Differentiation of Goals as the Factor of Accurate Assessment of Economic Sanction Political Efficiency

Shlyundt Nadezhda Yuryevna PhD in Law assistant professor, Nevinnomyssk State Humanitarian and Technical Institute 357108, Russia, Stavropol'skii krai, g. Nevinnomyssk, bul. Mira, 19a nshlundt@yandex.ru Other publications by this author

Nefedov Sergei Aleksandrovich Doctor of Politics Researcher at Pyatigorsk State University 357532, Russia, Stavropol'skii krai, g. Pyatigorsk, pr. Kalinina, 9 offiziell@yandex.ru

Постановка проблемы и исследовательская структура

Экономические санкции, под которыми сегодня понимается прекращение или угроза прекращения привычных торговых и/или финансовых отношений одного государства с другим, с его правительством, компаниями или индивидами, активно используются различными государствами в качестве инструмента международного влияния, несмотря на то, что их политическая эффективность зачастую кажется довольно низкой. Объяснение этому кроется, на наш взгляд, в том, что наблюдателями в расчет принимаются далеко не те цели, которые на самом деле преследуют государства, обратившиеся к санкционному давлению. Известно, что эффективными считаются санкции, которые приносят желаемый результат при разумных издержках (формула «результативность плюс затраченные ресурсы»). Оставив за рамками нашего исследования вопрос об уровне издержек, можно утверждать, что в ряде случаев недооценка политической эффективности проистекает именно от неверной идентификации желаемого результата. Главной целью, лежащей на поверхности, является изменение поведения другого государства. Однако санкции – это достаточно гибкий инструмент, позволяющий решать и совершенно другие задачи. Забегая вперед, отметим, что другой целью введения экономических санкций может выступать, например, демонстрация собственной силы. Эта цель определяет главным образом поведение ведущих государств, таких как США, которые часто применяют санкции лишь для того, чтобы заявить о своем лидерстве в мировых делах. Государства, руководствующиеся этой целью, решаются на санкции даже при минимальной вероятности их успеха, т.е. серьезно не рассчитывая на изменение поведения целевых стран. В этих случаях государства идут на санкции потому, что издержки бездействия, в плане утраты веры в их возможности и волю, расцениваются ими выше издержек их применения. Так, международное сообщество часто ожидает от США действий, осуждающих определенные события или подтверждающих взятые на себя обязательства. Поэтому оценка результатов санкций лишь с точки зрения поведенческих паттернов некого государства-оппонента может вести к ложным выводам об их политической эффективности. Как следствие, особую актуальность приобретает проблема дифференцирования целей, на достижение которых направлены санкции. В настоящей статье кратко рассматривается история исследований политической эффективности санкций, на современном этапе которой проблема дифференцирования их целей получает все большее внимание. Далее обсуждаются возможные цели экономических санкций, отличные от простого изменения поведения какого-либо государства.

Периодизация исследований политической эффективности санкций

Уже не одно десятилетие ученые пытаются ответить на вопрос об эффективности экономических санкций. Первый период в исследованиях санкций (конец 1960-х – середина 1980-х), главным методом которых служил качественный анализ, характеризовался тем, что их авторы отводили им роль малоэффективного инструмента влияния. В своей статье 1967 г., оказавшей серьезное терминологическое влияние на последующие исследования, Й. Гальтунг пришел к выводу, что эмбарго против Родезии нисколько не ослабило, а скорее даже усилило режим Я. Смита ^[1]. Подобный вывод вскоре нашел поддержку и у других ученых, породив своеобразный консенсус в политологической среде, что санкции крайне неэффективны в попытках привнести политические изменения. Неэффективность санкций приписывалась их «порочной» логике. Тогда ожидалось, что санкции наносят населению экономический ущерб, заставляя его вступать в полемику с собственным правительством относительно необходимости удовлетворения выдвинутых требований. Результаты Й. Гальтунга опровергали такие ожидания: как экономика в целом, так и отдельные индивиды быстро адаптируются к изменившимся обстоятельствам, в которых к тому же появляются новые источники доходов. Кроме того, санкции не мобилизуют оппозицию, а только приносят немалую выгоду лидерам, упрощая объединение граждан на основе национальных интересов. Из-за сложившегося негативного отношения к санкциям ученые долгое время не предпринимали дальнейших интеллектуальных усилий, направленных на оценку их эффективности.

Второй период в исследованиях санкций (середина 1980-х – конец 1990-х), где доминировали уже количественные методы анализа, отличался высокой оценкой эффективности данного инструмента международного влияния. В 1985 г. Г. К. Хуфбауэр, Дж. Шотт и К. Э. Эллиотт провели крупное количественное исследование, заявив, что более трети всех санкций, применявшихся на протяжении XX в., оказались успешными ^[2]. Данное исследование заставило ученое сообщество пересмотреть степень успеха экономических санкций. Оспорив общепринятое мнение о неэффективности санкций, эти ученые, по сути, выступили в защиту этого инструмента внешней политики. Вместе с тем своим исследованием они положили начало широким научным дебатам, касающимся методологии и способов оценки успешности санкций.

Для третьего периода в исследованиях санкций (с конца 1990-х – по настоящее время), в рамках которого качественные методы успешно сочетаются с количественными, свойственен своеобразный «релятивизм» в оценке эффективности данного инструмента международного влияния. К этому времени было признано, что невозможно оценить эффективны или нет какие-либо санкции, если не будет выработана строгая методология их оценки, учтены сопутствующие условия и классифицированы все цели, на реализацию которых они могут быть направлены. Научные дискуссии стали ориентироваться на поиск ответа на вопрос, почему одни санкции эффективны, а другие нет (например, как в работах Д. Дрезнера ^[3], Ж.-М. Бланшара и Н. Рипсмана ^[4]), а не на доказательство эффективности либо неэффективности санкций в абсолютных значениях, как было ранее. Постепенно в дискуссию была включена проблема многообразия целей, которым могут служить санкции ^[5]. Оценка эффективности возможна только тогда, когда будут учтены все возможные цели применения санкций в отдельно взятом случае.

Реальные и декларируемые цели санкций

Прежде всего необходимо провести различие между реальными и декларируемыми целями. Реальные цели – это цели, которые на самом деле преследует санкционирующее государство. Декларируемые же цели – это цели, которые оно преподносит как реальные мировому сообществу. Декларируемые цели часто отличаются от реальных целей. В одних случаях реальные цели санкций предполагают значительно большие изменения, чем декларируемые цели. Так, формальная цель санкций против Ирака в 1990-х гг. состояла в его демилитаризации, но цель, которую реально преследовали США и Великобритания, была иной, а именно смена режима и отстранение от власти С. Хусейна ^[6]. В других случаях реальные цели санкций подразумевают более умеренные и скромные результаты, чем цели декларируемые. Например, официальная цель санкций ЕС против Кубы заключалась в том, чтобы мирно сменить кубинское правительство. Однако компетентные должностные лица в частном порядке признавали, что их цель была более скромной: заставить кубинские власти освободить из тюрьмы диссидентов и не допустить с их стороны репрессий к демократическим активистам, которые, как предполагалось, должны прийти к власти после краха режима Ф. Кастро ^[7]. Следовательно, при оценке санкций следует учитывать не декларируемые, а реальные цели, которые ставит перед собой санкционирующее государство. Таковыми могут быть как более масштабные изменения, например, смена режима, так и менее масштабные изменения, например, усиление одних групп и ослабление других в рамках санкционного государства.

Санкции как средство решения собственных внутриполитических задач

Экономические санкции позволяют решать целый ряд внутриполитических задач, стоящих перед санкционирующим государством. Санкции могут использоваться для успокоения электората, недовольного действиями или бездействием иностранного государства. Санкции могут использоваться для получения выгод влиятельным отечественным бизнесом, заинтересованным в протекционистских мерах, а также для единения политической элиты, одна часть которой выступает за войну, а другая – за дипломатию. В более широком смысле элиты могут применять санкции для получения общественной поддержки, необходимой для проведения в жизнь определенных программ. Например, санкционная политика, призванная противодействовать революционным правительствам, таким как на Кубе, направлена не столько вовне, сколько вовнутрь, обеспечивая создание благоприятной среды для политических изменений, якобы обусловленных внешней угрозой. В частности, США санкции помогают поддерживать воинственный дух против «оси зла», культивировать чувства республиканской добродетели, собственной праведности и милитаризма, благоприятствующих проекции их власти в мире ^[8]. Иногда санкции помогают оправдать агрессивные действия за рубежом, которые в противном случае вызвали бы негодование собственного населения ^[9]. В тех случаях, где играют роль подобные мотивы, эффективность санкций нельзя оценить, учитывая лишь степень уступок целевого государства.

Санкции как средство коммуникации в международной системе

Санкции несут с собой сигналы, исходящие от инициировавшего их государства по отношению к другим участникам международной системы. Санкции одного государства против другого могут служить сигналом к действию для третьего государства, как то было, когда США своими санкциями дали понять Танзании, что вторжение в Уганду для свержения И. Амина будет положительно воспринято в Вашингтоне ^[10]. Санкции США против Ирана разработаны так, чтобы заставить европейские и другие страны занять более решительную позицию по отношению к Тегерану. Санкции помогают создавать международные нормы, определяя, что будет считаться «правильным», а что «неправильным» для участников международной системы. Например, санкции против Ирака расценивались американским руководством как средство установления стандартов цивилизованного поведения и закрепления базовых принципов нового мирового порядка. Несмотря на тот факт, что санкции часто нарушают международное право, они помогают своему инициатору создавать себе образ международного законодателя ^[11].

Наконец, санкции позволяют продемонстрировать свою поддержку союзникам ^[12]. ЕЭС ввело санкции против Аргентины в ходе Фолклендской войны не потому, что хотело получить каких-либо уступок от Буэнос-Айреса, а потому, что стремилось показать поддержку Британии ^[13]. Точно так же Британия наложила санкции на Родезию, чтобы показать свою солидарность с африканским мнением и предотвратить вмешательство СССР, а не чтобы заставить ее быстро перейти к правлению большинства ^[14]. При оценке эффективности санкций необходимо понимать, что они зачастую представляют собой средство глобального управления, средство, которое используют влиятельные государства, пытаясь регулировать поведение акторов за рамками их формальной сферы суверенитета.

Выводы и перспективы

Государства с помощью санкций могут преследовать не только цель изменить поведение другого государства, против которого они собственно направлены, но и иные цели, часто скрываемые за официальными заявлениями. Среди таких целей могут быть устранение внутриполитических проблем и передача сигналов другим участникам международной системы, выступающим в конкретном санкционном случае третьей стороной. Другими словами, цели могут быть связаны как с санкционным государством, так и с санкционирующим государством и международной системой в целом. Оценка политической эффективности экономических санкций представляет собой сложную задачу, которую научное сообщество пытается решить уже не одно десятилетие. Нет сомнений, что точная оценка политической эффективности экономических санкций требует учета всего многообразия реальных целей, которые может преследовать с их помощью то или иное государство. Этому во многом будет способствовать разработка в будущем комплексной аналитической модели, включающей в себя в той или иной форме и предложенную классификацию, которая будет, безусловно, расширяться и модернизироваться посредством новых исследований, отражающих изменение международной ситуации.