Civil control in Russian Federation as a tool for social tension growth prevention (constitutional and legal analysis)

Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor, Dean of the Faculty of Higher Education, Polytechnic Institute (branch), Don State Technical University in Taganrog 347900, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109a niipgergo2009@mail.ru Other publications by this author

Введение. Настоящая статья посвящена исследованию института общественного контроля в Российской Федерации как инструмента предотвращения роста социальной напряженности в обществе. Объект исследования - общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования института общественного контроля в Российской Федерации. Цель исследования: выявить основные проблемы, связанные с использованием института общественного контроля в Российской Федерации как инструмента предотвращения роста социальной напряженности в обществе, обосновав пути их разрешения, для того, чтобы обеспечить оптимальную организацию и функционирование данного института гражданского общества. Задачи исследования: 1) обосновать, что в действующем законодательстве существуют проблемы, связанные с использованием института общественного контроля в Российской Федерации как инструмента предотвращения роста социальной напряженности в обществе; 2) разработать предложения в части разрешения проблем, связанных с использованием института общественного контроля в Российской Федерации как инструмента предотвращения роста социальной напряженности в обществе (путем внесения изменений и дополнений в действующее законодательство).

Основная часть. Существование любого организованного сообщества людей всегда опосредовано теми или иными социальными конфликтами, обусловленными как объективными, так и субъективными причинами (социально-экономического, политического, культурного, этнического и иного характера). При этом, деятельность государственного аппарата, с одной стороны, и институтов гражданского общества, с другой стороны, направлена на разрешение указанных конфликтов, снятие социальной напряженности в целях обеспечения сохранения и развития как общества, так и самого государства.

Как справедливо отмечает О.Б. Иванов: «Современное российское общество повсеместно характеризуется наличием самых разнообразных социально-экономических и политических проблем, которые проявляются не только в сфере политического и государственного управления, но и в функционировании всей инфраструктуры страны. Все это объективно ведет к постоянному росту социальной напряженности и в связи с этим требует от государственных институтов создания современной и адекватной системы управления социально-политическими конфликтами… В связи с этим, важную роль приобретает институт общественного контроля с позиции использования его потенциала для управления социально-политическими конфликтами». ^{[1, с. 29-35]}

Данная функция (по созданию условий для предотвращения роста социальной напряженности в обществе) не является основной для института гражданского общества, выступающего в качестве гарантии реализации конституционных принципов народовластия и участия общественности в управлении государственными делами. Однако, действующее законодательство Российской Федерации, в частности Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в статье 5 закрепляет в качестве одной из целей общественного контроля в России обеспечение учета общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций при принятии решений органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия (далее также - органами публичной власти).

При этом, данная цель обеспечивается реализацией ряда задач общественного контроля, в частности, путем: содействия предупреждению и разрешению социальных конфликтов; повышения уровня доверия граждан к деятельности государства, а также обеспечения тесного взаимодействия государства с институтами гражданского общества.

Тем не менее, для реализации указанных задач субъекты общественного контроля обладают, на наш взгляд, недостаточным набором полномочий. В связи с этим, ряд авторов оспаривает саму возможность субъектов общественного контроля действенно влиять на причины и условия возникновения и развития социально-политических конфликтов в обществе, ^[2] а некоторые учёные даже считают, что деятельность различных институтов гражданского общества, в том числе в части организации и осуществления общественного контроля, в принципе несет в себе конфликтогенный потенциал, ^{[3, с. 121-131]} а само гражданское общество может зачастую запускать механизмы эскалации конфликтов и даже собственной милитаризации. ^[4]

Однако данная точкой зрения на институт общественного контроля как на потенциальный конфликтогенный источник представляется неверной в силу ряда причин.

Во-первых, деятельность субъектов общественного контроля направлена прежде всего на создание условий для полноценной реализации гражданами Российской Федерации, а также их общественными объединениями своих прав, свобод и законных интересов. И, если органы публичной власти создают препятствия в данном процессе, то субъекты общественного контроля используют предоставленные им действующим законодательством полномочия для устранения указанных препятствий в ходе проведения мероприятий общественного контроля.

При этом, действительно, осуществление тех или иных форм общественного контроля может негативно восприниматься должностными лицами органов публичной власти, так как посредством деятельности субъектов общественного контроля вскрываются нарушения действующего законодательства, осуществляемое указанными должностными лицами. Однако, подобное отношение правонарушителей к возможности своего разоблачения абсолютно естественно и не имеет ни правового, ни социального значения, так как данные противоречия между правонарушителями и представителями гражданского общества не являются социальным конфликтом, так как под последним понимается наиболее острый способ разрешения противоречий в интересах, целях, взглядах, возникающих в процессе социального взаимодействия равнозначных социальных субъектов.

Более того, по мнению ряда авторов, деятельность субъектов общественного контроля, направленная на выявление нарушений действующего законодательства должностными лицами органов публичной власти существенно повышает легитимность данного института гражданского общества в глазах населения, ^{[5, с. 51-56]} позволяя использовать его потенциал в борьбе с коррупцией, ^{[6, с. 105-111]} так как при осуществлении мероприятий общественного контроля общественное мнение, напротив, как раз на стороне субъектов общественного контроля, так как посредством данной деятельности, с одной стороны, обеспечивается практическая реализация конституционных принципов народовластия и участия народа Российской Федерации в управлении делами государства, а с другой стороны, реализация прав, свобод и законных интересов как отдельных граждан, так и их общественных объединений.

Во-вторых, институт общественного контроля хотя и предполагает определенную мобилизацию гражданских активистов для проведения мероприятий общественного контроля, но суть их деятельности сводится к снижению социальной напряженности благодаря тому, что посредством осуществления общественного контроля укрепляется принципы законности и ответственности в деятельности органов публичной власти. При этом, совершенствуется организация и функционирование органов публичной власти, а также система их взаимодействия с гражданским обществом. По образному выражению Р. Дарендорфа: «Институты - это инструменты совершенствования; лучшие из них претворяют устремления открытого общества в реальность, это делают, например, институты демократии, позволяющие нам выбирать тех, кто нами правит, и, что еще важнее, освобождать их от постов, когда мы чувствуем, что они сбились с пути. Гражданское общество - источник жизненной силы для свободы; его творческий хаос дает людям шанс жить, не стоя с протянутой рукой перед государством или иными силами». ^[7]

В связи с этим, полномочия субъектов общественного контроля, направленные на реализацию целей и задач данного института гражданского общества, влекущих предотвращение роста социальной напряженности в обществе, требуют расширения и дополнения по следующим направлениям.

Во-первых, определенную ценность представляет использование опыта организации и функционирования института народного контроля в СССР, закрепленного в Конституции СССР и Законе СССР от 30.11.1979 № 1159-х «О народном контроле в СССР». ^[8]

Так, органы народного контроля в СССР имели полноценные полномочия по пресечению нарушений государственной дисциплины или требований советского законодательства, совершенных любыми должностными лицами (не только органов государственной власти, но и общественных организаций, советских учреждений, а также хозяйствующих субъектов).

В отличие от органов народного контроля, полномочия субъектов общественного контроля носят в основном рекомендательный и информативный характер, когда последние, обнаружив нарушения действующего законодательства, а также прав, свобод и законных интересов граждан, в деятельности или в нормативных актах органов государственной власти и местного самоуправления, организаций, наделённых публичными полномочиями, их должностных лиц, имеют возможность лишь обратить внимание на имеющиеся нарушения уполномоченных органов власти и должностных лиц, либо обратиться в правоохранительные органы с соответствующими заявлениями о необходимости пресечения правонарушений, а также привлечения виновных лиц к установленной действующим законодательством ответственности.

Все это ведет к затягиванию процессов пресечения нарушений действующего законодательства, осуществляемых должностными лицами органов публичной власти в Российской Федерации, выявленных субъектами общественного контроля, что препятствует предотвращению роста социальной напряженности в обществе.

В связи с этим, необходимо наделить субъекты общественного контроля в Российской Федерации реальными властными полномочиями, аналогичными полномочиям органов народного контроля в СССР. Это позволит: уменьшить уровень коррупции в бюрократической среде органов государственной власти и местного самоуправления; не только выявлять нарушения законодательства, но и пресекать их (путем приостановления действия временного актов органов власти), предупреждать их, восстанавливать права, свободы и законные интересы граждан.

Например, субъекты общественного (народного) контроля власти должны быть наделены полномочиями в части приостановления действия нормативно-правовых актов и решений, нарушающих права и свободы человека и гражданина, противоречащих действующему законодательству, либо создающих угрозы в подрыве государственного суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также локальных нормативных актов, издаваемых частными хозяйствующими субъектами.

Во-вторых, в связи с тем, что согласно части 2 статьи 2 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» осуществление общественного контроля за деятельностью в области обеспечения обороны страны и безопасности государства, общественной безопасности и правопорядка, за деятельностью полиции, органов следствия, прокуратуры и судов, а также за деятельностью, связанной с исполнением наказаний, контролем за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, содержанием детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, оказанием психиатрической помощи, регулируется соответствующими федеральными законами, ^[9] необходимо внести изменения в соответствующее федеральное законодательство (либо принять отдельные федеральные законы), в части предоставления полномочий субъектам общественного контроля по осуществлению мероприятий общественного контроля в вышеуказанных областях государственного управления. Это позволит, по мнению ряда авторов, обеспечить открытость власти и оптимизировать эффективность политической коммуникации в системе отношений «власть - общество», ^{[10, с. 32-39; 11, с. 75-81]} что снизит социальную напряженность во взаимоотношениях власти и гражданского общества, особенно на региональном уровне.

В-третьих, следует расширить полномочия субъектов общественного контроля, чья деятельность уже урегулирована специальными федеральными законами (например, Федеральным законом от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»). ^[12] Например, следует предоставить представителям субъектов общественного контроля полномочия по временному приостановлению незаконных актов руководителей учреждений местах принудительного содержания граждан, которые нарушают их права, свободы и законные интересы, до решения данного вопроса по существу органами прокуратуры и судом.

Заключение. В связи с вышеизложенным представляется, что институт общественного контроля является действенным инструментом предотвращения роста социальной напряженности в обществе, однако требует расширения и детализации полномочий субъектов общественного контроля: а) путем использования позитивного опыта организации и функционирования института народного контроля в СССР; б) посредством предоставления полномочий субъектам общественного контроля по осуществлению мероприятий общественного контроля в областях государственного управления, выведенных из предмета ведения Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (на основании части 2 статьи 2 данного федерального закона), либо путем внесения изменений в соответствующее отраслевое федеральное законодательство, либо путем принятия отдельных специализированных федеральных законов об общественном контроле в отдельных областях государственного управления; 3) путем расширения полномочий субъектов общественного контроля, закреплённых в действующем федеральном законодательстве, регулирующем вопросы общественного контроля.