудничества государств – участников СНГ в укреплении пограничной безопасности на внешних границах на 2021–2015 гг. (далее – Программа) ^[11], среди организационно-правовых мероприятий в п. 1.2. определил разработку изменений и дополнений в модельные законы «О государственной границе», «О пограничных ведомствах (силах)» и «О пограничной безопасности».

Несмотря на то, что Программа должна быть утверждена на Совете глав государств СНГ, есть основания прогнозировать, что предложения по совершенствованию модельного законодательства останутся без изменений. Данное обстоятельство и предопределило направление научной разработки.

Проведенный анализ модельного законодательства в области обеспечения безопасности в пограничном пространстве позволил выявить следующие проблемы в вопросах урегулирования (ликвидации) кризисных ситуаций на внешних границах Содружества.

Во-первых, понятие «кризисные ситуации» не имеет закрепления в указанных модельных законах, но широко применяется (за исключением Модельного закона «О государственной границе»). Это влечет отсутствие его единого понимания, что выявлено в ходе терминологического анализа: в одних случаях происходит смешение понятий «кризисные ситуации» и «чрезвычайные ситуации» (п. 4 ч. 3 ст. 7, п. 13 ст. 21, п. 4 ч. 2 ст. 37 Модельного закона «О пограничной безопасности», п. 8 ст. 6, п. 4 ч. 2 ст. 23 Модельного закона «О пограничных ведомствах (силах)», где используется словосочетание «кризисные (чрезвычайные) ситуации»).

В других случаях вышеуказанные понятия разграничивают, употребляют словосочетание «кризисных и чрезвычайных ситуаций» (п. 2 ч. 2 ст. 7, п. 14 ст. 21, п. 4. ч. 2 ст. 27, ч. 3 ст. 36 Модельного закона «О пограничной безопасности»).

Также встречается употребление иных понятий, которые подпадают под кризисные ситуации. Так, в п. 3 ст. 21 Модельного закона «О пограничной безопасности» используется «экстраординарная ситуация». В п. 7 ст. 23, п. 2 ч. 2 ст. 25, п. 2 ч. 1 ст. 26 Модельного закона «О пограничной безопасности» и п. 3 ст. 7 Модельного закона «О пограничных ведомствах (силах)» используется «опасная ситуация». В п. 4 ст. 8 Модельного закона «О пограничных ведомствах (силах)» - «конфликтная ситуация».

Во-вторых, не получившее точного определения понятие «кризисные ситуации» повлекло дальнейшую терминологическую и правовую неопределенность. Имеет место употребление «кризисных и чрезвычайных положений» в ч. 2 ст. 32 Модельного закона «О пограничной безопасности» и ч. 1 ст. 19 Модельного закона «О пограничных ведомствах (силах)». Однако, чрезвычайное положение и чрезвычайная ситуация это два отдельных правовых режима, которые регулируются разными нормативными правовыми актами. В первом случае – Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» ^[14], а во втором – Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» ^[15]. Таким образом, существует потребность в отграничении кризисных ситуаций от иных правовых режимов.

В-третьих, при существующей терминологической и правовой неопределенности понятия «кризисные ситуации» возникают проблемы с разновидностями особых условий обеспечения пограничной безопасности в Модельном законе «О пограничной безопасности», где одним из видов особых условий в гл. III выделяется «Обеспечение пограничной безопасности при предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в приграничных районах». Где упоминания о кризисных ситуациях отсутствуют, несмотря на наличие международных правовых актов (Соглашения о взаимодействии Пограничных войск государств – участников СНГ при возникновении кризисных ситуаций на внешних границах ^[1] и Протокола об утверждении Положения об организации взаимодействия пограничных и иных ведомств государств – участников СНГ в оказании помощи при возникновении и урегулировании (ликвидации) кризисных ситуаций на внешних границах ^[2]), которые существовали до принятия модельного законодательства в области обеспечения безопасности в пограничном пространстве.

В свою очередь, в Модельном законе «О пограничных ведомствах (силах)» в гл. III «Организация деятельности пограничных ведомств (сил)» ст. 15 закрепила привлечение пограничных сил для обеспечения режима чрезвычайного положения. Однако иные режимы не нашли своего места при организации деятельности пограничных ведомств (сил).

В-четвертых, в ст. 22 Модельного закона «О пограничной безопасности» среди полномочий глав государств отсутствует прямое закрепление обязанности по реагированию на кризисные ситуации.

В-пятых, ни один из модельных законов не раскрывает понятие «внешние границы», несмотря на стремление государств – участников СНГ создать механизм урегулирования (ликвидации) кризисных ситуаций на внешних границах Содружества.

Таким образом, выявленные проблемы по вопросам урегулирования (ликвидации) кризисных ситуаций на внешних границах Содружества позволили сформулировать ряд предложений по совершенствованию модельного законодательства в области обеспечения безопасности в пограничном пространстве.

1. В связи с терминологической и правовой неопределенностью понятия «кризисная ситуация» целесообразно его доработать, это позволит нивелировать выявленный порядок хаотичного использования в модельных законах. Вновь сформулированное понятие закрепить в ст. 2 модельного закона «О пограничной безопасности» и ст. 2 модельного закона «О пограничных ведомствах (силах)». Далее провести корректировку норм модельных законов, в которых применяется термин «кризисная ситуация» и смежные с ним понятия, а также целесообразно внести понятие в Глоссарий терминов и понятий, используемых государствами – участниками СНГ в пограничной сфере ^[7].

2. В связи с отсутствием понятия «внешние границы Содружества» целесообразно дополнить модельное законодательство в области обеспечения безопасности в пограничном пространстве соответствующим пунктом с содержанием данного понятия в статьях, закрепляющих основные понятия модельных законов.

3. Кризисные ситуации следует рассматривать как один из видов правовых режимов, который выходит за пределы стабильной ситуации (нормальной жизнедеятельности общества), но не подпадающий под правовые режимы, регламентируемые федеральными законами (например, чрезвычайная ситуация, гражданская оборона, контртеррористическая операция, мобилизация, состояние войны и другие).

Подобные предложения ранее уже высказывались в научной литературе. Например, в работах В. Ю. Ухова обоснована необходимость специального правового регулирования «особого положения», которое должно предшествовать введению чрезвычайного положения и являться более «мягким» по сравнению с ним^{[19, с. 17]}.

В действующих нормативных правовых актах Российской Федерации также имеются нормы, усматривающие необходимость введения правового режима, который предшествует наступлению ситуации, подпадающей под существующие федеральные законы. В Федеральном законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» ^[15] (ч. 6 ст. 4.1) между «отсутствием угрозы возникновения чрезвычайной ситуации» (п. «а» ч. 6 ст. 4.1) и «возникновением и ликвидации чрезвычайной ситуации» (п. «в» ч. 6 ст. 4.1) выделяет «угрозу возникновения чрезвычайной ситуации» (п. «б» ч. 6 ст. 4.1). Кроме этого, Указ Президента Российской Федерации «О порядке установления уровней террористической опасности, предусматривающих принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства» ^[17] в целях своевременного информирования населения о возникновении угрозы террористической акта и организации деятельности по противодействию его совершению устанавливаются уровни террористической опасности на отдельных участках территории Российской Федерации (объектах), которые не подпадают под действие Федерального закона «О противодействии терроризму» ^[16].

Таким образом, в ближайшей перспективе необходимо привести модельное законодательство в области обеспечения безопасности в пограничном пространстве в соответствие с новым, урегулированным в правовом отношении, местом кризисных ситуаций в системе правовых режимов, а в долгосрочной – рассмотреть вопрос об инициативе разработки Модельного закона «О правовых режимах» для государств – участников СНГ.

В-четвертых, с учетом определения места кризисных ситуаций в системе правовых режимов, уточнить перечень особых условий в Модельном законе «О пограничной безопасности», где наряду с обеспечением пограничной безопасности при предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в приграничных районах включить и другие правовые режимы, в том числе и в условиях кризисной ситуации, дополнив главу III «Обеспечение пограничной безопасности в особых условиях», следующими статьями.

1) Статья 16.1. «Обеспечение пограничной безопасности при урегулировании (ликвидации) кризисных ситуаций».

2) Статья 16.2. «Обеспечение пограничной безопасности при минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма».

3) Статья 16.3. «Обеспечение пограничной безопасности при устранении обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения».

4) Статья 16.4. «Обеспечение пограничной безопасности при отражении или предотвращении агрессии против Содружества».

В свою очередь, главу III «Организация деятельности пограничных ведомств (сил)» Модельного закона «О пограничных ведомствах (силах)» дополнить следующими статьями.

1) Статья 15.1. «Привлечение пограничных сил для обеспечения режима кризисной ситуации».

2) Статья 15.2. «Привлечение пограничных сил для обеспечения режима контртеррористической операции».

3) Статья 15.3. «Привлечение пограничных сил для обеспечения режима чрезвычайного положения».

4) Статья 15.4. «Привлечение пограничных сил для обеспечения режима военного положения».

В-пятых, произвести прямое закрепление полномочий глав государств по реагированию на возникающие изменения обстановки на внешних границах Содружества, требующие применения коллективных сил государств – участников СНГ. Дополнить ч. 1 ст. 22 Модельного закона «О пограничной безопасности» дополнительным пунктом следующего содержания:

- обеспечивает своевременное реагирование на изменение обстановки на внешних границах Содружества, требующей применения коллективных сил государств – участников СНГ согласно заключенным ранее Соглашениям.

Предлагаемые изменения и дополнения в модельное законодательство в области обеспечения безопасности в пограничном пространстве будут способствовать правовому и организационному совершенствованию деятельности пограничных ведомств государств – участников Содружества при урегулировании (ликвидации) кризисных ситуаций на внешних границах.