The essence of collaborating with the police as a form of citizen participation in public order protection

Shcherbakov Oleg Nodirovich Lecturer at the Far Eastern Legal Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, Department of tactical-special, fire and physical training 690087, Russia, Primorskii krai, g. Vladivostok, ul. Kotel'nikova, 21 sherbakoff-1@mail.ru Other publications by this author

Diyanich Viktor Yur'evich Lecturer at the Far Eastern Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, Vladivostok branch 690087, Russia, Primorskii krai, g. Vladivostok, ul. Kotel'nikova, 21 sherbakoff-1@mail.ru Other publications by this author

Реалии сегодняшнего дня в рамках противодействия преступности обязывают правоохранительные органы, в том числе полицию, к тесному взаимодействию с институтами гражданского общества. Выведение указанных отношений на новый качественный уровень требует от государства не только обобщения передового опыта и всесторонней мобилизации доступных средств, но и их адаптации к складывающимся социально-экономическим условиям. Одним из способов решения поставленной задачи стало использование в деятельности полиции внештатного сотрудничества граждан.

Практика привлечения к содействию органам внутренних дел граждан в форме внештатного сотрудничества успешно зарекомендовала себя в советский период развития нашего государства. В девяностые годы двадцатого столетия качественный состав внештатных сотрудников милиции, как правило, формировался из числа народных дружинников, пенсионеров – бывших работников органов внутренних дел, федеральных органов государственной безопасности, юстиции, прокуратуры и военнослужащих, проживающих на территории, обслуживаемой соответствующим органом внутренних дел ^[1]. Однако в связи с распадом СССР из значимой составляющей деятельности органов внутренних дел внештатное сотрудничество переросло в декоративный атрибут.

На сегодняшний день охарактеризовать результативность внештатного сотрудничества возможно исходя из детального анализа внутреннего содержания, а также направленности указанной деятельности, которая претерпела существенные изменения с учетом произошедших социально-экономических преобразований, в том числе в нормативной правовой базе.

Толкование слова «сотрудничество» определяет совместное участие кого-либо в общем деле. При этом указанные отношения предполагают принадлежность конкретного представителя к категории сотрудник^[2].

В свою очередь словосочетание «внештатное сотрудничество» предполагает использование труда сотрудников – граждан, не входящих в штатный состав и штатную численность той или иной организации в соответствии с ее Уставом (Положением)^[3]. Но при этом данная деятельность предполагает наличие идентичных либо схожих правомочий и возможностей для их реализации. Указанная точка зрения находит свое подтверждение при анализе современного законодательства в правоохранительной и контрольно-надзорной сферах деятельности.

Использование труда внештатных сотрудников нашло применение не только в деятельности органов внутренних дел (полиции) ^[4], но и в области промышленной безопасности^[5], надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники^[6], государственного надзора за маломерными судами и базами (сооружениями) для их стоянок и их пользованием во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации^[7], охраны государственной границы Российской Федерации^[8], а также обеспечения безопасности Российской Федерации^[9].

К примеру, в сфере промышленной безопасности основное предназначение внештатного инспектора – оказание помощи государственному инспектору Госгортехнадзора России в проведении надзорной работы по предупреждению аварий, производственного травматизма на подконтрольных объектах, а также по его поручению осуществление контроля за соблюдением правил, норм, инструкций и других требований по безопасному ведению работ, охране недр, переработке минерального сырья, за готовностью предприятий, горноспасательных частей, газоспасательных, противофонтанных и диспетчерских служб, восстановительных поездов железных дорог к ликвидации аварий. Кроме того, он должен обладать высокой квалификацией и иметь опыт работы в соответствующей отрасли промышленности, информировать государственного инспектора и руководителя предприятия о состоянии дел, реализовывать результаты своей деятельности путем разработки предложений, направляемых государственному инспектору^[6].

В сфере деятельности Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее – ГИМС МЧС России) внештатный общественный инспектор участвует в осуществлении ежегодных технических освидетельствований маломерных судов, баз (сооружений) для их стоянок, пляжей, переправ и наплавных мостов; принимает участие в проведении контроля за соблюдением судоводителями и гражданами установленных правил и требований, регламентирующих порядок пользования маломерными судами; выявляет нарушения нормативных правовых актов, регламентирующих порядок пользования маломерными судами, базами (сооружениями) для их стоянок, пляжами, переправами и наплавными мостами, сообщает о них соответствующему государственному инспектору по маломерным судам и принимает участие в разборе выявленных нарушений; сообщает соответствующему государственному инспектору по маломерным судам об авариях и происшествиях с маломерными судами, несчастных случаях с людьми на воде, принимает меры по оказанию помощи этим судам и людям, терпящим бедствие на воде; проводит работу по разъяснению гражданам, судоводителям и владельцам маломерных судов законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам безопасности плавания, пользования маломерными судами, охраны жизни людей и окружающей среды на водных объектах; информирует в установленные сроки руководителя соответствующего подразделения МЧС России о выполненной работе. Для выполнения указанных обязанностей внештатный общественный инспектор ГИМС МЧС России наделен правом требовать от судоводителей и граждан, нарушающих установленный порядок пользования маломерными судами и базами (сооружениями) для их стоянки, прекращения этих нарушений и соблюдения установленного порядка^[7].

Внештатные инспектора гостехнадзора оказывают помощь указанным органам в осуществлении надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в Российской Федерации, как правило, в свободное от основной работы время под непосредственным руководством начальника, государственных инженеров – инспекторов соответствующей инспекции гостехнадзора.

Для выполнения возложенных на него обязанностей внештатный инспектор гостехнадзора наделен правом внесения государственному инженеру – инспектору гостехнадзора предложения о назначении административных наказаний в отношении юридических лиц, должностных лиц и граждан, совершивших административные правонарушения, производство по которым отнесено к компетенции органов гостехнадзора; о направлении подлежащих обязательному рассмотрению представлений по вопросам, входящим в компетенцию органов гостехнадзора и требующих дополнительного решения органов (организаций), обладающих правом принятия таких решений; о выдаче предписаний (постановлений, представлений) юридическим лицам, должностным лицам и физическим лицам об устранении нарушений по вопросам, входящим в компетенцию органов гостехнадзора; о запрещении эксплуатации поднадзорных машин и оборудования, техническое состояние которых не соответствует требованиям охраны окружающей среды и (или) не отвечает требованиям безопасности; о направлении квалификационным комиссиям представлений о снижении группы (классности) или разряда трактористам и машинистам самоходных машин за нарушения правил и норм эксплуатации поднадзорных машин и оборудования; о совершенствовании и повышении эффективности осуществления надзора за техническим состоянием поднадзорных машин и оборудования^[6].

Правовые возможности внештатных сотрудников пограничных органов в защите государственной границы Российской Федерации сведены к совместному участию с пограничными нарядами в проверке документов у граждан, а также в производстве досмотра транспортных средств и перевозимых на них грузов в пределах пограничной зоны; оказанию содействия пограничным нарядам в задержании лиц, подозреваемых в нарушении режима государственной границы Российской Федерации, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, и доставке задержанных в расположение соответствующих подразделений пограничных органов или другие места для выяснения их личности и обстоятельств нарушения; принятию мер к обеспечению сохранности вещественных доказательств при пресечении пограничными нарядами правонарушений граждан с последующей передачей их в соответствующие подразделения пограничных органов; содействию пограничным органам во временном ограничении или запрещении движения граждан и транспортных средств, включая маломерные суда и средства передвижения по льду, в пограничной зоне, в ограничении допуска граждан на отдельные участки местности, в обеспечении вынужденного пребывания их там и в выводе граждан с этих участков при проведении пограничных поисков и операций^[10].

Вместе с тем, права внештатных сотрудников пограничных органов дополнены обязанностями в части своевременного сообщения представителям пограничных органов или органам местного самоуправления, ставших им известным фактах подготавливаемых или совершенных нарушений режима государственной границы Российской Федерации, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации^[10].

Учитывая изложенное, справедливо отметить, что статус внештатного сотрудника максимально приближен к статусу действующих сотрудников вышеуказанных органов и организаций. Таким образом, кандидат на должность внештатного сотрудника должен не только иметь желание приобрести соответствующий статус, но и представлять ценность для принимающей стороны как сотрудник, обладающий соответствующим практическим опытом и знаниями в исследуемой сфере деятельности.

С другой стороны, особого внимания заслуживает заинтересованность самого гражданина во внештатном сотрудничестве. В данной ситуации оправдано мнение о том, что невозможно подтолкнуть граждан к проявлению правовой активности, однако необходимо создать внятные правовые алгоритмы, позволяющие населению участвовать в решении вопросов государственного управления, взаимодействовать с органами власти и быть услышанными ими^[11].

Анализируя зарубежную практику использования труда внештатных сотрудников полиции следует остановиться на опыте Великобритании и Соединенных Штатов Америки (далее «США»). К примеру, в Великобритании привлечение населения к сотрудничеству с полицией основано на использовании указанных приданных сил для патрулирования, дежурств в наиболее криминогенных районах. При этом практикуется безвозмездная выдача полицейского обмундирования, средств радиосвязи, наручников и в некоторых случаях оружия. За свою работу они получают моральную и материальную поддержку общества и государства^[12].

В США внештатное сотрудничество с полицией реализовано благодаря государственной программе «гражданский патруль». Согласно указанной программе граждане, прошедшие переподготовку, имеют возможность оказывать помощь полиции в патрулировании; организации дорожно движения при дорожно-транспортных происшествиях и при проведении публичных мероприятий; обеспечения исполнения обязательных работ. Патрулирование осуществляется на специально отведенных для этих целей автомобилях, которые внешне схожи с автомобилями, используемыми действующими сотрудниками полиции; в установленной форме одежде; на канале радиосвязи, используемой действующим сотрудниками полиции^[13].

В отличие от приведенных выше примеров, с точки зрения мотивационной составляющей, идентичных либо схожих правомочий и возможностей для их реализации между сотрудником полиции и внештатным сотрудником полиции не существует. Вместе с тем, по разделяемому нами мнению, решающим фактором, определяющим правовую активность, является правовой статус личности, в рамках которого происходит реализация законных прав и интересов. Именно поэтому от объема предоставленных прав будет зависеть правовая активность конкретного гражданина^[11]. Возможно указанные факторы существенно повлияли на количественный и качественный состав внештатных сотрудников полиции, должности которых в большинстве регионов Российской Федерации остаются не занятыми.

Затрагивая особенности организации деятельности внештатного сотрудника полиции следует выделить подконтрольность действующему сотруднику полиции, который координирует его деятельность, а именно дает обязательные для исполнения конкретизированные поручения, инструктирует о способах их выполнения, осуществляет контроль исполнения. Кроме того, сотрудник полиции в целях обучения внештатного сотрудника полиции формам и методам работы по охране правопорядка и профилактике правонарушений, повышения уровня его правовой грамотности обеспечивает проведение с участием последнего учебных занятий^[14].

Учитывая изложенное, оправдана практика советского периода функционирования внештатного сотрудничества с правоохранительными органами, основанная на привлечении в качестве наставника внештатного сотрудника милиции лиц, имеющих значительный практический опыт (руководителей, оперативного и начальствующего состава подразделений обеспечения общественного порядка, уголовного розыска, борьбы с организованной преступностью, по экономическим преступлениям, ГИБДД, охраны объектов по договорам, экспертно-криминалистических, а также старших участковых милиции). В настоящее время жёстких требований к категориям сотрудников, назначаемым в качестве наставника внештатного сотрудника полиции, не предъявляется.

При этом сотруднику полиции, ответственному за подготовку и результативность деятельности закрепленного за ним внештатного сотрудника, запрещается поручать последнему самостоятельное производство следственных действий, проведение (участие в проведении) оперативно-розыскных мероприятий, составление протоколов об административных правонарушениях, а также проверку заявлений и сообщений о преступлениях и об административных правонарушениях. В том числе, запрещается привлекать внештатного сотрудника полиции к участию в мероприятиях, заведомо связанных с риском для его жизни и здоровья, знакомить его с документами, содержащими сведения, отнесенные к государственной тайне, и иную информацию ограниченного пользования.

С нашей точки зрения, вышеперечисленные организационные аспекты деятельности, касающиеся руководства и подготовки внештатных сотрудников полиции, практически полностью противоречат возможности их привлечения для защиты личности, общества, государства от противоправных посягательств; предупреждения и пресечения преступлений, а также административных правонарушений; обеспечения правопорядка в общественных местах; обеспечения безопасности дорожного движения; поиска лиц; осуществления экспертно-криминалистической деятельности.

Данная точка зрения аргументирована следующим. Деятельность, связанная с защитой личности, общества, государства от противоправных посягательств, предупреждение и пресечение преступлений, обеспечение безопасности дорожного движения напрямую связаны с риском для жизни и здоровья внештатного сотрудника полиции. Пресечение административных правонарушений, осуществление экспертно-криминалистической деятельности, в том числе обеспечение безопасности дорожного движения связаны с выполнением юридически значимых действий.

В рамках уголовного судопроизводства внештатному сотруднику полиции запрещено самостоятельно проводить следственные действия, при этом остается не разрешенным вопрос в части принятия процессуальных решений, выполнении иных процессуальных действий, в том числе направленных на сбор и закрепление доказательств, имеющих немаловажное значение в уголовном процессе. Однако при производстве дознания по делам, по которым предварительное следствие не обязательно, орган дознания на основании статьи 128 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР (далее – УПК РСФСР) использовал помощь внештатных сотрудников милиции для раскрытия преступлений и для розыска лиц, их совершивших, а также для выявления и устранения причин и условий, способствовавших совершению преступлений^[1].

При производстве по делу об административном правонарушении внештатному сотруднику полиции установлен запрет на составление протокола об административном правонарушении. Допустимость осуществления иных юридически значимых действий, в том числе составление документов, определяющих момент возбуждения производства по делу об административном правонарушении, применения мер обеспечения производства, действий направленных на сбор доказательств законодателем не затронута.

Использование труда внештатных сотрудников полиции в рамках экспертно-криминалистической деятельности предопределено законодательно закрепленным термином «государственная судебно-экспертная деятельность», которая представляет собой осуществляемую в процессе судопроизводства государственными судебно-экспертными учреждениями и государственными судебными экспертами, состоящую в организации и производстве судебной экспертизы^[15]. Не исключена возможность участия внештатных сотрудников полиции в качестве специалиста (лица, обладающего специальными знаниями, привлекаемого к участию в процессуальных действиях для содействия в обнаружении, закреплении и изъятии предметов и документов, применении технических средств в исследовании материалов дела, для постановки вопросов эксперту, а также для разъяснения сторонам и суду вопросов, входящих в его профессиональную компетенцию)^[16] при производстве тех или иных процессуальных действий. Однако подконтрольность и подотчетность сотруднику органа внутренних дел предопределяет оспариваемость ее результатов.

Кроме того, проведенный анализ современного законодательства в области уголовного судопроизводства^[16], производства по делам об административных правонарушениях^[17], оперативно-разыскной деятельности^[18], экспертно-криминалистической деятельности^[15][19] позволяет констатировать отсутствие в числе участников исследуемых правоотношений внештатного сотрудника полиции. Вместе с тем, при определенных условиях, допускается возможность привлечения внештатного сотрудника полиции в процессуальном статусе понятой (любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо) ^[17].

Интересна в данном случае практика правоприменения на примере г. Нижневартовск. Внештатные сотрудники Государственной инспекции безопасности дорожного движения (далее – ГИБДД) привлекаются сотрудниками в качестве понятых в рамках проведения процессуальных действий по делам об административных правонарушениях.

Примечательно, что гражданские лица сотрудничают с ГИБДД в качестве внештатных сотрудников, однако не числятся в штате, специального удостоверения не имеют^[20].

Вместе с тем, с нашей точки зрения, данная практика не совсем оправдана. Во-первых, противоречит целевому предназначению сотрудничества в целом, апробируя его под интересы службы, сотрудника органа внутренних дел в частности. Во-вторых, не соответствует существующей международной практике, устанавливающей запрет на привлечение внештатных сотрудников правоохранительных органов в процессуальном статусе понятой^[21]. По справедливому замечанию данная ситуация приводит к взаимному недоверию и претензиям к составу институтов гражданского общества и полиции^[12].

Отдельным блоком в нормативных правовых актах выделены права внештатных сотрудников полиции при участии в мероприятиях по охране общественного порядка. В указанных случаях они вправе требовать от граждан и должностных лиц прекратить противоправные деяния, принимать меры по охране места происшествия, а также по обеспечению сохранности вещественных доказательств совершения правонарушения с последующей передачей их сотрудникам полиции, оказывать содействие полиции при выполнении возложенных на нее обязанностей в сфере охраны общественного порядка, знакомиться с документами, определяющими правовое положение внештатного сотрудника полиции, а также получать в установленном порядке информацию, необходимую для участия в охране общественного порядка^[22].

Парадоксальна законодательная практика в части закрепления в числе прав внештатного сотрудника полиции оказания содействия полиции при выполнении возложенных на неё Законом «О полиции» обязанностей в сфере охраны общественного порядка при одновременном установлении обязанности выполнения распоряжений уполномоченных сотрудников полиции, отданных в установленном порядке и не противоречащих законодательству Российской Федерации. Очевидно, если оказание содействия полиции является правом, то выполнение поручений и распоряжений сотрудников полиции относится к числу правовых возможностей, а не обязанностей. Право ознакомления с документами, определяющими правовое положение внештатного сотрудника полиции в большей части относится к процессу организации его деятельности, нежели возможностям по охране общественного порядка.

Вместе с тем законодателем не учтена практика наделения внештатного сотрудника комплексом тех прав, которые, не посягая на исключительную сферу компетенции государственных правоохранительных и контрольно-надзорных органов, позволяют реализовывать имеющийся в указанном направлении потенциал. А именно: право внесения уполномоченному сотруднику полиции предложений о назначении административных наказаний в отношении юридических лиц, должностных лиц и граждан, совершивших административные правонарушения, производство по которым отнесено к компетенции полиции; направления подлежащих обязательному рассмотрению представлений по вопросам, входящим в компетенцию полиции и требующих дополнительного решения; выдачи предписаний (постановлений, представлений) юридическим лицам, должностным лицам и физическим лицам об устранении нарушений по вопросам, входящим в компетенцию полиции; запрещения эксплуатации транспортных средств, техническое состояние которых не соответствует требованиям охраны окружающей среды и (или) не отвечает требованиям безопасности; направления квалификационным комиссиям представлений о нарушении водителями правил и норм эксплуатации транспортных средств; о совершенствовании и повышении эффективности осуществления надзора за техническим состоянием транспортных средств^[6].

Закрепленная за внештатным сотрудником обязанность оказывать первую помощь гражданам при несчастных случаях, травмах, отравлениях и других состояниях и заболеваниях, угрожающих их жизни и здоровью требует соответствующей специализированной подготовки. При этом порядок подготовки внештатных сотрудников полиции, к выполнению поручаемой им работы, носит обобщенный и декларативный характер, что в свою очередь свидетельствует о её фрагментарности либо о полном отсутствии.

Учитывая изложенное, основным предназначением выступает выполнение организационных действий и материально-технических операций. Выделяемая в научной литературе функция общественного контроля за деятельностью полиции со стороны внештатного сотрудника полиции, в рамках совместной деятельности с сотрудником органа внутренних дел^[23], теряет смысл в виду подотчетности и подконтрольности последнему. По разделяемому нами мнению, из значимой составляющей деятельности органов внутренних дел внештатное сотрудничество с полицией переросло в декоративный атрибут, фактически используемый в качестве «осведомителей» через которых удобно добывать интересующую органы информацию, зачастую сформированный из числа знакомых сотрудников органов внутренних дел^[24].

В науке административного права первопричина указанной проблемы анализируется с точки зрения необходимости закрепления статуса внештатного сотрудника полиции в Федеральном законе «О полиции» ^[25]. С позиции предмета регулирования Закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» ^[22] данная позиция оправдана, так как не включает внештатное сотрудничество с полицией в указанный перечень. Кроме того, специфика указанного сотрудничества в большей части основана на внутренней организации деятельности именно полиции, аспект охраны общественного порядка охватывает поверхностно.

По нашему мнению, указанная необходимость лишь условие для устранения бланкетности правовых норм, определяющих статус внештатного сотрудника полиции, которые из-за своего массива источников вызывают сложности у правоприменителя, требуют значительных правовых познаний для того, чтобы действия не вышли за рамки существующего законодательства. Основная задача точно определить спектр направленности деятельности внештатного сотрудника полиции и действенный механизм реализации его правового статуса.

Сформулированные положения позволят объективно подойти к вопросу оценки эффективности деятельности внештатного сотрудника полиции, целесообразности продолжения дальнейшего сотрудничества. На настоящий момент указанный аспект изучается непосредственным наставником внештатного сотрудника полиции, оформляется соответствующим рапортом, предоставляемым руководителю органа внутренних дел. При этом критерии результативности деятельности внештатных сотрудников не выработаны, носят условный характер, сопряжены с заполнением учётной карточки внештатного сотрудника с отражением характера выполняемых поручений и их результата.

С нашей точки зрения необходимо установление минимального порога требований, предъявляемых к профессиональной компетенции внештатного сотрудника, как в общеправовом аспекте, так и в зависимости от категории его предназначения к конкретному подразделению или службе органа внутренних дел. Должна быть обеспечена возможность незамедлительно среагировать на выявленное правонарушение в случае отсутствия сотрудника органа внутренних дел, принять меры по оказанию первой помощи пострадавшим лицам, иначе значение статуса внештатного сотрудника полиции при пресечении правонарушений утрачивает смысл.

Учитывая содержание термина «внештатное сотрудничество» целесообразно установление запрета на использование внештатных сотрудников полиции в процессуальном статусе понятой по делам об административных правонарушениях и уголовным делам. При этом обеспечив возможность внештатных сотрудников полиции выступать промежуточным управляющим звеном между сотрудником полиции с одной стороны и членами народных дружин, представителей общественных объединений правоохранительной направленности с другой стороны.