Legal positions of bodies of the constitutional justice on territorial organization of local government

Местное самоуправление в Российской Федерации являет собой, наряду с субъектами Российской Федерации, а также с самой Российской Федерацией как государством в целом, определенный уровень политико-территориальной организации публичной власти страны. В силу двойственной природы местного самоуправления, выступающего с одной стороны, как одна из основ конституционного строя Российской Федерации, а с другой, как форма организации местных сообществ граждан, пространством его осуществления, как справедливо отмечают А. Н. Кокотов и А. С. Соломаткин, является и вся территория Российской Федерации, и границы отдельных муниципальных образований^[2]. В свою очередь сами муниципальные образования создаются исходя из федеративного устройства государства, охватывая всю территорию соответствующего субъекта Российской Федерации, исключая территории с низкой плотностью населения.

Базовые принципы территориальной организации местного самоуправления закреплены в Конституции Российской Федерации, однако в силу общего характера конституционных норм, данные принципы нуждаются в развитии и детализации в текущем законодательстве с учетом «адаптации выбранной модели местного самоуправления к меняющимся жизненным реалиям»^[3]. Так, например, в Федеральном законе от 28.08.1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» основной акцент делался законодателем на необходимости детального регулирования общественных отношений в рамках территориальной организации местного самоуправления нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации, так как сам ФЗ-154 закреплял лишь самые общие черты указанных общественных отношений.

Федеральный закон от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выступил новой вехой в развитии территориальной организации местного самоуправления, закрепив ее двухзвенную систему, в которой городские и сельские поселения выступили как базовые звенья местного самоуправления^[1], увеличилось более чем вдвое количество муниципальных образований, произошло разделение их на типы, определяющие различный статус муниципальных образований, а также была детализирована процедура участия населения в определении территориальной организации местного самоуправления^[14].

Указанные выше особенности регулирования общественных отношений в сфере территориальной организации местного самоуправления привели, в рамках ФЗ-154 к возникновению весьма разнородной практики муниципально-территориальной организации субъектов Российской Федерации, а в случае ФЗ-131- к необходимости органов государственной власти субъектов РФ установить путем принятия соответствующих законов субъектов РФ границы муниципальных образований и наделить их соответственно статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района, что было достаточно сложно выполнить в условиях существования нечеткого соотношения территориального уровня поселений и муниципальных районов с административно-территориальным делением соответствующих субъектов Российской Федерации.

Данные обстоятельства повлекли за собой необходимость в единообразном толковании норм указанных законов, особую роль в осуществлении которого сыграли правовые позиции органов конституционной юстиции, способствовавшие одинаковому пониманию принципов и положений территориальной организации местного самоуправления органами государственной власти РФ и субъектов РФ, а также органами местного самоуправления.

В результате анализа правовых позиций органов конституционной юстиции по вопросам территориальной организации местного самоуправления представляется конструктивным выделить их следующие виды: 1) прямые правовые позиции, то есть те, которые явились результатом деятельности органов конституционной юстиции по осуществлению толкования правовых норм, непосредственно затрагивающих вопросы территориальной организации местного самоуправления; 2) косвенные правовые позиции, то есть те позиции, которые были выведены органами конституционной юстиции при рассмотрении дел, касающихся иных вопросов местного самоуправления.

Представляется, что для более системного и последовательного изложения материала исследования правовых позиций органов конституционной юстиции в сфере территориальной организации местного самоуправления, целесообразно было бы рассмотреть сначала правовые позиции органов конституционной юстиции в период с 1995 г. по 2003 г., то есть в период действия базового закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а затем правовые позиции с 2003 г., то есть со времени принятия Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», по настоящее время.

Итак, к числу наиболее значимых правовых позиций органов конституционной юстиции первого обозначенного периода, относятся следующие. При проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона 154-ФЗ, предусматривающего ответственность представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования в случае принятия (издания) ими нормативно правовых актов, признанных судом противоречащими действующему законодательству, Конституционным Судом РФ была сформулирована косвенная имплицитная правовая позиция, согласно которой: «Муниципальные образования независимо от размеров территории и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности…»^[8]. Данная правовая позиция устранила возможность неправильной трактовки наличия разного вида муниципальных образований, как свидетельства многоуровневого характера муниципальных образований, требующего установления федеральным законодателем различного регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления разного уровня.

Еще одна косвенная правовая позиция, затрагивающая вопросы территориальной организации местного самоуправления, была выражена в мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда». Так, Конституционный Суд РФ указал на то, что существенным элементом правового статуса любого муниципального образования, «имеющего также принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления, в том числе права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», является наличие «установленного законодателем порядка образования, объединения или упразднения муниципальных образований»^[9]. Тем самым была подчеркнута необходимость и важность определения региональными законодателями в законах субъектов Российской Федерации «порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований»^[12]. В целях обеспечения гарантии конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления, а также избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, в том же постановлении Конституционный Суд РФ сформулировал еще одну правовую позицию: «На случай, когда законом субъекта Российской Федерации не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, федеральный законодатель вправе предусмотреть норму, в соответствии с которой определение территории местного самоуправления осуществлялось бы так, как это предписано в пункте 1 статьи 2 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"^[12], согласно которому «в субъектах Российской Федерации, не установивших в своих законах норм, регулирующих порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, муниципальными образованиями являются в соответствии с существующим административно-территориальным делением субъектов Российской Федерации районы, города, районы в городах, имеющих районное деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты или территории, в которых на день вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление осуществлялось в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации»^[13].

Необходимо отметить, что правовые позиции по вопросам территориальной организации местного самоуправления, как и правовые позиции по любым другим вопросам, могут содержаться не только в постановлениях органов конституционной юстиции, но и в определениях, в том числе и отказных.

Например, Определение Конституционного Суда РФ от 10 апреля 2002 года № 92-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации статей 1, 2, 3 главы IV Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержит целый ряд отсылочных правовых позиций, содержащих в себе весьма важные принципы территориальной организации местного самоуправления.

Так, согласно одной из них: «любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него; возможность же полного упразднения местного самоуправления на той или иной территории противоречит предписаниям Конституции Российской Федерации и федеральных законов об осуществлении на всей территории Российской Федерации местного самоуправления как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации, закрепленную в Конституции Российской Федерации»^[4]. Данное положение не нашло своего законодательного закрепления на федеральном уровне, однако, благодаря своему отражению в правовой позиции Конституционного Суда РФ явилось одной из официальных гарантий местного самоуправления.

Другая правовая позиция способствовала определению условий, при которых возможно оптимально эффективное деление территории субъектов Российской Федерации на муниципальные образования: «Деление территории субъекта Российской Федерации на муниципальные образования осуществляется самим субъектом Российской Федерации; при этом определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению, позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовать решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти»^[4].

При анализе правовых позиций, сформулированных органами конституционной юстиции при рассмотрении дел в сфере территориальной организации местного самоуправления, можно выделить и правовую позицию, которая подкрепляя принцип самостоятельности местного самоуправления, устанавливает заперт на произвольное определение органами государственной власти субъектов Российской Федерации дополнительных, помимо установленных федеральным законодательством, критериев создания муниципальных образований: «Закрепляя порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований, законодатель субъекта Российской Федерации должен учитывать, что реализация предписания Конституции Российской Федерации, гарантирующего осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, не может быть поставлена в зависимость от усмотрения органов государственной власти субъекта Российской Федерации, поэтому не соответствуют Конституции Российской Федерации нормативные положения, допускающие интерпретацию содержащихся в них критериев создания муниципальных образований в качестве условий, вопреки волеизъявлению населения ограничивающих выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление»^[4].

Правовые позиции органов конституционной юстиции второго периода характеризуются тем, что частично подтверждают базовые существенные принципы территориальной организации местного самоуправления, сформулированные правовыми позициями первого периода, при этом в большей степени уделяя внимание толкованию положений законодательства, закрепивших новую двухзвенную систему местного самоуправления.

Основные постулаты, характеризующие саму суть двухзвенной территориальной системы местного самоуправления содержатся в правовых позициях, выраженных в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 года № 9-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Н. М. Савостьянова». В частности, они гласят, что «действующая в Российской Федерации система местного самоуправления, основана на сочетании поселенческого и территориального (районного) самоуправления как исторически сложившихся форм территориального устройства публичной власти и самоорганизации населения, что соотносится со статьей 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой местное самоуправление осуществляется в Российской Федерации как в городских, сельских поселениях, так и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций», «на первичном (базовом) уровне местное самоуправление осуществляется в поселениях, создаваемых с учетом естественного расселения людей и потому являющихся наиболее близкими к населению публично-территориальными единицами, главная задача которых - удовлетворение его основных жизненных потребностей, т.е. непосредственное решение вопросов местного значения», и наконец, что «все муниципальные образования, независимо от их территориальной основы, предназначены для осуществления муниципальной власти как власти местного сообщества и не находятся между собой в отношениях соподчинения. Вместе с тем муниципальный район по своей правовой природе - это муниципальное образование, которое объединяет другие муниципальные образования (поселения), и одновременно - это публично-территориальная единица, представительные органы которой призваны не только решать вопросы местного значения, но и исполнять в соответствующих пространственных пределах отдельные государственные полномочия, возложенные на них Российской Федерацией и (или) субъектом Российской Федерации»^[7]. Таким образом, становится очевидным, что законодатель, устанавливая двухзвенную систему территориальной организации местного самоуправления и выделяя при этом в качестве базового звена поселения, являющиеся наиболее близкими к населению территориально-публичными единицами, призванными решать, в основном вопросы местного значения, а в качестве второго уровня муниципальные районы, по своей правовой природе, способные решать не только вопросы местного значения, но и осуществлять отдельные государственные полномочия, возложенные на них Российской Федерацией или ее субъектами, тем не менее подразумевает, что «муниципальные образования независимо от размеров территории и численности населения, своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями»^[8].

К наиболее значимым вопросам территориальной организации местного самоуправления относятся также и границы муниципальных образований, порядок их изменения, преобразование муниципальных образований. В частности, в силу часто возникающих жалоб граждан субъектов Российской Федерации на нарушение их конституционных прав соответствующими региональными законами об административно-территориальном устройстве, о статусе и границах муниципальных образований, об организации местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования и др., органы конституционной юстиции в процессе принятия решений по данным жалобам сформулировали ряд правовых позиций «относительно территориальной основы местного самоуправления и конституционных гарантий его самостоятельности, в том числе при решении законодателем вопросов, касающихся изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в связи с преобразованием или упразднением муниципальных образований»^[5].

Так, Уставный Суд Калининградской области в своем Постановлении от 25 мая 2007 г. №1-П «По делу о соответствии Уставу (Основному закону) Калининградской области Законов Калининградской области от 5 ноября 2004 года № 437 «О наделении муниципального образования «Неманский район» статусом городского округа», № 438 «О наделении муниципального образования «Багратионовский район» статусом городского округа», № 439 «О наделении муниципального образования «Нестеровский район» статусом городского округа», № 440 «О наделении муниципального образования «Краснознаменский район» статусом городского округа», № 441 «О наделении муниципального образования «Черняховский район» статусом городского округа», № 442 «О наделении муниципального образования «Полесский район» статусом городского округа», № 443 «О наделении муниципального образования «Озерский район» статусом городского округа», № 444 «О наделении муниципального образования «Славский район» статусом городского округа», № 445 «О наделении муниципального образования «Гусевский район» статусом городского округа», № 446 «О наделении муниципального образования «Гурьевский район» статусом городского округа», сформулировал достаточно важную правовую позицию, призывающую законодателей при установлении границ муниципальных образований руководствоваться не только буквой соответствующего закона, но и исходить из самой сущности местного самоуправления: «при установлении границ муниципальных образований и наделении их соответствующим статусом, региональному законодателю необходимо руководствоваться не только требованиями Федерального закона № 131-ФЗ, регулирующими территориальные основы местного самоуправления, но и исходить из определенной общепризнанными нормами международного права и Конституцией Российской Федерации сущности местного самоуправления и необходимости обеспечения решения вопросов местного значения органами власти наиболее близкими к гражданам»^[10].

Более конкретные положения, устанавливающие субъекты, определяющие территориальные уровни, на которых осуществляется местное самоуправление, а также особенности их определения, содержатся в правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда РФ от 03 апреля 2007 года №171_ О_П «По жалобе гражданина О. П. Гуртуева и коллективной жалобе граждан-жителей Кабардино-Балкарской республики на нарушение их конституционных прав положениями законов Кабардино-Балкарской республики «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской республики», «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской республике», и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «определение территориальных уровней, на которых возможно создание муниципальных образований, относится к ведению субъектов Российской Федерации и может быть различным в зависимости от исторических и иных местных традиций того или иного субъекта Российской Федерации; при этом территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением; определение территориальной основы местного самоуправления должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления».

Из контекста другой правовой позиции, изложенной в рамках того же определения, следует, что учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, выступает в качестве одной из самых значимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения, ограничивая при этом свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся изменения территориальной организации местного самоуправления: «учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер; в иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан»^[5].

Необходимо отметить, что в следующей правовой позиции, носящей рекомендательный характер, устанавливается, в базовом законе о местном самоуправлении №131-ФЗ на тот момент (03.04.2007 г.) не присутствующая, форма учета населения при изменении границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований: «в случаях изменения границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление и действуют выборные органы муниципальных образований, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу статьи 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации, является референдум»^[5]. Примечательно, что норма об упразднении муниципальных образований появилась в ФЗ-131 лишь 18.10.2007 г., однако указанная рекомендация так и не получила в ней своего отражения.

Следующая правовая позиция гласит, что «при решении вопросов реорганизации муниципальных образований полномочия органов местного самоуправления по определению формы учета мнения населения и порядка организации выявления мнения населения путем сбора подписей или письменных заявлений соответствуют выявленным Конституционным Судом Российской Федерации конституционно-правовым критериям разрешения подобных вопросов и не противоречат Конституции Российской Федерации»^[5]. Очевидно, что данная правовая позиция относится к статье 13 «Преобразование муниципальных образований» Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уточняет допустимые формы учета мнения населения при реорганизации муниципальных образований.

Своеобразной резюмирующей правовой позицией, универсальным принципом территориальной организации местного самоуправления, явилось выраженное в резолютивной части Определения Конституционного Суда РФ от 03 апреля 2007 года №171_ О_П, указание на то, что «органы государственной власти субъектов РФ и муниципальные образования во всяком случае обязаны находить адекватные и легитимные решения исторически сложившихся, комплексных проблем территориальной организации местного самоуправления, на основе гласного анализа положительных и отрицательных сторон возможных преобразований, используя в случае споров согласительные процедуры и руководствуясь конституционным императивом сохранения государственного единства и согласия»^[5].

При этом, с целью исключения произвольного применения указанных выше правовых позиций, Конституционный Суд РФ непосредственно в самом определении отразил, что «Решения Конституционного Суда Российской Федерации, в которых сформулированы приведенные правовые позиции, сохраняют свою силу и в соответствии со статьей 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" являются обязательными на всей территории Российской Федерации для всех органов государственной власти и местного самоуправления»^[5].

Подтверждает необходимость учета мнения населения при изменении границ муниципальных образований и правовая позиция, сформулированная в Определении Конституционного Суда РФ от 06 марта 2008 года № 214 _О_П «По жалобе гражданина Севашева Александра Васильевича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «территории, на которых осуществляется местное самоуправление, образуют пространственные пределы муниципальной власти как публичной власти народа в Российской Федерации и одновременно - территориальную сферу реализации права на осуществление местного самоуправления. Следовательно, поскольку субъектом права на самостоятельное решение вопросов местного значения - непосредственно или через органы местного самоуправления - является население муниципального образования, учет его мнения, предусмотренный статьей 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации, составляет необходимое условие для изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление»^[6].

Данное требование подтверждается более жестко в следующих правовых позициях, содержащихся в том же Определении Конституционного Суда РФ: «конституционное регулирование местного самоуправления, в том числе в его нормативно-доктринальной интерпретации, содержащейся в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, предусматривает учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в качестве универсального требования и необходимого условия проведения муниципально-территориальных изменений независимо от их характера, сужения либо, напротив, расширения пространственной сферы реализации права на местное самоуправление, а также конкретного состава территорий, выступающих объектом изменений», «законодатель обладает достаточной свободой усмотрения в выборе конкретного механизма волеизъявления местного сообщества по поводу своей территориальной организации, в частности, он вправе установить дифференцированный порядок учета мнения населения в отношении объективно различных по своей социально-правовой природе и последствиям изменений границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Однако при этом законодатель не может действовать произвольно и связан необходимостью обеспечения выявления достоверного мнения населения по соответствующим вопросам и доведения его до сведения органа публичной власти, уполномоченного принимать решение об изменении границ муниципальных образований. Во всяком случае он должен исходить из того, что территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, требуют непосредственного волеизъявления населения соответствующей территории».

Данные правовые позиции, устанавливающие в качестве необходимого условия при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, наличие учета мнения населения, и определяющие общий характер прав и обязанностей законодателя при выборе механизма волеизъявления местного сообщества по поводу территориальной организации, являются подготовительным этапом, аргументацией Конституционного Суда РФ для толкования им в следующем контексте части 4 статьи 12 ФЗ-131: «Часть 4 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в системе действующего правового регулирования предполагает учет мнения населения при соответствующем изменении границ муниципальных районов и поселений, что должно осуществляться в порядке, устанавливаемом в конкретизирующих содержащуюся в ней норму законах субъектов Российской Федерации, уставах и иных нормативных правовых актах муниципальных образований»^[6]. При этом, как указал Конституционный Суд РФ: «В силу статьи 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" конституционно-правовой смысл части 4 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", выявленный Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Определении на основе правовых позиций, выраженных им ранее в сохраняющих свою силу решениях, является общеобязательным и исключает любое иное ее истолкование в правотворческой и правоприменительной практике»^[6].

Отдельно следует выделить правовые позиции Уставного Суда Калининградской области, выраженные им в Постановлении от 10 августа 2007 №4-П «По делу о соответствии Уставу (Основному закону) Калининградской области Закона Калининградской области от 21 декабря 2004 года № 477 «О наделении муниципального образования «Балтийский городской округ» статусом муниципального района и об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований, находящихся на его территории», и уточнившие, данное в статье 1 ФЗ-131 понятие муниципального района: «наличие в составе муниципального района только двух поселений фактически делает невозможным формирование в полном составе представительного органа муниципального района в соответствии с требованиями пункта 2 части 4 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ, что препятствует реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления», таким образом «при организации местного самоуправления в соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ статус муниципального района может быть придан муниципальному образованию только в том случае, если в его состав входит более двух поселений, границы которых установлены в соответствии с данным Федеральным законом»^[10].

Таким образом, в сфере территориальной организации местного самоуправления, правовыми позициями органов конституционной юстиции было уточнено понятие муниципального района; изложено общеобязательное толкование части 4 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которому предполагается учет мнения населения при соответствующем изменении границ муниципальных районов и поселений, который должен осуществляться в порядке, устанавливаемом в законах субъектов Российской Федерации, уставах и иных нормативных правовых актах муниципальных образований; установлена обязанность законодателя обеспечивать выявление достоверного мнения населения по вопросам территориальной организации; уточнены допустимые формы учета мнения населения при реорганизации муниципальных образований, а также при изменении границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований; установлены субъекты, определяющие территориальные уровни, на которых осуществляется местное самоуправление, а также особенности их определения; были определены основные принципы устройства и функционирования двухзвенной системы территориальной организации местного самоуправления и др.

Подытоживая все вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что правовые позиции органов конституционной юстиции оказывают значительное влияние на развитие законодательства о территориальной организации местного самоуправления, как прямо, подводя законодателя к необходимости отмены соответствующих актов или их отдельных положений, или же более подробного урегулирования конкретных вопросов территориальной организации местного самоуправления, так и косвенно, предупреждая возможное возникновение коллизий или пробельности в правовом регулировании общественных отношений в области территориальной организации местного самоуправления, выявляющихся в процессе применения соответствующих норм права.