National Space Council: Historical Aspects of the Implementation of the Mechanism of Coordination of Interests in the Development of the U.S. Space Policy

Yanik Andrey Aleksandrovich PhD in Technical Science Leading Research Associate, Institute for Demographic Research of the Federal Center of Theoretical and Applied Sociology of the Russian Academy of Sciences 119333, Russia, g. Moscow, ul. Fotievoi, 6, korp.1, of. 1 cpi_2002_1@yahoo.co.uk Other publications by this author

Введение

Эффективное согласование множества разнонаправленных интересов в рамках разработки единой стратегии само по себе является непростой задачей. Ее сложность многократно возрастает в ситуации, когда речь идет о формировании многоуровневой национальной космической политики, которая должна не только обеспечить лидирующие позиции страны в космосе, но и стимулировать ускорение инновационного и социально-экономического развития в целом.

В США процесс внедрения механизмов согласования интересов ключевых стейкхолдеров в систему государственного управления космическим развитием США идет уже более полувека и достаточно хорошо документирован ^[1-4]. Несмотря на то, что с точки зрения соответствия текущего состояния дел ожидаемому идеалу, он по-прежнему не завершен, анализ американского опыта позволяет выявить (на фоне глобализации космического рынка и универсализации управленческих технологий) полезные практики и оценить целесообразность их трансфера.

Предметом исследовательского внимания является история становления и функционирования Национального совета по космосу (National Space Council, NSC – в предыдущие годы носил иные названия), который, по замыслу основателей, должен быть центральным элементом, обеспечивающим необходимое единство взглядов на цели, задачи и ожидаемые результаты космической экспансии США. Исторически этот орган возник еще в 1958 году под названием Национальный совет по аэронавтике и космосу (National Aeronautics and Space Council) вместе с Национальным управлением по аэронавтике и исследованию космического пространства (National Aeronautics and Space Administration, сокр. NASA). Федеральный закон об учреждении NASA ^[5] предусматривал одновременное создание межведомственного консультативного органа с высоким политическим статусом, который бы мог эффективно координировать программы военного и гражданского космоса. Однако на практике эта структура не всегда выполняла свои функции так, как было задумано законодателями.

Первый период полномасштабной деятельности совета пришелся на 1960-е гг. Особенно активно этот орган функционировал в период легислатуры президентов Дуайта Эйзенхауэра (1953-1961) и Джона Кеннеди (1961-1963), когда началась «гонка» с СССР за космическое лидерство. Однако с середины 1960-х годов его реальное значение постепенно было сведено к нулю. «Второе пришествие» этой структуры в формате, задуманном в конце 1950-х годов, произошло в 1989-1993 гг. - во времена президента Джорджа Буша-старшего с его Инициативой освоения космоса (SEI), предполагавшей создание орбитальной станции, организацию постоянной базы на Луне и начало освоения Марса ^[6]. Третья попытка полноценного возрождения совета реализуется в настоящее время, после прихода к власти президента Дональда Трампа. Во все прочие времена американской космической истории главы государства предпочитали не пользоваться возможностями Национального совета по космосу как дискуссионной площадки и механизма согласования интересов всех ключевых участников и выгодополучателей космической деятельности, а действовали иными, порой очень нестандартными методами.

Далее будут более подробно рассмотрены этапы становления и развития Национального совета по космосу США как механизма согласования множественных интересов в процессе разработки государственной космической политики.

Первый этап: создание совета (1960-е годы)

Весной 1958 года Конгресс США (после запуска СССР первого искусственного спутника Земли) озаботился законопроектом по учреждению гражданского космического агентства. В частности, лидер сенатского большинства Линдон Джонсон (1908-1973) предложил создать в исполнительном офисе (администрации) президента США специальное подразделение – Совет по космической политике (Space Policy Board), которое бы занималось координацией программ военного и гражданского космоса.

Тогдашний президент США Дуайт Эйзенхауэр (1890-1969), харизматичный герой Второй мировой войны возражал против этого решения, считая, что космическая проблематика не настолько приоритетна для страны, а создание Конгрессом новой структуры ограничит его свободу управлять Белым Домом. На личной встрече Джонсон смог убедить президента в стратегической важности такого подразделения и предложил Эйзенхауэру самому его возглавить и определить формат будущей работы. Идея была принята: структура была переименована в Национальный совет по аэронавтике и космосу (National Aeronautics and Space Council, NASC) и учреждена вместе с созданием NASA в 1958 году.

Помимо президента США, в состав NASC вошли по должности министры иностранных дел и обороны, администратор NASA, председатель Комитета по атомной энергии и четыре назначенных представителя по выбору главы совета. Одной из главных задач совета стала координация космической политики и политики в области национальной безопасности. Однако сам президент Д. Эйзенхауэр практически не занимался делами совета и в конце своей легислатуры рекомендовал вообще его распустить.

Следующий президент Джон Кеннеди (1917-1963) объявил о своем желании назначить новым главой NASC Линдона Джонсона, который на тот момент стал вице-президентом США. Это решение обеспокоило первого администратора NASA Джеймса Уэбба (1906-1992), который счел, что в таком случае гражданские программы агентства «уйдут под вице-президента», а потому интересы военных получат еще больший приоритет. Он получил обещание Кеннеди, что тот будет по-прежнему лично руководить делами совета. Однако, несмотря на эти заверения, глава государства реализовал свой план в неизменном виде: Конгресс США очень быстро внес изменения и дополнения в законодательство о NASC ^[5], согласно которым руководство советом переходило к вице-президенту, а позиции членов совета, назначаемых по выбору руководителя NASC, ликвидировались. В итоге, весной 1961 года Джонсон возглавил NASC и создал его дирекцию в аппарате Белого Дома. Бюрократические интриги, мешающие становлению нормальной работы совета, могли продолжаться бесконечно, если бы не резкое изменение внешних обстоятельств. 12 апреля 1961 года СССР впервые в истории успешно запустил человека на орбиту Земли, а значит, США в глазах всего мира оказались на вторых ролях в освоении космоса. По поручению президента, Джонсон занялся срочным поиском ответных мер на советские достижения. Именно тогда, буквально через неделю после полета Алексея Гагарина, глава NASC впервые сформулировал стратегическую цель США в освоении космоса, которая предполагала высадку американских астронавтов на Луну ^{[7, c. 27]}.

Помимо формирования целей американской космической стратегии одной из крупных задач Национального совета по аэронавтике и космосу в 1962 году стала разработка и согласование государственной политики в области космической связи. Поскольку де-факто речь шла о создании «правил игры» для будущего глобального рынка услуг на основе спутников связи с использованием военных технологий двойного назначения, то между представителями основных групп интересов завязалась ожесточенная борьба. Одну группу могущественных претендентов на будущие финансово-экономические выгоды представляли корпорация General Electric и компании военно-промышленного комплекса, чьи маркетинговые исследования показали возможность быстрого появления нового огромного рынка международной беспроводной связи. Ей противостояла корпорация ATT, которая на тот момент была фактическим монополистом в сфере услуг международной телефонной связи США. Это происходило на фоне желания правительства реализовать антимонопольные принципы и обеспечить более широкий, недискриминационный доступ частных компаний к новому рынку.

В результате, совет фактически стал главным арбитром не только в борьбе корпораций, но и в «разведении интересов» сразу нескольких органов исполнительной власти, конкурировавших за право определять новое направление государственной политики и, соответственно, быть распорядителями значительной доли бюджетных средств. В частности, в схватке за спутниковую связь сошлись министерство обороны, министерство юстиции (которое инициировало специальное антимонопольное расследование), а также агентство NASA. Последнее устами своего администратора Уэбба требовало установить государственную монополию на средства связи.

В итоге родилось всеми критикуемое, но достаточно сбалансированное решение. Согласно разработанному проекту федерального закона, развитие спутниковой связи должно осуществляться де-факто на принципах государственно-частного партнерства: деятельность создаваемой коммерческой корпорации будет регулироваться государством. Закон о спутниках связи (Communications Satellite Act), который не только детально закреплял регулирующие полномочия президента, NASA и Федеральной комиссии по связи (FCC), но также содержал антитрастовые правила, ограничивающие возможности концентрации акций корпорации, получил одобрение Конгресса и был подписан президентом Кеннеди в августе 1962 года (фактически, этот акт стал первым в мировой юридической истории национальным законом о коммерциализации космоса) ^[8]. В соответствии с федеральным законом в 1963 году была учреждена публичная корпорация Communications Satellites, Inc. (ComSat) в форме совместного предприятия в области коммерческих услуг космической связи, где доля корпорации ATT была ограничена 50% во избежание монополизации рынка. Позднее ComSat стала учредителем международной компании Inmarsat, и были созданы первые коммерческие системы спутниковой связи Marisat и Comstar.

После трагической гибели Кеннеди очередным президентом в 1963 году стал Линдон Джонсон, но, как ни парадоксально, в годы его президентства значение и роль NASC резко уменьшились. Джонсон, испытывая усталость от баталий 1962 года и не желая вновь сорится с основными космическими игроками, предпочитал создавать временные рабочие группы по конкретным задачам, сведя роль совета к вспомогательной структуре Белого Дома по сбору космической информации. Администратор NASA Уэбб получил прямой доступ к президенту и не нуждался больше в использовании «площадки» совета для обсуждения вопросов агентства, а большинство других государственных учреждений, занимавшихся космической деятельностью, предпочли игнорировать NASC и его рекомендации.

Второй этап: ликвидация совета и попытки восстановления (1970-1980-е годы)

Президент Ричард Никсон (1913-1994), вступив в должность в 1969 году, сначала пошел по пути своего предшественника Джонсона и создал рабочую группу по оценке будущей политики гражданского космоса. Однако после переизбрания на новый срок в 1973 году Никсон своим персональным решением ликвидировал NASC вместе с аппаратом советника президента по науке в рамках масштабной реорганизации администрации. И хотя совет был предусмотрен специальным федеральным законом, Конгресс согласился «не принуждать президента использовать консультативный аппарат в своей канцелярии вопреки своим предпочтениям». Взамен законодатели учредили в 1976 году управление по политике в области науки и техники (Office of Science and Technology Policy) в составе правительства США. Именно это управление занималось вопросами разработки космической политики во время президентства Джеральда Форда (1913-2006) (он также достаточно быстро восстановил должность советника президента по науке и его аппарат) и Джимми Картера (род. 1924).

Со вступлением в 1982 году в должность президента Рональда Рейгана (1911-2004) вопросы планирования космической политики были переданы в Совет национальной безопасности США (National Security Council), где в рамках механизма специальных межведомственных групп (Senior Interagency Groups, SIGs) была создана также группа по космосу SIG-Space, формально выполняющая роль прежнего совета по космосу и подчиненная помощнику президента по национальной безопасности. Фактически же, на космическую политику была распространена практика координации деятельности государственных структур безопасности и разведки, когда различные группы участников используют множество неофициальных руководящих принципов, регулирующих специфический баланс межучережденческого взаимодействия. Собственно, вопросы гражданского развития космоса в SIG-Space были представлены только NASA, министерством торговли, управлением правительства США по политике в области науки и техники и административно-бюджетным управлением администрации, однако представители этих органов были включены только с правом совещательного голоса. При этом Совет национальной безопасности США имел право вето на любые решения группы ^{[9, c. 154]}. В целом, SIG-Space обсуждала не столько стратегию развития космоса и балансы интересов, сколько текущие кризисные ситуации, причем основной объем переписки был засекречен.

Конгресс США, как Сенат, так и Палата представителей, оценивали деятельность SIG-Space как излишне секретную, и даже контрпродуктивную, далекую от идеалов Национального совета по космосу, предусмотренного законодательством о NASA 1958 года. Под давлением Конгресса президент Рейган образовал в 1984 году Национальную комиссию по космосу (National Commission on Space) в составе 15 экспертов, которым была поставлена задача разработать «смелый план, чтобы вывести американскую гражданскую космическую индустрию в 21 век» (фактически, сформулировать основные позиции долгосрочной – с горизонтом в 50 лет - стратегии США в области гражданского космоса).

В состав комиссии были назначены представители академического и космического сообщества, в частности, профессор Луис Альварес, лауреат Нобелевской премии по физике (1968), Нейл Амстронг, первый астронавт, вступивший на поверхность Луны, а также Кэтрин Салливан, первая американская женщина-астронавт, вышедшая в открытый космос.

По итогам анализа экспертных заключений и опросов представителей различных слоев населения комиссия обнародовала в 1986 году отчет «Быть первыми на космических рубежах» (Pioneering the Space Frontier) ^[9], в котором представила обоснование и программу, нацеленную «на сохранение лидерства США в космосе». Помимо прочего, комиссия настоятельно рекомендовала срочно восстановить работу Национального совета по аэронавтике и космосу, поскольку в реализацию «новых национальных космических целей и стратегии их достижения … несомненно, будут вовлечены многие государственные агентства и министерства, частный сектор, академические учреждения, а также международные партнерства», эффективное согласование деятельности которых требует наличия постоянно действующей структуры президентского уровня, способной внести важный вклад в разработку государственной политики и межведомственную координацию ^{[9, c. 155]}.

Обосновывая важность восстановления совета в том виде, как он был задуман федеральным законом о NASA, члены комиссии перечисляли множество президентских инициатив, имеющих как непосредственное, так и долгосрочное воздействие на развитие космического сектора (в том числе коммерческого), и, соответственно, требующих постоянного согласования интересов многих сторон на самом высоком уровне:

- программа создания первого американского орбитального самолета (National Aero-Space Plane program), которая, помимо потенциального вклада в национальную безопасность могла бы оказать влияние на следующее поколение коммерческого самолетостроения и низкобюджетной доставки грузов на околоземную орбиту;

- проект Космической станции, рассматриваемой как космопорт и платформу международного сотрудничества;

- принятие Стратегической оборонной инициативы (Strategic Defense Initiative), которая «будет оказывать растущее, но пока еще неопределенное воздействие на космические операции» ^{[9, c. 155]}; и др.

Конгресс США поддержал эту рекомендацию и включил соответствующую поправку о восстановлении деятельности Национального совета по аэронавтике и космосу под руководством вице-президента США в законопроект о финансировании NASA на 1987 год. Однако президент Рейган наложил на закон вето. В 1988 году, чтобы избежать перебоев в финансировании космических программ NASA, эти поправки были исключены, однако вновь появились (правда, в качестве достаточно размытых рекомендаций) в законопроекте о финансировании NASA в 1989 году. Избранный президент Джордж Буш-старший (род. 1924) поддержал идею восстановления деятельности совета, и уходящий президент Рейган все же подписал законопроект, содержащий строку финансирования для этой структуры.

Третий этап: «бюрократическое возрождение» (1989-1993)

Официально президент Буш-старший «переучредил» Национальный совет по космосу (National Space Council) своим распоряжением № 12675 от 20 апреля 1989 года ^[10].

В его состав были включены вице-президент США (глава совета), государственный секретарь, министр финансов, министр обороны, министр торговли, министр транспорта, директор административно-бюджетного управления (Примечание: Орган в правительстве США (создан в 1970 г.), отвечающий за подготовку и исполнение федерального бюджета), руководитель администрации президента США, помощник президента по национальной безопасности, помощник президента США по науке и технологиям, директор ЦРУ и администратор NASA. Кроме того, главе совета было дано право в случае необходимости приглашать на заседание председателя Объединенного комитета начальников штабов, руководителей любых министерств и агентств, а также высокопоставленных лиц президентской администрации.

В качестве ключевых функций совета были установлены следующие: (1) обеспечение деятельности президента в области национальной космической политики и стратегии; (2) анализ государственной комической политики США, включая долгосрочные цели, и разработка стратегии национальной космической деятельности; (3) разработка рекомендаций для главы государства в области космической политики и относящихся к этой сфере проблем; (4) мониторинг и координация деятельности министерств и агентств по реализации целей и задач президентской национальной космической политики; (5) стимулирование координации, кооперации, технологического и информационного обмена между секторами гражданского, коммерческого и военного космоса, а также содействие урегулированию разногласий по основным вопросам космической политики и политики в смежных с космосом областях.

Подобная модель была еще далека от современных представлений о принципах вовлечения «негосударственных» стейкхолдеров (включая предпринимательское и академическое сообщество) в процессы принятия решений в сфере государственной политики, но уже позволяла на относительно постоянной основе учитывать интересы различных секторов космической экономики США и разрешать возникающие противоречия.

В годы «второго пришествия» Национального совета по космосу (1989-1993) ключевую роль в принятии стратегических решений стал играть его бюрократический аппарат. Практически на протяжении всего времени существования этой структуры ее ответственным секретарем и руководителем аппарата был талантливый и амбициозный Марк Альбрехт(Mark J. Albrecht, род. 1950), в прошлом аналитик RAND и эксперт разведывательного сообщества. Альбрехт, имевший тогда мало опыта в космической сфере, тем не менее, зарекомендовал себя как эффективный организатор, что позволило ему стать, фактически, главным советником президента США по всем космическим программам. Под его руководством аппарат совета сосредоточился на разработке новых амбициозных целей для американского космоса. В годовщину американской высадки на Луну президент Буш-старший обнародовал свою долговременную Инициативу освоения космоса (Space Exploration Initiative, SEI), ключевыми элементами которой должны были стать: создание орбитальной станции Freedom, организация постоянной базы на Луне и отправка астронавтов на Марс ^[11]. В той же речь президент дал поручение совету оценить, какие ресурсы (человеческие, финансовые, технологические и пр.) потребуются для реализации поставленных целей и какие могут быть ключевые этапы «дорожной карты».

В свою очередь администратор NASA Ричард Трули (Richard H. Truly, род. 1937), «чтобы поддержать президентское начинание», инициировал собственное исследование возможностей реализации SEI. Рабочую группу возглавил Аарон Коэн (Aaron Cohen, 1931-2010), директор Космического центра им. Линдона Джонсона и руководитель программы Space Shuttle.

29 ноября 1989 года Трули направил в совет результаты «90-дневного исследования» («90-Day Study») ^[12], согласно которым NASA для реализации президентской инициативы потребуются вложения в размере около 500 млрд долларов. Эта цифра была по тем временам ошеломляющей, несмотря на то, что речь шла о расходах на период в 30 лет.

Вице-президент, глава Совета по космосу, обратился к Национальной академии наук с просьбой провести своего рода аудит оценок, представленных NASA. И хотя Академия в целом согласилась, что расчеты были произведены верно, эта поддержка сыграла, скорее, негативную роль, поскольку ряды противников SEI пополнили и Конгресс, и Белый дом.

Аппарат совета, пытаясь выполнить поручение президента по реализации амбициозной космической инициативы, постоянно искал возможности сокращения расходов на SEI и фактически, узурпировал контроль над разработкой перспектив развития гражданского космоса, что привело к резкому ухудшению отношений как с NASA, так и с Конгрессом.

После серии аварий в 1990 году ситуация еще более усугубилась, и программа SEI осталась вообще без финансирования. Руководитель аппарата совета решил, что для достижения прогресса в реализации президентской инициативы жизненно важное значение имеет смена руководства NASA, и убедил президента отправить в отставку администратора Трули. Это еще больше ухудшило репутацию совета, а также поставило под сомнение способность этой структуры быть именно механизмом согласования интересов, а не инструментом «продавливания» президентских инициатив.

Еще одним источником проблем в работе совета стали принципы, по которым строилось функционирование его аппарата. Только ответственный секретарь и директор программы коммерческого космоса были штатными работниками администрации президента; остальные сотрудники представляли другие государственные агентства и работали в аппарате как прикрепленные лица в рамках срочных контрактов. Множественность интересов провоцировала постоянные «схватки под ковром» и часто возникали ситуации, когда аппарат просто саботировал решения ответственного секретаря совета.

К концу легислатуры Буша-старшего аппарат совета погряз в интригах, а эффективность деятельности этой структуры практически свелась к нулю.

Четвертый этап: «нет времени для дискуссий» (1993-2017)

Когда Билл Клинтон (род. 1946) приступил к исполнению полномочий президента в январе 1993 года, он не стал формировать состав Национального совета по космосу. Вопросы разработки космической политики вернулись в правительство - в Управление по политике в области науки и техники и к новому руководству NASA.

Во время президентства Джорджа Буша-младшего (род. 1946) вопросы космической политики также не были приоритетными в повестке дня. Как известно, в период 2001-2009 годов США пережили ряд крупных террористических атак и активно воевали против терроризма в Афганистане и Ираке. Поэтому ключевым направлением деятельности президента были вопросы национальной безопасности. Это наложило отпечаток на методы выработки космической политики. По аналогии с использованным президентом Рейганом механизмом специальных межведомственных групп (SIGs), президент Буш-младший создал систему Комитетов координации политики (Policy Coordinating Committees, PCCs). Выработка национальной космической политики была поручена Space PCC. Кроме того, этот комитет также контролировал реализацию четырех отдельных президентских директив: по развитию технологий дистанционного зондирования, спутниковой навигации, космических запусков и программы освоения космического пространства. Этим занимались специальные рабочие группы, в которые входили сотрудники аппарата советников президента по национальной безопасности и по науке и руководители подразделений соответствующих государственных агентств, то есть статус этих групп не предполагал прямого контакта с президентом и министрами. Проекты постановлений и директив очень медленно «поднимались» по административной лестнице, пока не достигали уровня помощников советника президента по национальной безопасности. В итоге, такая организация деятельности, хотя и позволяла учесть интересы всех заинтересованных сторон, сильно проигрывала в скорости, эффективности и эксклюзивности. Например, на подготовку и согласование проекта Национальной космической политики (2006 National Space Policy), подписанного Бушем-младшим в 2006 году, понадобилось более трех лет.

Однако, несмотря на внешнюю «авторитарность» выбранной модели, в годы легислатуры Буша-младшего процесс разработки космической политики стал по-настоящему публичным, а принцип учета множества интересов был достаточно осознанно реализован. Тем не менее, из-за низкого статуса комитета в бюрократической системе его работа оказалась неэффективной, поскольку темпы разработки и согласования космической политики были катастрофически низкими. Таким образом, принятое президентом Бушем-младшим институциональное решение оказалось в целом неудачным.

В июле 2008 года «комиссия Алларда» (созданная сенатором Уэйном Аллардом независимая группа по оценке способности Министерства обороны управлять национальной безопасностью в космосе) опубликовала свой доклад «Leadership, Organization and Management for National Security Space» ^[13]. Доклад «комиссии Алларда» вскрыл немало проблем и попал в политическую повестку дня. Главной рекомендаций документа был призыв к будущему президенту «разработать и возглавить осуществление Национальной космической стратегии, обеспечивающей превосходство США в космосе, объединяющей различных участников, устанавливающей порядок подчиненности и подотчетности и определяющей приоритеты». По мнению экспертов, для реализации стратегии президент должен был восстановить Национальный совет по космосу под председательством своего советника по национальной безопасности.

В августе 2008 года, еще в качестве кандидата в президенты, Барак Обама (род. 1961) заявил о своих планах, в случае избрания, восстановить деятельность National Aeronautical and Space Council и сделал специальное заявление об основных направлениях космической политики. По его мнению, NASA «нуждается в надежной и сбалансированной программе космических исследований и научных открытий, чтобы отстаивать лидерство США в космосе в XXI веке» ^[14]. На практике, во время передачи полномочий, переходной команде президента Обамы удалось убедить его отказаться от создания нового механизма интеграции политики и стратегии в космосе, апеллируя к нецелесообразности дополнительного увеличения числа «статусных фигур» в администрации. В итоге, Обама принял этот аргумент и оставил «все как есть»: вопросами координации космической политики продолжил заниматься один из старших руководителей аппарата советника по национальной безопасности, который одновременно руководил межведомственной координацией и взаимодействовал с управлением правительства США по политике в области науки и техники. Характерно, что эту должность в администрации Обамы в течение двух лет занимал тот же человек, что работал на этом посту в администрации Буша-младшего. Поэтому неудивительно, что новая Национальная космическая политика (2010) президента Обамы мало чем отличалась от предыдущего документа (2006), разработанного при Буше-младшем, а Национальный совет по космосу так и не был создан.

Тем не менее, время легислатуры президента Обамы (2009-2017) стало периодом, который запомнился взрывным ростом коммерческих проектов освоения космоса. Некоторые из этих проектов оказались неудачными, однако в сумме накопилась некая «критическая масса» событий, запустившая цепную реакцию новых космических инициатив. Эти инициативы глубоко изменили как традиционный ландшафт космической деятельности, так и общее отношение к космосу, представления о возможных масштабах целей и методах космического развития.

Например, частная компания Bigelow Aerospace известного отельера Роберта Бигелоу еще в 2005 году выдвинула проект быстро возводимых пневмокаркасных модулей для орбитальных станций. В 2016 году прототип был построен и успешно доставлен на Международную космическую станцию ракетой-носителем другой частной компании SpaceX. В 2012 году частная компания Planetary Recourses Inc. анонсировала свои планы по добыче ископаемых на астероидах. Поскольку спонсорами проекта выступили чрезвычайно статусные и популярные персоны, в частности, кинопродюсер Джеймс Кэмерон и один из основателей Google мультимиллиардер Ларри Пейдж, идея добычи природных ископаемых в космосе вошла в постоянную повестку дня, хотя сама компания Planetary Resources «для начала» решила заняться спутниками изучения Земли. В ноябре 2015 года президент Обама подписал федеральный закон о конкурентоспособности коммерческих запусков в космос (U.S. Commercial Space Launch Competitiveness Act) ^{[15, 16]}, в соответствии с которым частные американские компании получали право собственности практически на все природные ресурсы, добытые ими на астероидах и в космосе. Принятие закона спровоцировало кризис в международном космическом праве, поскольку ряд стран, прежде всего, Российская Федерация посчитали, что принятие односторонних нормативных правовых актов о собственности на космические объекты нарушает нормы статьи 2 международного Договора о космосе (Outer Space Treaty).

В условиях, когда представления о том, что именно космос может стать драйвером экономического прорыва, «овладели сознанием масс», вопрос о необходимости полноценного возрождении на самом высоком уровне механизма согласования интересов при разработке космической политике снова встал в повестку дня.

Пятый этап: «третье пришествие» совета и попытки расширения числа участников

Третья, и последняя на сегодняшний момент попытка возрождения Национального совета по космосу связана с именем действующего президента США Дональда Трампа (род. 1946). В отличие от своего предшественника Барака Обамы, Трамп действительно выполнил предвыборное общение «покончить с отсутствием надлежащей координации [космической политики], восстановив Национальный совет по космосу во главе с вице-президентом» ^[17]. Однако реализация задуманного встретила сопротивление. В окружении Трампа началась скрытая борьба между теми, кто не желал делиться своим правом эксклюзивного доступа к президенту по вопросам космической политики (менеджмент NASA, политические фигуры из министерства обороны и др. силовых ведомств), и теми, кто считал, что только самая широкая кооперация поможет организовать эффективное и согласованное развитие программ гражданского, коммерческого и военного космоса.

Тем не менее, 30 июня 2017 года президент Трамп подписал указ о возрождении National Space Council ^[18] под председательством вице-президента Майкла Пенса (род. 1959). Формально состав совета был традиционным – в него вошли «профильные» федеральные министры (иностранных дел, обороны, торговли, транспорта, внутренней безопасности), директор ЦРУ, директор Административно-бюджетного управления администрации, советник президента по национальной безопасности, администратор NASA, советник президента по внутренней безопасности и председатель Объединённого комитета начальников штабов.

Однако было очевидно, что в современных условиях, когда резко расширилось число участников космической деятельности и начал меняться экономический баланс между составляющими американской триады «космических секторов» (гражданский космос, национальная оборона, частный космос), объективно должно расширяться институциональное присутствие «негосударственных» стейкхолдеров на площадках, где происходит разработка и согласование национальной космической политики. Поэтому в рамках деятельности совета в декабре 2017 года была учреждена Консультативная группа пользователей (Users’ Advisory Group, UAG), благодаря которой, как предполагается, NSC сможет учитывать в своей работе экспертные знания, интересы и представления о будущем космического развития самых разных стейкхолдеров, включая органы государственной власти штатов, региональные аэрокосмические организации, различные сообщества и частный бизнес ^[19].

Группа UAG получила официальный статус федерального консультативного комитета, деятельность которого обеспечивается NASA. Согласно положению, группа разрабатывает предложения и рекомендации для Национального совета по космосу по следующим вопросам:

влияние на перспективы космического развития различных инициатив в национальном и международном космическом праве;

корректировка национальных приоритетов космической безопасности в результате развития программ гражданского и коммерческого космоса;

формулирование и корректировка приоритетов научного изучения и освоения космического пространства;

меры, способствующие поддержанию космического лидерства США.

Группа состоит из 28 человек, которые в начале 2018 года были отобраны в рамках открытой процедуры из числа публично выдвинутых кандидатур. Члены группы имеют различный статус - либо представителя (Representative), либо специального государственного служащего (Special Government Employee, SGE), то есть государственного служащего на условиях неполной занятости, что подразумевает выполнение временных обязанностей в течение не более 130 дней в году на постоянной или периодической основе (Примечание: Ближайшим аналогом должности SGE в Российской Федерации является должность (эксперта или советника) в государственных органах, не являющаяся должностью государственной службы и занимаемая в рамках срочного контракта). «Представители» выражают интересы американских штатов, групп аэрокосмических интересов и частного бизнеса. Члены со статусом SGE были выбраны с учетом уровня их индивидуальных знаний и/или опыта в соответствующей области интересов. На настоящий момент группу UAG возглавляет член Национальной инженерной академии США и адмирал флота в отставке Джеймс Эллис (James O. Ellis, Jr., род. 1947), ранее работавший в составе совета директоров корпорации Lockheed Martin.

Организационное заседание группы UAG состоялось в июне 2018 г., а в ноябре 2018 г. в штаб-квартире NASA уже были представлены первые отчеты подкомитетов группы UAG, в том числе, по освоению и открытиям (Exploration and Discovery Subcommittee); по национальной космической безопасности (National Security Space Subcommittee); по экономическому развитию и промышленной базе (Economic Development/Industrial Base Subcommittee); по технологиям и инновациям (Technology and Innovation Subcommittee); по просветительской и образовательной деятельности (Outreach and Education Subcommittee); по космической политике и международному сотрудничеству (Space Policy and International Engagement Subcommittee).

Используя аналогию с т.н. «треугольником координации Бартона Кларка», описывающим механизм согласования действий между основными центрами формирования научно-образовательной политики ^[20], можно отметить, что таким образом на базе нового Национального совета по космосу постепенно начинает выстраиваться треугольник координации интересов государства, участников космической деятельности и «пользователей» ее результатов.

Что касается самого Национального совета по космосу, то ему была поставлена задача пересмотреть действующую Национальную космическую политику (National Space Policy) и разработать для ее эффективной реализации новую Национальную космическую стратегию (National Space Strategy).

Ключевые компоненты National Space Strategy, были обнародованы Белым Домом уже 23 марта 2018 года. Как представляется, они носят достаточно декларативный характер и базируются на трех лозунгах:

(1) «Америка - первая среди звезд» - принцип, согласно которому, в космосе, как и на Земле, США должны руководствоваться, прежде всего, приоритетом собственных интересов;

(2) «Превосходство в космосе благодаря американскому духу» - принцип, согласно которому достижение превосходства в космосе возможно исключительно на основе традиционных американских ценностей (свободы, духа предпринимательства и традиций освоения), при этом главным приоритетом было объявлено достижение максимальных выигрышей в космосе для науки, бизнеса и национальной безопасности;

(3) «Мир с позиции силы» - принцип, согласно которому, Национальная космическая стратегия должна базироваться на Стратегии национальной безопасности, а значит, мир в космосе должен быть гарантирован военной силой. Жизненными интересами страны провозглашены беспрепятственный доступ в космос и свобода действий в нем в целях укрепления безопасности, экономического процветания и роста научных знаний ^[21].

Главным практическим инструментом реализации оперативных мер в области космического развития стало принятие Трампом соответствующих президентских Директив по космической политике (Space Policy Directive, SPD), которые приурочены по времени к заседаниям National Space Council. На текущий момент (декабрь 2018 г.) принято три таких директивы:

SPD-1 (11 декабря 2017 г.) - о запуске программы, согласно которой совместными усилиями с коммерческими и зарубежными партнерами США должны «обеспечить экспансию человечества в Солнечной системе и получение Землей новых знаний и возможностей» (в первую очередь речь идет о возвращении человека на Луну для ее долгосрочного освоения и использования, а также о полетах на Марс и к другим планетам) ^[22]. Фактически, речь идет о возрождении на новом технологическом уровне идей амбициозной инициативы президента Джорджа Буша-старшего по обеспечению лидерства США в освоении человечеством космического пространства;

SPD-2 (24 мая 2018 г.) -о радикальном обновлении и упрощении правовых механизмов, регулирующих деятельность частных компаний в космосе ^[23]. Эта инициатива должна закрепить роль США как генератора стратегических идей космического развития, резко расширить массовую базу коммерчески мотивированных участников космической деятельности и, на этой основе, закрепить новые (и/или расширить существующие) ее правовые рамки, что предполагает масштабную реформу международного космического права;

SPD-3 (18 июня 2018 г.) - о принципах национальной политики в области управления космическим движением ^[24]. Это еще одно, безусловно, политическое решение, закрепляющее как приоритет США, так и создающее новое направление коммерческой космической деятельности. С одной стороны, США ведут реестр объектов «космического мусора» и готовы бесплатно предоставлять информацию о пространственных и скоростных характеристиках таких объектов. С другой стороны, как это случилось с глобальной системой позиционирования GPS, формулирование правил космического движения и управление на их основе движением спутников путем их разведения друг с другом, или объектами космического мусора, создает новый глобальный высокомаржинальный рынок оборудования и услуг. Также в рамках директивы должны быть разработаны новые принципы строительства и использования спутников, что поможет в будущем сократить размеры спутниковой группировки на орбите Земли.

Необходимо отметить, что для администрации президента Трампа Национальный совет по космосу стал также еще одной площадкой для презентации амбициозных и, подчас, спорных идей с тем, чтобы получить поддержку в борьбе с оппонентами в Конгрессе США или внутри правительства. Так, например, в конце 2018 года слушания в совете были использованы для легитимации президентской модели создания шестого подразделения американских Вооруженных сил - Космических сил США (U.S. Space Force) ^[25]. На настоящий момент национальное космическое сообщество и эксперты в целом позитивно относятся к воссозданию совета и его деятельности, несмотря на определенный скептицизм в отношении эффективности его консультативной группы – USA ^{[26, 27]}.

Заключение

Анализ истории становления и развития Национального совета по космосу США показывает, что создание механизмов, позволяющих реально обеспечивать эффективный учет множественности интересов при разработке космической политики, является крайне сложной задачей для реализации. Несмотря на высокий уровень принятия решений и достаточность правовой базы (федеральные законы, распоряжения президента), на практике не удалось добиться надежного функционирования этого института как неотъемлемого элемента системы управления развитием космического сектора страны.

Ключевыми проблемами, препятствующими эффективному использованию совета как постоянно действующего инструмента формирования согласованной национальной космической политики, являются быстрая бюрократизация, формализация и замедление темпов его работы из-за того, что «лица, принимающие решения» де-факто не участвуют в его содержательной деятельности, делегируя полномочия либо громоздким консультативным группам, либо аппарату. С течением времени потребности политической повестки дня, учет реальных интересов элитных групп, давление Конгресса и научного сообщества привели к возрастанию уровня осведомленности всех основных акторов, объективно участвующих в формировании космической политики. Это, в свою очередь, позволило выявить разделяемые ценности и сформировать «платформу согласия» для разработки единой стратегии освоения космоса, сократить число популистских инициатив и приступить к трансформации совета из тактического политического инструмента влияния администрации президента США, имеющего ограниченную полезность, в один из институтов управления космическим развитием.

Анализ более чем полувекового американского опыта позволяет выявить ряд факторов, позитивно влияющих на эффективность функционирования Национального совета по космосу как механизма согласования интересов:

- устойчиво высокий уровень персональной заинтересованности президента страны и его администрации к вопросам космической повестки дня;

- отказ от монополизации процессов разработки космической политики исключительно в исполнительном офисе (администрации) президента в пользу сохранения продуктивных отношений с законодателями и ключевыми «профильными» органами исполнительной власти (потери времени на согласование с ключевыми стейкхолдерами исходных параметров стратегических документов могут быть компенсированы более быстрым прохождением соответствующих законодательных актов, в том числе в силу повышения общего уровня информированности и вовлеченности всех участников в проблематику);

- создание специализированного аппарата по обеспечению деятельности совета из работников на постоянной основе с опытом планирования, управления и бюджетирования взамен привлечения для обеспечивающей работы временных специалистов из других государственных органов.

Несмотря на то, что с формальной точки зрения новеллы администрации президента Трампа, связанные с вовлечением все более широкого числа участников в разработку и согласование национальной космической политики, представляются прогрессивными, результаты происходящих перемен еще не очевидны, и для их оценки требуется дальнейший мониторинг развития ситуации.