Legal Aspects of Federal State Supervision Activity in the Sphere of Road Safety When Running Transport Vehicles, Problems and Solutions

Andreev Petr Gennad'evich Senior Educator, the department of Traffic Police Activity, Oryol Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V. V. Lukyanov 302027, Russia, Orlovskaya oblast', g. Orel, ul. Ignatova, 2 petya.and@yandex.ru Other publications by this author

Bylinin Igor' Aleksandrovich Senior Lecturer of the Department of Road Police Activity Arrangement at Oryol Law Institute under the Ministry of Internal Affairs of Russia 302027, Russia, Orlovskaya oblast', g. Orel, ul. Ignatova, 2 bylinin.igor@yandex.ru Other publications by this author

Обеспечение безопасности дорожного движения в течение длительного времени является одной из острых национальных проблем. По статистическим данным в 2018 году на дорогах страны зарегистрировано168099 дорожно-транспортных происшествий (далее – ДТП), в которых погибли или ранены люди, это на 0,8 % меньше чем в 2017 году. Суммарное количество погибших тоже снижается и составляет 18214 человек, что на 4,6 % меньше в сравнении с прошлым годом, количество раненых составляет 214853 человек, что меньше на 0,2 % чем в 2017 году.

Основными причинами погибших и раненых в ДТП, согласно официальной статистике, являются: низкое качество дорожного покрытия, управление транспортным средством в состоянии опьянения, неудовлетворительное техническое состояние автомототранспортных.

В последние десятилетия государственная система безопасности дорожного движения получила ощутимые изменения: в системе государственного управления добавились субъекты, часть полномочий переданы от одних государственных органов к другим, поставлены новые задачи. Одним из способов обеспечения законности в государственном управлении стал федеральный надзор, который как и контрольная деятельность охватывает почти все общественные отношения.

Федеральный надзор применяется не только за техническим состоянием транспортных средств, но и следит за соблюдением обязательных требований к конструкции и изменению в конструкции транспортных средств^[7]. Однако, современными исследователями, которые изучали понятия и категории безопасного дорожного движения, не уделялось достаточного внимания вопросу реализации полномочий Госавтоинспекцией надзорной деятельности за техническим состоянием автомототранспортных средств. Следует отметить, что сегодня Госавтоинспекция осуществляет надзорную деятельность за техническим состоянием транспортных средств только визуально, при несении службы в условиях дорожного движения, т.е. можно сказать, деятельность ограничена.

В прошлом десятилетии нормативные правовые аспекты, в части надзора за техническим состояние транспортных средств со стороны Госавтоинспекции, определялись с принятием приказа МВД России № 1240 от 7 декабря 2000 г., который определял функции Госавтоинспекции в части контрольной и разрешительной деятельности в отношении физических, юридических, должностных лиц, по соблюдению законодательства закрепляющего технические нормы и требования к техническому состоянию транспортных средств. Документ закреплял функции Госавтоинспекции по контролю и надзору за безопасностью конструкцией транспортных средств в процессе производства и сертификации, при выдаче бланков специальной продукции паспортов транспортных средств, а также техническим состоянием в процессе их эксплуатации по дорогам.

Основными задачами Госавтоинспекции по линии технического надзора были определены:

- профилактика совершения ДТП и минимизация последствий в них. Заводской брак, конструктивные изменения в транспортном средстве, его не соответствие техническому регламенту были подконтрольны подразделениям Госавтоинспекции в процессе проведения технического осмотра и контроля в процессе производства и сертификации;

- профилактика правонарушений в области безопасности дорожного движения связанных с техническим состоянием транспортных средств на специализированных постах оборудованных технико – измерительными приборами, выпуске на линию транспортных средств в автохозяйственных предприятиях.

Законодатель наделял полномочиями сотрудников Госавтоинспекции запрещать эксплуатацию транспорта, применяя меру обеспечения как снятие государственных регистрационных знаков, в случае выявления конструктивных изменений, что позволяло дисциплинировать водительский состав.

Так, в 2015 году по причине неисправности транспортных средств зарегистрировано 2553 ДТП, это на 30 % больше, чем в прошлом 2014 году. В 2016 году произошел огромный всплеск таких ДТП, было зарегистрировано 5394 ДТП, что на 111,3 процента больше, чем прошлом году, в которых погибло 978 человек, рост составил на 82 % больше, чем в прошлом 2015 году. В 2017 году аналогичных ДТП увеличилось на 20 %, всего зарегистрировано 6455 ДТП, в которых умерло 1058 человек. В 2018 году аналогичных ДТП зарегистрировано 5732, просматривается снижение на 3 % в сравнении с 2017 годом, где погибло 960 человек, снижение 0,5 %, ранено 8160 человек, снижение на 8,2 % ^[12].

Следует отметить, что законодатель наделял Госавтоинспекцию полномочиями по контролю за внесением изменению в конструкцию транспортных средств, а так же за сертификацией транспортных средств в процессе производства. Анализируя данное полномочие необходимо учесть позицию Верховного Суда РФ в определениях от 15.01.2015 № АКПИ14-1254 и от 15.01.2015 № АКПИ14-1134, в которых пункты 3,5 и 6 «О порядке контроля» признаны частично недействующими. Так, Верховный Суд РФ рассмотрел заявления граждан, в которых они обращались признать недействующим абзац седьмой п. 3 Порядка контроля за внесением изменений в конструкцию транспортных средств, зарегистрированных в Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 7 декабря 2000 г. № 1240 (далее - Порядка контроля за внесением изменений в конструкцию транспортных средств) в словах "и имеющие соответствующую лицензию и сертификат соответствия на выполнение этих работ и услуг", а также признании недействующими пунктов 5 и 6 Порядка контроля за внесением изменений в конструкцию транспортных средств в той мере, в которой они наделяют должностных лиц ГИБДД, принимающих решения по заявлениям граждан о внесении изменений в конструкцию транспортного средства, широтой дискреционных полномочий, а также содержат юридико-лингвистическую неопределенность во фразе "соответствующее решение". В первом заявлении гражданин не признавал слова «и имеющие соответствующую лицензию и сертификат соответствия на выполнение этих работ и услуг» ссылаясь на то, что данная норма не соответствует пункту 3 статьи 18 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", пункту 1 статьи 21, пункту 2 статьи 46 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ "О техническом регулировании", статье 12 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". Во втором заявлении гражданин считал, что Госавтоинспекция, принимает решение о внесении изменений в конструкцию транспортного средства, широтой дискреционных полномочий, а также содержат юридико-лингвистическую неопределенность во фразе "соответствующее решение", ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат Федеральному закону "О противодействии коррупции", нарушают права заявителя, поскольку позволяют сотрудникам Госавтоинспекции принимать решения об отказе по заявлениям граждан либо решения об отказе по иному основанию, который не указан в пункте 4 Порядка.

Полагаем, что определения Верховного Суда РФ, внесли определенные коррективы в полномочия Госавтоинспекции в части порядка контроля за внесением изменений в конструкцию транспортных средств, что дало законодателю предпосылки для дальнейших изменений в нормативно- правовые акты в области обеспечения безопасности дорожного движения.

В силу проведенной административной реформы в России, приказом МВД России от № 1123 от 22 декабря 2014 года, указанный выше приказ утратил силу. Это был серьезный шаг законодателей, так как Госавтоинспекция лишилась полностью функции технического надзора. Данная деятельность с того момента и по настоящее время осуществляется коммерческими обособленными организациями. Как выше уже отмечалось, сегодня Госавтоинспекция лишь визуально, при несении службы по надзору за участниками дорожного движения выявляет технические неисправности транспортного средства.

Таким образом, анализируя сложившуюся ситуацию, можно сказать, чтобы исключить случаи выезда на дорогу неисправных транспортных средств, необходимо технический осмотр проводить на регулярной основе с должным контролем. К сожалению, за последнее время к этой услуге владельцы транспорта стали относиться с небрежностью. Результат таков, что технический осмотр превратился в заработок станций технического осмотра и страховых компаний. Получить доход, стало главной целью коммерческих организаций, а не обеспечить безопасность дорожного движения.

Конечно, Госавтоинспекция регулярно при реализации полномочий по осуществлению федерального государственного надзора проверяет автобусы на наличие пройденного технического осмотра в процессе эксплуатации, но штат сотрудников не позволяет проверить каждый автобус.

На сегодняшний день действует приказ МВД России № 727 от 14 ноября 2016 года, который утверждает Административный регламент по исполнению федерального государственного надзора соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, а также участниками дорожного движения требований законодательства в сфере обеспечения безопасности дорожного движения в процессе эксплуатации транспортных средств и их конструкции.

Сегодня основным нормативным документом регламентирующим деятельность по обеспечению безопасности дорожного движения является Федеральный закон от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», который предъявляет требования к техническому осмотру и техническому обслуживанию транспортных средств, ремонту и эксплуатационному состоянию.

Конечно, основные функциональные обязанности Госавтоинспекции по реализации полномочий осуществления федерального государственного надзора в части технического состояния автомототранспортных средств, заключается в надзоре за соблюдением обязательных требований безопасности индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами посредством проверок ^[1]. Так, организации осуществляющие проведение технического осмотра транспортных средств являются объектами надзорной деятельности, которые выполняют работы по техническому обслуживанию. Отношения по вопросам организации, осуществления государственного надзора (контроля) и защиты прав юридических, в ходе проведения надзорных мероприятий регулируются Федеральным законом от 26.12.2006 г. №294-ФЗ ^[3]. Однако, в Положении о федеральном надзоре отсутствует направление работы по обеспечению соблюдения обязательных требований безопасности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями выполняющими работы и предоставляющими услуги по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств ^[7]. Изложенные требования находят закрепление в ст. 18 Федерального закона №196 – ФЗ^[2]. Важно отметить, что в существующих реалиях, субъектам малого предпринимательства, по которым сведения внесены в единый реестр субъектов малого и среднего предпринимательства, не проводятся плановые проверки с 01.01.2019 по 31.12.2020, но за исключением отдельных видов плановых проверок ^[3].

Рассматривая мнение С.Н. Антонова в работе, по изучению проблем нормативного регулирования федерального государственного надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения, следует согласиться, что в Положении о Госавтоинспекции, федеральный государственный надзор является основным направлением деятельности ^[11], но с другой сторны в документе пунктом «а» статьи 11 закреплено «осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения…», что не соответствует направлению деятельности.

В настоящее время основным методом осуществления федерального государственного надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения является проведение проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, где риск-ориентированный подход законодателем обозначен, как способ организации государственного надзора. Однако, следует отметить, что риск-ориентированный подход имеет применение к объектам осуществляющим техническое обслуживание транспортных средств в зависимости от тяжести возникших последствий и привлеченных к ответственности юридических и должностных лиц. В данном случае будет целесообразно применить отношение количества дорожно-транспортных происшествий по причине технической неисправности, к станциям технического осмотра проводивших диагностику транспортного средства.

По нашему мнению, технический осмотр транспортных средств перестал носить статус государственного. Однако, Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» в п. 3 ст.16 оперирует понятием «государственного технического осмотра или технического осмотра, проведение которого предусмотрено законодательством в области технического осмотра транспортных средств», а Федеральный закон от 01.07.2011 №170-ФЗ "О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в п. 12 статьи 1 определяет понятие «технический осмотр транспортных средств».

Следует отметить, что в настоящее время п. а ст. 11 Положения о Госавтоинспекции ^[1], основной функцией службы Госавтоинспекции - это осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, которыми устанавливаются требования к конструкции и техническому состоянию находящихся в эксплуатации автомототранспортных средств, прицепов к ним и предметов их дополнительного оборудования.

Таким образом, на Госавтоинспекцию возложены контрольные и надзорные функции по техническому состоянию транспортных средств, в процессе их повседневной эксплуатации по автомобильным дорогам, но не имеет возможности по их полноценной реализации. Так в процессе надзора за дорожным движением, визуально не возможно выявить весь спектр неисправностей, при которых запрещена эксплуатация транспортных средств.

Сейчас сотрудники Госавтоинспекции при надзоре за дорожным движением, вправе требовать передать для проверки диагностическую карту о прохождении технического осмотра от водителей управляющих определенных категорий транспортных средств связанных с перевозкой пассажиров, в случае не пройденного технического осмотра на таковых предусмотрена административная ответственность ^[4].

Таким образом, отсутствие ответственности за не пройденный технический осмотр, раскрепощает водителей других категорий транспортных средств и побуждает их к нарушению Федерального законодательства. Многие из водителей не знают, что Федеральный закон от 25.04.2002 г. №40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" возлагает требования о прохождении технического осмотра^[6], а узнают об этом лишь при оформлении ДТП и получении страховых выплат.

Таким образом, невозможно односторонне и однозначно отнестись к сложившейся ситуации. С одной стороны, сотрудники Госавтоинспекции разгрузили свою деятельность, уделяя большее внимание контрольным функциям. С другой стороны, возникает вопрос: а смогут ли коммерческие организации осуществлять в полной мере технический надзор, поддерживая условия повышения уровня безопасности дорожного движения ^[9]. Справедливо в данной ситуации писал С.Н. Тесля, говоря, что государство, передавая функции по техническому надзору в ведение юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, абстрагируется таким образом от ответственности за контролем качества выполнения услуг и техническим состоянием транспортного средства ^[6]

Госавтоинспекция, которая доминировала в сфере контроля и надзора за соблюдением требований технического состояния транспортных средств, в современной системе обеспечения безопасности дорожного движения уже не обладает теми самыми монопольными качествами конца XX века.

Полагаем, что действующее законодательство, в части осуществления федерального государственного надзора по соблюдению обязательных требований в процессе технической эксплуатации транспортных средств еще не завершено. В целях неотвратимости наказания необходимо предусмотреть ответственность для всех категорий транспортных средств за отсутствие технического осмотра. На законодательном уровне конкретизировать понятие «государственного технического осмотра», так как «государственный» предполагает непосредственное участие государственных органов управления. Технический осмотр транспортных средств находящихся во владении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей осуществляющих пассажирские и грузовые перевозки следует осуществлять при непосредственном участии Госавтоинспекции, применив к этому процессу понятие «государственный технический осмотр транспортных средств», потому что ДТП с участием пассажирского и грузового транспорта отличается тяжестью последствий. В существующих реалиях участие Госавтоинспекции в проведении технического осмотра транспортных средств принадлежащих хозяйствующим организациям, позволит с установленной периодичностью контролировать техническое состояние транспортных средств, так как отсутствие возможности проведения проверок побуждает лиц эксплуатирующих транспортные средства нарушать обязательные требования законодательства. Присутствие органов государственного контроля в процессе технического осмотра позволит дисциплинировать не только работодателей – владельцев транспортных средств, но и исключить формализм коммерческих организаций в процессе самого порядка осмотра.

Для физических лиц владеющих легковым автотранспортом применить понятие «технический осмотр транспортных средств». Проведение технического осмотра легкового транспорта физических лиц, возможно допустить без непосредственного участия Госавтоинспекции, так как каждый автомобилист несет ответственность, не только как водитель транспортного средства, но и как лицо владеющее источником повышенной опасности, которое осознает всю полноту возникающей ответственности. Владелец индивидуального транспортного средства в процессе эксплуатации автомобиля осуществляет его техническое обслуживание и имеет возможность произвести ремонт на любых станциях технического обслуживания, чего лишены организации.

Таким образом, совершенствование нормативного правового регулирования позволит актуализировать вопросы федерального государственного надзора в части соблюдения требований законодательства владельцами эксплуатирующими транспортные средства.