Reformation of the Institutional Grounds of Municipal Authority: Constitutional Opportunities and Prospects under Modern Conditions

Belousova Elena Veniaminovna Doctor of Law Professor at Moscow University of Social Sciences, Department of State Legal Disciplines 111395, Russia, g. Moscow, ul. Yunosti, 5, kab. 26 elenabelusva@yandex.ru Other publications by this author

В последние два десятилетия муниципальная власть в России общепризнанна как разновидность публичной власти, не относящейся к государственной. Хотя термин «муниципальная власть» не имеет законодательного закрепления, понятие «публичная власть» используется в документах Конституционного Суда РФ. Первое упоминание встречается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П, в котором указано, что публичная власть осуществляется посредством не только государственных органов, но и "местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти"[[1]]. В последующий период категория «публичная власть» была упомянута и в другом Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г., где отмечалось, что термин «органы власти» не означает государственную природу органов местного самоуправления, поскольку публичная власть может быть реализована и через публичную деятельность муниципальных органов [[2]].В последующих актах Конституционный Суд РФ неоднократно использовал данную терминологию [[3]].Таким образом, Конституционным Судом РФ была сформулирована конституционно-правовая сущность публичной власти как обобщающая характеристика относительно всех публично-территориальных уровней в России [[4]].

Основная специфика муниципальной власти состоит в том, что ее органы формируются жителями, пользуются определенной автономией во взаимоотношениях с государственной властью и не находятся в прямой соподчиненности с иными органами (в том числе органами местного самоуправления другого территориального уровня). Органы местного самоуправления либо непосредственно избираются населением, либо формируются при его участии и осуществляют свою деятельность в рамках собственной компетенции, отличной от компетенции государственных органов.

В современный период основу концепции функционирования муниципальной власти составляет идея непосредственного участия жителей в решении вопросов местного значения как одно из проявлений реализации принципа народовластия. Кроме того, местное самоуправление реализуется также посредством органов, избираемых самими жителями. В этой связи муниципальная власть не может рассматриваться как особое проявление децентрализации власти государства – местное самоуправление само по себе является одним из способов организации публичной власти, реализуемой населением определенной территории непосредственно либо через формируемые им органы.

Обособленность муниципальной власти от государственной и ее самостоятельность закрепляется в статье 12 Конституции РФ, в которой прямо указано на не вхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Данная формулировка вызывает множество споров и дискуссий: насколько муниципальная власть организационно и функционально обособлена от государственной власти? До каких пределов она самостоятельна? И возможно ли рассматривать муниципальную власть как независимую разновидность публичной власти, или все же она является в определенной мере обособленным продолжением государственной власти? Вследствие этого существуют различные трактовки: ряд исследователей трактует нормы Конституции РФ буквально, и рассматривает государственную власть и муниципальную власть как две равноправные ветви власти. Другие определяют муниципальную власть как разновидность публичной власти, компетенция которой ограничена вопросами местного значения, предполагая «встроенность» местного самоуправления в систему государственного управления.

Представляется, что разделение муниципальной власти и государственной весьма условно, муниципальные органы не могут быть полностью независимы от государства. Органы местного самоуправления по существу встроены в единый организационно-правовой механизм функционирования органов публичной власти в государстве. Кроме того, основополагающие начала организации и деятельности муниципальных органов и функционирования местного самоуправления как одной из основ конституционного строя, установлены государством. Юрисдикция государственных органов распространяется на всю территорию государства, в том числе и на низовой территориальный уровень, охватывающий сферу деятельности органов местного самоуправления: законодательство имеет прямое действие, а деятельность территориальных органов исполнительной власти, реализующих общегосударственные функции, охватывает и низовой территориальный уровень. Таким образом, в государстве действует система единой публичной власти, характеризующаяся определенной иерархией, с некоторой автономией в вопросах собственной компетенции, присущей каждой разновидности власти [[5]]. Государственное регулирование распространяется на весь организационно-властный механизм: государственная власть устанавливает направления деятельности и пределы функционирования различных разновидностей публичной власти. При этом государство предусматривает определенную обособленность муниципальной власти, прежде всего в реализации местных вопросов.

Следовательно, является очевидным, что как различные формы публичной власти государственная власть и муниципальная являются вместе с тем взаимосвязанными и дополняющими друг друга, в связи с чем их «взаимодействие очевидно и даже оправданно» [[6]].Однако в последнее время все более очевидным становятся тенденции формирования единой вертикали власти. Это обстоятельство очевидно проявилось еще с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и, особенно, последующими его изменениями и дополнениями. Так, Закон о местном самоуправлении предусматривает возможность осуществления отдельных полномочий муниципальных органов органами государственной власти субъекта РФ в случае нецелевого использования органами местного самоуправления переданных субвенций в рамках делегированных государством полномочий (п.3 ч.1 ст.75). Более того, органы государственной власти при возникновении просроченной задолженности муниципального образования по исполнению его долговых и (или) бюджетных обязательств могут образовать временную финансовую администрацию на срок до одного года. Можно согласиться с мнением Н.Л Пешина, что предоставленная возможность является вмешательством в деятельность местного самоуправления и «свидетельствует о встраивании местного самоуправления в систему государственной власти, в том числе и путем установления административного контроля за его деятельностью» [[7]].К тому же следует учитывать и положения Европейской Хартии о местном самоуправлении, которая в качестве одного из организационных принципов местного самоуправления предусматривает осуществление контроля со стороны органов государственной власти лишь за соблюдением законности в деятельности местного самоуправления, а также в пределах делегированных на местный уровень государственных полномочий (ст. 8).

Кроме того, Закон о местном самоуправлении императивно закрепляет систему органов местного самоуправления, не предусматривая иных вариантов для муниципальных образований (ч.1, 2 ст. 34), хотя согласно Хартии о местном самоуправлении «местные органы власти должны иметь возможность сами определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление» (ч.1 ст. 6).

Нужно отметить и усиление влияния со стороны государственных органов власти на местное самоуправление через участие в решении кадровых вопросов, что предусмотрено очередными поправками в Закон. В частности, при выборах главы муниципального образования представительным органом по результатам конкурсного отбора, а также назначения главы местной администрации половина членов конкурсной комиссии назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (ч.2.1 ст. 36, ч.5 ст. 37). Это правило распространяется на наиболее крупные муниципальные образования – муниципальный район, городской округ, внутригородские муниципальные образования городов федерального значения. Как верно замечает А.А. Курочкин, субъекты Федерации в лице своих органов государственной власти получили право участвовать в вопросах кадрового обеспечения в системе местного самоуправления, что ставит под сомнение сам принцип о недопустимости назначения должностных лиц муниципального уровня органами государственной власти [[8]].

Далее, субъектам Федерации было предоставлено право своими законами в случаях, установленных федеральным законодательством, перераспределять полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ на срок не менее срока полномочий законодательного органа государственной власти субъекта РФ (ч.1.2 ст.17 Закона № 131-ФЗ). В то же время критериев для принятия такого решения нигде не содержится. На практике, реализуя предоставленные федеральным законодательством возможности, субъекты Федерации при принятии решений об «изъятии» полномочий у органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения зачастую не указывают причины и обстоятельства, побудившие к такому решению. В качестве примера можно привести закон Свердловской области от 12 октября 2015 г. № 111-ОЗ «О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования «город Екатеринбург» и органами государственной власти Свердловской области». В названном акте отсутствуют какие-либо указания на обстоятельства и цели его принятия [[9]].Законодатель предоставил право субъектам РФ перераспределять полномочия между муниципальным уровнем и исполнительной властью государственного уровня, однако, не установил каких-либо гарантий обеспечения права местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения. Следовательно, право жителей на самостоятельное решение вопросов местного значения оказалось существенно ограниченным. Исследователи обращают внимание, что применительно к местному самоуправлению роль государства должна повышаться не в направлении его участия в решении вопросов местного значения, а быть направлена на усиление координации различных областей государственного строительства, непосредственно затрагивающих и уровень муниципальной власти [[10]].

Представляется необходимым остановиться и на статусе избирательной комиссии муниципального образования. Согласно ч.2 ст. 39 Закона № 131-ФЗ избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления. Здесь наблюдается явное противоречие с ч.2 ст.2 названного Закона, устанавливающей, что в законодательстве РФ слова "местный" и "муниципальный" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления…» (ч.2 ст.2). Учитывая положения статьи 12 Конституции РФ о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, очевидно, что формирование органов местного самоуправления может осуществляться либо непосредственно жителями муниципального образования, либо выборными муниципальными органами или с их участием. Государственные органы не могут формировать органы местного самоуправления или принимать участие в их формировании. Избирательная комиссия муниципального образования реализует функции по организации проведения муниципальных выборов, местных референдумов и голосования по некоторым другим вопросам. Эти процедуры включены в перечень вопросов местного значения, которые реализуются, как известно, органами местного самоуправления. Соответственно и осуществляться они должны органами местного самоуправления, к каковым законодатель избирательную комиссию муниципального образования не относит. Следовательно, правомерно утверждать, что исключение соответствующей комиссии из числа органов местного самоуправления с одновременным предоставлением ей полномочий по решению вопросов местного значения является необоснованным. Вместе с тем, данная комиссия включена в систему избирательных комиссий, действующих на территории Российской Федерации, которые являются государственными органами федерального или регионального уровней. Об этом свидетельствуют положения Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, где предусмотрено участие избирательной комиссии субъекта РФ в формировании муниципальных избирательных комиссий (пп.7,9 ст. 24); возможность обжалования действий (бездействий) муниципальной избирательной комиссии в избирательной комиссии субъекта РФ (ч.11 ст.23); возможность возложения полномочий муниципальной комиссии на территориальные избирательные комиссии и наоборот (п.4 ст.24, п.4 ст. 26). Указанные нормы бесспорно свидетельствуют об имеющейся иерархической связи и отношениях соподчиненности в системе избирательных комиссий и вхождении муниципальной комиссии в эту систему.

Учитывая также установленные законодательством возможности роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения от должности главы муниципального образования, главы местной администрации, очевидны определенные расхождения законодательства с положениями статьи 12 Конституции РФ, где провозглашается самостоятельность местного самоуправления и его независимость от органов государственной власти в пределах собственных полномочий. Вместе с тем, сама формулировка указанной статьи в достаточно императивной форме представляется не вполне обоснованной. В международно-правовых актах и, прежде всего, Европейской Хартии о местном самоуправлении, неоднократно упоминается об участии населения в управлении делами государства, в том числе и через органы местного самоуправления, поскольку это право «наиболее непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне» (преамбула).

Н.С. Бондарь обращает внимание, что и Европейский Суд по правам человека признает сочетание в функционировании местного самоуправления государственно-властных и муниципально-властных начал, в том числе в отношении организационно-правового механизма муниципальной власти в России [[11]].Это проявилось в решении вопроса о приемлемости жалобы Н.П. Герасимовой против Российской Федерации [[12]].Европейский Суд указал, что в соответствии с прецедентной практикой конвенционных органов муниципальные органы являются государственными органами в том смысле, что они действуют на основании публичного права и осуществляют государственные функции, переданные им на основании конституции и иных законов [[13]].Европейский Суд также отметил, что в международном праве термин "государственная организация" применяется не только в отношении центральных государственных органов, в случае децентрализации государственной власти он может быть распространен на любой орган, реализующий функции публичной власти.

Конституционный Суд РФ также в своих актах неоднократно подтверждал, что многие вопросы, связанные с реализацией публичных функций государства, особенно в сфере социальной защиты, имеют как местное, так и общегосударственное значение, и в связи с этим должны решаться совместно государственными и муниципальными органами [[14]]. Такой подход вполне обоснован, т.к. существует принципиальная общность вопросов публичной власти всех уровней. Следовательно, конституционные нормы, регулирующие положение муниципальной власти в системе публичной власти следует рассматривать не как жесткое отграничение местного самоуправления от государственной власти, а как организационно-обособленную властную структуру, базирующуюся на функциональном единстве публичной власти. Как подчеркивает В.Е. Чиркин, "автономия местного самоуправления имеет и не может не иметь относительный характер" [[15]].

Таким образом, статью 12 Конституции Российской Федерации нельзя воспринимать как проявление абсолютной самостоятельности и независимости органов местного самоуправления от государственной власти. В.Д. Зорькин совершенно справедливо полагает, что указанная конституционная норма «дает повод к противопоставлению органов местного самоуправления органам государственной власти, в то время как органы местного самоуправления по своей природе являются лишь нижним, локальным звеном публичной власти в Российской Федерации»[[16]]. Вместе с тем председатель Конституционного суда считает возможным уточнять и корректировать основной закон в рамках действующей Конституции, сохраняя ее правовой смысл [[17]].Однако, известно, что соответствующая норма не может быть изменена через внесение поправок в Конституцию РФ. В этой ситуации целесообразно использовать возможности, заложенные в самой Конституции. Одной из таких возможностей является толкование Конституции.

Формулировку данного положения следует трактовать не в том смысле, что местное самоуправление абсолютно отделено от государства. Это положение следует рассматривать во взаимосвязи с другими конституционными нормами, закрепляющими основы конституционного строя России как демократического федеративного правового государства, суверенитет которого распространяется на всю его территорию и которое основано на государственной целостности. Таким образом, содержание статьи 12 целесообразно рассматривать с позиции закрепления определенной специфики во взаимоотношениях государственной и муниципальной власти при реализации которых недопускается прямое вмешательство со стороны государства в собственную компетенцию местного самоуправления.