Revisiting Application of Administrative Enforcement Measures to Microfinance Organizations

Статья написана с использованием СПС «КонсультантПлюс». Акутальность вопроса обусллвлена целым рядом обстоятельств, и прежде всего защитой финансовых интересов граждан , вовлченных в прцоесс мирофинансовой деятельности. Нужно обратить внимание, что в натсоящее время Банк России обладает солидным административно-юрисдикционным потенциалом по отношению к микрофинансовым организациям (далее –МФО). Этот потенциал представляет собой совокупность мер превентивного, пресекательного и наказательного характера, которые могут быть применены по отношению к МФО в случае совершения последними нарушений и административных правонарушений, предусматривающих административную ответственность. Так, мерой административно-пресекательного характера по отношению к микрофинансовым организациям является исключение сведений о юридическом лице, то есть МФО из государственного реестра финансовых организаций на основании решения Банка России. Указанная санкция содержится в Федеральном законе «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях» (далее – ФЗ № 151). Следует отметить, что большинство правовых предписаний, устанавливающих основания применения Банком России к микрофинансовым организациям в качестве административно-пресекательной меры исключение из государственного реестра микрофинансовых организаций, носят ссылочный и бланкетный характер, отсылая как к положениям ФЗ № 151, в котором они сформулированы, так и к иным федеральным законам и нормативным актам Банка России. Так, пункты 1-4, 6 части 1.1. статьи 7 ФЗ № 151 формулирует следующие основания, влекущие исключение МФО из государственного реестра финансовых организаций: 1) неоднократное в течение года нарушения МФО требований ФЗ № 151, Федерального закона «О потребительском кредите (займе)» (далее ФЗ № 353), нормативных актов ЦБ РФ; 2) осуществление МФО деятельности, запрещенной ФЗ № 151. Статья 12 ФЗ №151 относит к запретным видам деятельности участие в качестве поручителей по обязательствам своих участников, акционеров; выдачу займов в иностранной валюте; осуществление сделок без предварительного решения высшего органа управления микрофинансовой организации, влекущих уменьшение балансовой стоимости имущества микрофинансовой организации на десять и более процентов балансовой стоимости активов МФО за последний отчетный период по данным бухгалтерской отчетности; в одностороннем порядке изменять (в случае с физическими лицами увеличивать) размер процентных ставок и (или) порядок их определения по договорам микрозайма, комиссионное вознаграждение и сроки действия этих договоров с клиентами - индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, и т.д.; 3) неоднократное в течение года нарушения МФО предписаний, установленных положениями Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее –ФЗ № 115). К числу таковых, например, относятся требования к операциям с денежными средствами или иным имуществом, подлежащие обязательному контролю (статья 6); неисполнение обязанностей организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом (статья 7); неисполнение обязанностей организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, при приеме на обслуживание и обслуживании некоторых категорий лиц статьями 7.3); невыполнение мер противодействия финансированию распространения оружия массового уничтожения (статья 7.5). 4) неоднократного представления МФО в течение года существенно недостоверных отчетных данных. В соответствии с положениями части 1.2. статьи 7 критерии и порядок определения существенности недостоверных отчетных данных установлены Указаниями Банка России от 27.10.2016 N 4168-У «О порядке определения и критериях существенности недостоверных отчетных данных, представляемых микрофинансовыми организациями в Банк России» (далее – Указание № 4168-У»). К критериям недостоверности отчетных данных МФО отнесены: 1. Наличие в отчете о микрофинансовой деятельности МФО, представляемых в соответствии с Указанием Банка России от 24 мая 2017 года N 4383-У «О формах, сроках и порядке составления и представления в Банк России отчетности микрофинансовыми компаниями и микрокредитными компаниями, порядке и сроках раскрытия бухгалтерской (финансовой) отчетности и аудиторского заключения микрофинансовой компании», сведений о размере резервов на возможные потери по займам при установлении Банком России расхождения с указанными сведениями более чем на 20 процентов. 2. Наличие сведений о соблюдении МФО экономических нормативов, рассчитанных в соответствии с Указанием Банка России от 24 мая 2017 года N 4382-У «Об установлении экономических нормативов для микрофинансовой компании, привлекающей денежные средства физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, и (или) юридических лиц в виде займов, и микрофинансовой компании, осуществляющей выпуск и размещение облигаций», или рассчитанных в соответствии с Указанием Банка России от 24 мая 2017 года N 4384-У «Об установлении экономических нормативов для микрокредитной компании, привлекающей денежные средства физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, являющихся учредителями (участниками, акционерами), и (или) юридических лиц в виде займов», при установлении Банком России факта несоблюдения МФО указанных экономических нормативов. 3. Наличие сведений о привлечении МФО денежных средств физических лиц и (или) юридических лиц при фактическом отсутствии их привлечения. 4. Наличие сведений об отсутствии привлеченных МФО денежных средств физических лиц и (или) юридических лиц при их фактическом привлечения при условии, что расхождение составляет более одной тысячи рублей. 5. Наличие сведений о выданном микрозайме при отсутствии факта выдачи микрозайма, установленном Банком России. 6. Наличие сведений об отсутствии выданного микрозайма при наличии факта выдачи такого микрозайма Банком России при условии, что расхождение составляет более одной тысячи рублей. 7. Наличие сведений о сумме денежных средств и (или) стоимости иного имущества, поступивших в качестве исполнения, в том числе частичного обязательства по договору микрозайма, при установлении Банком России факта отсутствия поступивших денежных средств и (или) иного имущества в качестве исполнения, в том числе частичного, по договору микрозайма и (или) факта расхождения в сумме поступивших в качестве исполнения, в том числе частичного, денежных средств и (или) в стоимости иного имущества, обязательства по договору микрозайма, более чем на одну тысячу рублей. Кроме того, в соответствии с пунктом 6 части 1.1. статьи 7 ФЗ № 151 основанием для исключения МФО из государственного реестра микрофинансовых организаций является нарушения МФО требования об обязательном членстве в саморегулируемой организации, объединяющей МФО, установленного ФЗ № 151 и Федеральным законом "О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка" (далее – ФЗ N 223-ФЗ) И только пункт 5, части 1.1. статьи 7 ФЗ № 151 содержит конкретное основание, которое может повлечь исключение МФО из государственного реестра финансовых организаций. Таковым является непредставление МФО в течение года ни одного микрозайма. Часть 1.3. статьи 7 ФЗ № 151 в качестве основания для исключения из государственного реестра микрофинансовых организаций предусматривает неоднократное в течение года снижение собственных средств (капитала) микрофинансовой компании ниже минимального значения, или в случае, если размер собственных средств микрофинансовой компании ниже такого минимального значения в течение не менее ста восьмидесяти календарных дней. В соответствии с положениями части 7 статьи 5 ФЗ № 151 минимальный размер собственных средств микрофинансовой компании устанавливается в размере 70 (семидесяти) миллионов рублей. Кроме того, исключение из государственного реестра МФО может последовать за нарушение требований к органам управления микрофинансовой компании, предусмотренных ст. 4.1-1. и к учредителям (участникам) микрокредитной компании, предусмотренных ст. 4.3 ФЗ № 151. Указанные основания, которые, по сути, представляют собой нарушения законодательства о микрофинансовой деятельности охватывают как действия (бездействия) конкретных должностных лиц МФО, так и финансовую деятельность МФО как юридического лица, результатом которой являются, например, снижение собственных средств (капитала) МФО. По сути, несоблюдение нормативов, обязательных для МФО, установленных в пруденциальных нормах, может повлечь исключение сведений о юридическом лице из государственного реестра МФО. Правовым последствием исключения юридического лица из государственного реестра МФО является принудительная ликвидация МФО, созданного в форме микрофинансовой компании по решению арбитражного суда на основании заявлению ЦБ РФ. Кодекс об административных правонарушениях содержит ст.15.26.1, которая устанавливает административную ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о микрофинансовой деятельности. Сформулированные в ней диспозиции и гипотезы правовых предписаний также носят преимущественно бланкетный характер, отсылают к нормам действующего законодательства, регулирующего деятельность микрофинансовых организаций. Федеральный закон «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях» (далее – ФЗ № 151) содержит, по сути, одну меру административно-пресекательного характера, которая может быть применена по отношению к микрофинансовым организациям - исключение сведений о юридическом лице из государственного реестра микрофинансовых организаций (далее также МФО). Однако перечень оснований для ее применения весьма обширен и сформулирован как в федеральных законах, так и в нормативных актах Банка России. В то же время ФЗ № 151 содержит перечень обязательных экономических нормативов, которые Банк России устанавливает по отношению к МФО. К их числу, в частности, в соответствии с пунктом 5.1. части 4 статьи 14 ФЗ № 151 относятся нормативы достаточности собственных средств, нормативы ликвидности, виды и размеры иных финансовых рисков и другие нормативы. Часть 1.3. статьи 7 ФЗ № 151 в качестве основания для исключения из реестра МФО предусматривает неоднократное в течение года снижение собственных средств (капитала) микрофинансовой компании ниже минимального значения, или в случае, если размер собственных средств микрофинансовой компании ниже такого минимального значения в течение не менее ста восьмидесяти календарных дней. В соответствии с положениями части 7 статьи 5 ФЗ № 151 минимальный размер собственных средств микрофинансовой компании устанавливается в размере 70 (семидесяти) миллионов рублей. Кроме того, исключение из государственного реестра МФО может последовать за нарушение требований к органам управления микрофинансовой компании, предусмотренных ст. 4.1-1. и к учредителям (участникам) микрокредитной компании, предусмотренных ст. 4.3 ФЗ № 151. Следует отметить, что в научной литературе сформулирована проблема института пруденциального регулирования банковской деятельности. Так, Д.В. Давиденко отмечает, что «практика управления кредитными организациями выработала ряд приемов, направленных на ограничение последствий банковских рисков. Эти приемы составляют основу пруденциального регулирования банковской деятельности, воплощаясь посредством экономических нормативов. В них получили опосредование такие приемы, как синхронизация, хеджирование, диверсификация операций и сделок, а также резервирование денежных ресурсов» ^[1]. Необходимость такого регулирования вытекает из финансовой неустойчивости кредитных организаций, прежде всего банковских рисков, под которыми следует понимать «возможность случайного непредотвратимого финансово-негативного результата банковских операций и сделок. Банковские риски существенным образом затрудняют управление финансами кредитной организации и ставят под угрозу ее платежеспособность, что требует принятия мер по их ограничению. На решение именно этой задачи и направлено пруденциальное регулирование банковской деятельности. "Пруденциальное" от латинского providential, что переводится как "предусмотрительность" или "предосторожность"» ^[1]. По мысли учёного, «предписания, определяющие значение и методику вычисления экономических нормативов, а также нормативно-правовые предписания, устанавливающие и детализирующие их юридическое содержание, образуют между собой отдельный правовой институт - институт пруденциального регулирования» ^[1]. А.В. Куракин и Д.В. Карпухин отмечают отсутствие на нормативно-правовом уровне четко сформулированных дефиниции «пруденциальная норма» и предлагают понимать ее сущность «как технико-правовой императив, опосредующий экономические показатели деятельности кредитных организаций. Эта позиция логично вытекает из положений норм, предусмотренных статьями 62-71 Закона о Банке России»^[4]. Таким образом, анализ положений ФЗ № 151 и нормативных актов Банка России, регулирующих обязательные экономические нормативы для микрофинансовых организаций, выявил схожую тенденцию развития пруденциального регулирования кредитных организаций и микрофинансовых организаций в части установления технико-правовых императивов, регламентирующих их экономическую деятельность. Указанные основания, которые, представляют собой нарушения законодательства о микрофинансовой деятельности охватывают как действия (бездействия) конкретных должностных лиц МФО, так и финансовую деятельность МФО как юридического лица, результатом которой, например, стало, снижение собственных средств (капитала) МФО. По сути, несоблюдение нормативов, обязательных для МФО, установленных в пруденциальных нормах, может повлечь исключение сведений о юридическом лице из государственного реестра МФО. Правовым последствием исключения юридического лица из государственного реестра МФО является принудительная ликвидация МФО, созданное в форме микрофинансовой компании,по решению арбитражного суда на основании заявления ЦБ РФ. Кодекс об административных правонарушениях содержит ст.15.26.1, которая устанавливает административную ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о микрофинансовой деятельности. Сформулированные в ней диспозиции и гипотезы правовых предписаний, устанавливающих административную ответственность также носят преимущественно бланкетный характер, отсылают к нормам действующего законодательства, регулирующего деятельность микрофинансовых организаций. Так, часть 3 указанной статьи налагает административное наказание за нарушение обязательных экономических нормативов достаточности собственных средств и ликвидности, которые устанавливаются для МФО, привлекающих денежные средства в виде займов как физических, так и юридических лиц в виде займов. Субъектами административной ответственности по данному составу административных правонарушений могут выступать должностные лица и юридические лица, то есть микрофинансовые организации. На должностных лиц за совершение данного правонарушения может быть наложен штраф в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей. Размер наказания на юридических лиц составит от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей. Следует отметить, что обязательные экономические нормативы экономических нормативов достаточности собственных средств и ликвидности определены в Указании Банка России от 24 мая 2017 г. N 4384-У (далее –Указание № 4384-У). В соответствии с пунктом 1 Указания № 4384-У 1. в качестве обязательных экономических нормативов установлены: во-первых, норматив достаточности собственных средств; во-вторых, норматив ликвидности. Минимально допустимое значение норматива достаточности собственных средств, выраженное в числах, устанавливается в размере 5 процентов. Минимально допустимое числовое значение норматива ликвидности устанавливается в размере 70 процентов. Таким образом, с применением мер административного принуждения по отношению к микрокредитным организациям сложилась неоднозначная правовая ситуация. С одной стороны, неоднократное в течение года снижение собственных средств МФО ниже минимального значения, или установленный факт снижения размера собственных средств (капитала) микрофинансовой компании, ниже минимального значения (70 миллионов рублей) в течение не менее ста восьмидесяти календарных дней влечет применение административно-пресекательной меры в виде исключения из реестра МФО. С другой стороны, нарушение экономических критериев достаточности собственных средств и ликвидности влечет наложение административного наказания в виде административного штрафа на должностных лиц и юридических лиц, то есть МФО. По сути, государство, налагает различные меры административного принуждения за нарушение обязательных экономических нормативов деятельности МФО. В одном случае нарушение обязательных экономических нормативов влечет применение административно-пресекательной санкции, а в другом случае за содеянное налагается административное наказание. Однако в случае с применением мер административно-пресекательного характера указанное нарушение не требует оценки действий должностных и юридических лиц с позиций установления их вины к снижению размера собственного капитала. В данном случае нарушение представляет собой противоправное действие (бездействие) юридического лица, за совершение которого налагается административно-пресекательная мера в виде исключения из государственного реестра МФО. В то же время, на наш взгляд, представляется проблематичным и дискуссионным установление виновности микрофинансовой организации и ее должностных лиц за нарушение нормативов достаточности собственных средств и ликвидности, поскольку экономические процессы, оказывающие влияние на экономические нормативы достаточности собственных средств и ликвидности, носят объективный характер и находятся вне поля субъективного воздействия со стороны должностных лиц и МФО. Постановка вопроса в КоАП РФ о виновности юридического лица в совершении административного правонарушения является неоднозначной и дискуссионной. Так, в соответствии с положениями части 2 статьи 2.1. КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении инкриминируемого деяния, при фактическом установлении возможности для соблюдения правовых предписаний, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта РФ предусмотрена возложение административной ответственности, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Видный российский учёный Б.В. Россинский считает, что положение «части 2 ст. 2.1 КоАП РФ позволяет в реальной правоприменительной практике фактически всегда без каких-либо усилий позволяет делать вывод о виновности юридического лица. И хотим мы это признавать или нет, но, по сути дела, при назначении административного наказания юридическому лицу происходит объективное вменение, когда наличие состава административного правонарушения устанавливается при наличии лишь признаков, предусмотренных объективной стороной состава» ^[4]. По мысли Б.В. Россинского, указанное определение является искусственной конструкцией, которая позволяет в процессе правоприменительной деятельности уполномоченных субъектов сделать вывод о виновности юридических лиц ^[4]. Таким образом, предложенная КоАП РФ конструкция вины юридического лица, по мнению ученых Б.В. Россинского и В.Д. Сорокина скрывает попытку завуалировать объективное вменение ^[4,5]. Последствия применения пресекательной санкции к микрофинансовой организации в виде исключение из государственного реестра микрофинансовых организаций более ощутимы по последствиям по сравнению с административным наказанием, которое налагается в виде штрафа на должностных и юридических лиц. Исключение из государственного реестра МФО в соответствии с положениями ФЗ № 151 влечет принудительную ликвидацию последней по решению арбитражного суда на основании заявления Банка России. В то же время, субъектом применения административно-пресекательной и административно-наказательной санкций в рассматриваемых случаях выступает микрофинансовая организация, в отношении которой как в первом, так и во втором случае может быть применено объективное вменение за невиновное деяние. В случае с вменение административного правонарушения, предусмотренного частью 3 ст. 15.26.1 КоАП РФ это противоречит принципу презумпции невиновности. Исходя из изложенного, представляется более логичным исключение части 3 из ст.15.26.1 КоАП РФ и отнесение нарушение экономических критериев достаточности собственных средств и ликвидности к числу самостоятельных оснований применения меры административно-пресекательного характера - исключение микрофинансовых организаций из государственного реестра МФО, поскольку применение данной административно-пресекательной санкции не предполагает установление вины юридического лица (МФО) в совершении инкриминируемого нарушения и соблюдения принципа презумпции невиновности. В то же время действия (бездействия), связанные с неоднократным представления МФО в течение года существенно недостоверных отчетных данных, предусмотренное пунктом 4 части 1.1. статьи 7 ФЗ № 151, на наш взгляд, должны приобрести юридическую силу административного деликта с возложением административной ответственности на должностных лиц МФО, ответственных за правильное заполнение и своевременное представление отчетных данных в Банк России. В соответствии с положениями статьи 2.2. КоАП РФ вина должностных лиц в совершении административных правонарушений может выражаться в формах умысла (прямого или косвенного), либо в форме неосторожности (легкомыслия или небрежности). Следует согласиться с позицией В.Н. Дерюга и А.Н. Дерюга о том, что «ответственность должностных лиц оценивается выше ответственности граждан. Это связано с тем, что в силу особых профессиональных качеств, в том числе связанных со способностью осуществлять управление в подведомственной сфере, должностное лицо обладает более глубокими знаниями и, вместо того чтобы пользоваться ими во благо, умышленно или по неосторожности забывает о них. Таким образом, субъективная глубина вины должностного лица оценивается выше других физических лиц» ^[2]. Анализ вышеизложенных положений, содержащихся в Указании № 4168-У позволяет сделать вывод, что характер действий (бездействий), связанных с представлением недостоверных отчетных данных может носить как умышленный, так и неосторожный характер. Следовательно, субъективная сторона предлагаемого административного деликта может выражаться как в форме умысла, так в форме неосторожности. Таким образом, предложенная рокировка позволит соблюсти фундаментальный принцип административной ответственности – принцип презумпции невиновности и избежать объективного вменения юридическому лицу административного правонарушения без установления вины. Также сформуливраоныне предложения помогут обеспчить режим законности и парвопорядка в финансовой сфере, а также осуществить охраны и защиту прав и свобод граждан.