The Transfer to Progressive Income Taxation in Latin American Countries

Tsagan-Mandzhieva Kermen PhD in Economics Senior Researcher of the Tax Policy Center under the Financial Research Institute 127006, Russia, g. Moscow, ul. Nastas'inskii Per., 3/2, of. - Tserenova.k@gmail.com Other publications by this author

Введение

Продолжающаяся полемика экономистов о том, какое налогообложение индивидуальных доходов – прогрессивное или пропорциональное – справедливо, делает востребованным анализ сложившейся в разных странах практики. В публикациях отечественных специалистов на эту тему обращается внимание, как правило, на следующие наблюдения:

· в мире с 1980 г. происходит всеобщее снижение степени структурной прогрессивности подоходного налога, получила популярность плоская шкала ^[18];

· в странах с плоской шкалой и низкой значимостью (менее 10 процентов налоговых поступлений бюджета) подоходного налога, к которым относятся, помимо России, Чехия, Словакия, Украина, статус-кво успешно сохраняется десятилетиями или же попытки установления прогрессии потерпели неудачу ^[4];

· в странах с прогрессивной шкалой и средней и высокой значимостью подоходного налога несмотря на отдельные повышения максимальных ставок после кризиса 2008-09 гг. (как утверждается, зачастую вводившиеся в популистских целях) значимость подоходного налога снижалась ^[4].

По поводу вышеперечисленных выводов следует сделать два комментария. Во-первых, заметим, что мировая практика формировалась под влиянием смены теоретических взглядов на соотношение фискальной и стимулирующей ролей подоходного налогообложения. Так, в годы после Второй мировой войны считалось, что налогообложение – мощный инструмент мобилизации доходов и прогрессивная шкала стратегически важна для улучшенного распределения доходов, что привело к установлению высоких налоговых ставок. Кризис 1970-х гг. подвел почву для сомнений в эффективности налогов с точки зрения их воздействия на перераспределение доходов и корректировки провалов рынка. Мэйнстримом стало мнение о том, что налоги сдерживают экономический рост, прогрессивная шкала негативно влияет на стимулы, и поэтому законодатель должен стремиться снизить их предельные ставки ^[7], что было сформулировано в политике Вашингтонского консенсуса, рекомендованной в конце XX века МВФ и Всемирным банком в кризисных странах. Такие идеи нашли особенную поддержку в странах, где налоговые методы снижения неравенства были малоэффективны в связи с преобладанием теневого сектора экономики и слабым налоговым администрированием ^[13].

Таким образом, наблюдаемые в конце прошлого века в мире существенное снижение ставок и распространение налоговых льгот стали результатом господства соответствующих теоретических воззрений. Однако уже в 2010-х гг., когда налоговые ставки повсеместно достигли минимумов, темпы экономического роста замедлились, а технологический прогресс, глобализация и иные факторы ускорили рост неравенства ^[1], тема прогрессивного налогообложения вплоть до установления конфискационно высоких налоговых ставок как эффективного инструмента выравнивания доходов вновь заняла свое место в обсуждениях исследователей ^{[2, 5, 16]}. Заметим, аналогичные рекомендации по установлению прогрессивной шкалы налогообложения в целях снижения неравенства в развивающихся странах дает сегодня и МВФ ^[12].

Второй комментарий касается недостаточно освещенных в отечественных публикациях успешных случаев увеличения значимости подоходного налога, которые бы иллюстрировали контртенденцию в развитии теории в последние годы – возврата к прогрессивному налогообложению. В этом плане интересным представляется опыт Латинской Америки: как и большинство стран мира, страны региона в 1980-х гг. проводили политику снижения налогов; однако в отличие от остального мира и несмотря на ограничения, присущие развивающимся странам, в 2000-х гг. ряду стран удалось увеличить долю подоходного налога в общих налоговых поступлениях и повернуть тренд растущего неравенства в том числе за счет роста прогрессивности налогообложения доходов.

1. Тенденции в налоговых доходах стран Латинской Америки, 1990-2007 гг.

Налоговые системы стран региона традиционно характеризуются низкой значимостью прямых налогов – в 2015 г. доля подоходных налогов в структуре поступлений бюджетов в среднем по региону составили 27,4 процентов в сравнении с 34,1 процентами в странах ОЭСР (рисунок 1). При этом значимость индивидуального подоходного налога в сравнении со странами ОЭСР еще ниже: его доля в сумме налоговых поступлений в странах Латинской Америки составляет 9,5 процентов, или 2,2 процента ВВП, в то время как в странах ОЭСР на него приходится 24,4 процента (8,4 процентов ВВП); в структуре прямых налогов более 55 процентов приходятся на налоги с корпоративного сектора, и 32 процента – на физические лица, а в странах Европейского союза эти показатели составляют соответственно 72 и 26 процентов.

С другой стороны, регион отличает высокая значимость налогов на потребление: налог на добавленную стоимость формирует 28,6 процентов налоговых поступлений (6,3 процентов ВВП) в отличие от стран ОЭСР, где он обеспечивает 20,0 процентов поступлений (6,7 процентов ВВП).

Рисунок 1. Структура налоговых доходов в странах Латинской Америки и ОЭСР, 2015, % от совокупных налоговых доходов (слева) и % от ВВП (справа)

Источник: OECD, et al. (2018), Revenue Statistics in Latin America and the Caribbean 2018, OECD Publishing, Paris. URL: http://dx.doi.org/10.1787/rev_lat_car-2018-en-fr.

Такое положение – наглядный пример применения на практике доктрины Вашингтонского консенсуса, под влиянием которой в 1980-90 гг. в регионе наблюдались следующие тенденции:

· происходило упрощение индивидуального подоходного налога, выразившееся в сокращении максимальной ставки (с 50,9 процентов в 1985 до 26,6 процентов в 2016) и в росте минимальной ставки;

· база подоходного налога сужалась вследствие большого количества освобождений и вычетов, необлагаемых минимумов и упрощенных налоговых режимов и т.д., вводившихся с различными целями (привлечения прямых иностранных инвестиций, стимулирования сбережений, поддержания финансовых рынков, развития недоразвитых территорий, развития экспорта, индустриализации, создания рабочих мест, трансфера технологий, защиты экологии, диверсификации экономики и создания человеческого капитала), что также сглаживало «комплексную прогрессию» ^[3]] налога; если в развитых странах налог по максимальной ставке взимается с доходов физических лиц, превышающих от 3 до 4 подушевых ВВП, то в Латинской Америке этот порог сегодня в среднем составляет 7,3 подушевых ВВП, кроме того, и сами налоговые ставки в регионе ниже ^[15];

· снижались ставки корпоративного налога на прибыль, так как в условиях роста открытости экономики в высоких ставках виделась причина оттока капитала и низкой привлекательности прямых иностранных инвестиций, что стало основным фактором снижения значимости прямых налогов в бюджетах большинства стран к 1990 г. до минимума – 3,4%;

· налоги на международную торговлю были заменены налогами на внутреннее потребление, так как преобладало мнение, что первые ведут к искажению распределения ресурсов, а НДС со ставками от 10 до 20 процентов считался надежным источником государственных доходов и вытеснил другие налоги на товары и услуги; его средняя по региону ставка выросла с первоначальных 11,3 до 14,4 процентов к 2000 г. ^[14].

Вопреки ожиданиям эти меры не стали экономическими стимулами и лишь привели к тому, что доля налоговых доходов в ВВП упала до минимума, а сокращение бюджетного дефицита в некоторых странах стало достигаться за счет оптимизации расходов на инфраструктуру и человеческий капитал.

Низкий уровень налоговой дисциплины тоже внес вклад в сокращение поступлений бюджетов – по некоторым оценкам, уровень уклонения от уплаты индивидуального подоходного налога сегодня составляет около 50 процентов, для корпоративного налога на прибыль он выше, а для НДС – ниже ^[15]. Индивидуальный подоходный налог взимается с занятых в официальном секторе – 60 процентов доходов бюджетов поступают за счет заработной платы, а самозанятые имеют больше возможностей для уклонения.

Неудивительно, что изменение соотношения прямых и косвенных налогов в пользу первых негативно отразилось на уровне неравенства располагаемых доходов, так как бремя сместилось с наиболее богатых на остальное население – иными словами, налоговая система стала регрессивной ^[8]. Поэтому перераспределительный эффект от налогов в регионе незначительный: благодаря им уровень неравенства доходов сокращается лишь на 2 пункта коэффициента Джини, в то время как в странах Европы этот показатель составляет 12 пунктов.

Другим вызовом для большинства стран Латинской Америки является низкая доля среднего класса в формировании налоговых поступлений: 88 процентов подоходного налога поступают от самого богатого дециля населения, в ЕС этот показатель в два раза ниже – 40 процентов. При этом в 2014 г. средняя эффективная ставка налогообложения доходов верхнего дециля составила 4,8 процента от совокупного дохода по сравнению с 21,3 процентом в странах Европы. Основным фактором является то, что доходы от капитала облагаются по ставке меньшей чем заработная плата или не облагаются вовсе. Таким образом, в странах региона не сформирована система обмена, когда граждане получают лучшие общественные блага в обмен на уплату большей суммы налогов.

2. Реформы налогообложения после 2007 г.

Неудачи экономической политики 1990-х обусловили развитие в 2000-х в противовес ей феномена «левого поворота», ключевыми задачами которого среди прочих ставилось достижение социальной справедливости. За 2010-2015 гг. в регионе были реализованы 51 налоговая поправка и 17 налоговых реформ. В 75 процентах эти меры касались подоходных налогов и предполагали изменение структуры ставок – как правило, их повышение, а также расширение налоговой базы за счет включения в нее доходов от прироста капитала и дивидендов (ранее доходы с капитала не подлежали налогообложению). Образцом для череды реформ подоходных налогов стала скандинавская модель так называемой «двойной системы»: сочетания прогрессивной шкалы на трудовые доходы и относительно низкой плоской шкалы на доходы с капитала ^[6]. В частности, осуществлены реформы:

· в 2007 в Уругвае на замену нескольких шедулярных налогов введен единый прогрессивный налог с шестью ставками от 0 до 25 процентов (в 2012 максимальная ставка возросла до 30 процентов) и с единой ставкой налога на доход с капитала в размере 12 процентов; также произошли объединение корпоративных налогов в единый налог с пониженной ставкой (с 30 процентов до 25); снижены ставки НДС, сокращены налоги с продаж и устранены освобождения по НДС для отдельных услуг;

· в Эквадоре в 2007-2008 гг. введены новые верхние ставки подоходного налога в размере 30 и 35 процентов, а в конституции страны появилось прямое указание на приоритет прямых прогрессивных налогов;

· в Перу в 2009 установлена система подоходного налогообложения со ставками налога на трудовые доходы от 0 до 30 процентов и налога на доходы с капитала 5 процентов;

· впоследствии и другие страны – Чили, Колумбия, Мексика – повысили налоговые ставки и отменили освобождения.

В большинстве стран был снижен порог доходов, начиная с которого применяется максимальная ставка подоходного налога: если в 1985 в среднем по региону он составлял 138 ВВП на душу населения, а в 2001 – 22, то в 2009 – 11 ^[14]. Примечательно, что установление прогрессии происходило во время повышения мировых цен на сырье – как утверждают некоторые авторы, это было тактически верным шагом, так как в этот период благодаря сырьевым доходам власти становились менее зависимыми от деловых элит, что позволяло им проводить реформы, непопулярные для населения с наибольшими доходами ^[19].

Также в многих странах был сокращен перечень налоговых льгот, введенных в 1990-х в целях привлечения зарубежных инвесторов, эффективность которых оказалась низкой. Так как эти меры не могли затронуть неформальный сектор экономики, вводились упрощенные режимы для малого бизнеса, включая режимы вмененного дохода на основе показателей оборота, численности персонала и др., заменившие ряд налогов. В нескольких странах (Бразилии, Венесуэле, Мексике и Аргентине) введен налог на финансовые транзакции, ставший источником доходов бюджета в размере от 0,28 до 1,89 процента ВВП (Coelho 2009). Реформы мало затронули сферу имущественных, косвенных налогов и налогов на международную торговлю, кроме случаев введения налогов на потребление предметов роскоши, как в Аргентине, Уругвае, Эквадоре. Наконец, в большинстве стран региона были проведены реформы, позволившие снизить издержки сбора налогов и повысить уровень налогового администрирования благодаря технологическим инновациям.

3. Результаты реформ индивидуального подоходного налогообложения

В XXI веке уровень собираемости подоходных налогов в Латинской Америке существенно вырос: за последнее десятилетие поступления от налогов на доходы, прибыль и прирост капитала практически утроились с 2 процентов ВВП до 6 процентов в 2016 г., а за 2010-2016 гг. доля поступлений к ВВП по шести странам региона, по которым доступна история наблюдений, в два раза превысила показатель за 1990-1994 гг. (рисунок 2).

Рисунок 2. Структура налоговых доходов в Латинской Америке, 1990-2016

Источник: OECD, et al. (2018), Revenue Statistics in Latin America and the Caribbean 2018, OECD Publishing, Paris. URL: http://dx.doi.org/10.1787/rev_lat_car-2018-en-fr.

В 2005-2009 гг. рост достигался в основном за счет корпоративного налога на прибыль компаний добывающих отраслей на фоне глобального сырьевого бума, и в целом его поступления носят циклический характер. Однако с 2010 г. произошел рост поступлений индивидуального подоходного налога, что было вызвано реформами, направленными на расширение налоговой базы, в том числе ростом нагрузки на доходы с капитала. Начиная с 2012 г. темп роста поступлений индивидуального подоходного налога опередил темп роста поступлений корпоративного налога, а наибольшего уровня первые достигли в 2015 г. (2,2 процента ВВП по данным девяти стран) и остались на этом же уровне в 2016 г.

Рисунок 3. Структура и динамика подоходных налогов в среднем по отдельным странам Латинской Америки, 1990-2016 (Аргентина, Бразилия, Гватемала, Гондурас, Колумбия, Панама, Перу, Уругвай, Чили)

Источник: ОЭСР, 2018

Положительный результат реформ выразился не только в абсолютном росте поступлений, но и в снижении неравенства, так как рост прогрессивности индивидуального подоходного налогообложения способствовал перераспределению доходов ^[11]. Так, имеются исследования, подтверждающие, что в 2000-х наблюдался рост разницы между коэффициентом Джини до и после налогообложения, известной как индекс Рейнольдса-Смоленского (таблица 1).

Таблица 1. Изменение индекса Рейнольдса-Смоленского в Латинской Америке в результате реформ

Источник: Cornia, G.A, Gómez-Sabaíni J.C., and Martorano B. (2011). A New Fiscal Pact, Tax Policy Changes and Income Inequality. WIDER Working Paper 2011/70. Helsinki: UNU-WIDER. URL: https://www.wider.unu.edu/sites/default/files/wp2011-070.pdf.

Справедливо отметить, что в экономической литературе даются противоречивые оценки реформ, так как в регионе, особенно в центральной его части, несмотря на достигнутые результаты остается потенциал наращивания налоговых доходов, вклад косвенных налогов еще высок, низок вклад налогов на имущество физических лиц, и коэффициент Джини мог бы быть дополнительно снижен в результате увеличения прямых налогов и снижения специальных косвенных налогов ^[9]. Однако специалисты сходятся во мнении, что среди латиноамериканских стран наиболее эффективной стала налоговая реформа в Уругвае, и пример этой маленькой страны мог бы стать образцом «великой налоговой трансформации» в регионе. Как и другие страны, к началу 1990-х Уругвай столкнулся с типичными проблемами провалов неолиберальной политики (в 1974 г. в стране был отменен подоходный индивидуальный налог и введен НДС). Однако после реформы роль прямых налогов существенно возросла, а значимость косвенных снизилась (рисунок 4), и хотя и на сегодня соотношение составляет 2:1 в пользу последних, в стране заложены основы для последующего движения к большей прогрессивности налоговой системы.

IN: подоходные налоги, PR: имущественные и прочие налоги, GE: НДС и прочие налоги на товары и услуги, EX: акцизы, TR: налоги на международную торговлю

Рисунок 4. Структура налогов в Уругвае до и после реформ 2006-2007 гг.

Источник: Martorano, B. (2016). Taxation and inequality in developing countries. WIDER Working Paper 2016/98. Helsinki: UNU-WIDER.

Опыт Уругвая интересен двумя особенностями. Во-первых, в ходе изучения общественного мнения в рамках подготовки реформы оказалось, что несмотря на то, что она позиционировалась как выгодная для большинства небогатых налогоплательщиков, эта доля электората принимала ее враждебно. Причиной могли стать смещенные оценки в самовосприятии граждан относительно их собственного положения на шкале доходов, обнаруженные в ходе эмпирических исследований, – фактически бедное население относило себя к среднему классу, средний класс тоже не был способен оценить реформу в комплексе. Понимая ограниченную рациональность налогоплательщиков, власти одновременно с реформой запустили широкую систематическую информационную кампанию, организовав с помощью налоговых органов сеть консультационных центров, помогавших налогоплательщикам определить размер налога по новым правилам.

Во-вторых, к удивлению специалистов реформа не нашла значительного сопротивления в обществе со стороны тех, для кого она увеличивала налоговую нагрузку. Объяснение находят в том, что в сравнении с остальным населением эта когорта характеризовалась идеологической и организационной раздробленностью, слабыми социальными и семейными связями с политическими элитами, что давало последним большую автономию, и поэтому, а также с учетом разнообразия политических партий Уругвая, была не способна блокировать неблагоприятные законодательные поправки ^[17]. Также опасения «пострадавших» по поводу сокращения рабочих мест, снижения роста и экспортной выручки смягчались благодаря реформе режима поддержки инвестиций, организованной на следующий год вслед за введением прогрессивного налогообложения.

Выводы

1. Падение значимости подоходных налогов в мире в конце прошлого века связано с популярностью теоретических взглядов о негативном влиянии налогов на экономический рост, отразившихся в доктрине Вашингтонского консенсуса – рекомендациях МВФ для развивающихся стран, которые в наши дни ставятся под сомнение.

2. Страны Латинской Америки представляют собой пример экономик, где в 1990-х неолиберальные идеи определили среди прочего политику снижения прямых и увеличения косвенных налогов, что привело к тому, что налог на добавленную стоимость стал составлять почти треть налоговых доходов бюджетов, а индивидуальный подоходный налог – менее 10 процентов. Таким образом, в регионе сформировалась регрессивная система налогообложения, не реализующая перераспределительные функции, что усугубляло проблему социального неравенства. При этом цели стимулирования, которые ставились в ходе налоговых послаблений, по мнению специалистов, не были достигнуты.

3. В 2007 г. в Уругвае, а затем и в других странах были реализованы меры по увеличению прогрессивности подоходного налогообложения и по расширению налоговой базы, в том числе по увеличению нагрузки на доходы с капитала. Оценки этих реформ противоречивы, однако в среднем по региону с 2012 г. темп роста поступлений индивидуального подоходного налога опередил темп роста поступлений корпоративного налога, а наибольшего уровня первые достигли в 2015 г. (2,2 процента ВВП). Особый успех реформа имела в Уругвае: по ее результатам в структуре налоговых доходов суммарная доля налогов на товары и услуги снизилась с 70 до 50 процентов, доля подоходных налогов возросла с 10 до 35 процентов, а коэффициент Джини снизился на 2 пункта. Причинами успеха непопулярной реформы стали неспособность наиболее богатых слоев общества организованно блокировать политические решения, а также систематическое информирование государством налогоплательщиков о последствиях реформы.